最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第69號上 訴 人 張何素貞
何文宗張何秀美賴何富美何陳蔥何麗玉何銘灥何麗猜何銘聰何美儒何楊素英何瓊嬌何子福何子祿何子壽黃金龍黃奎龍黃顯龍何黃月雲何美珍何東勝何惠珍何玉停何東政何東權何東艦何茂彰何火城何政男何莉莉何振焜何振德何振銘何美惠何林蟠桃共 同訴訟代理人 方文獻 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 吳敦義上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國100年8月4日臺中高等行政法院99年度訴字第313號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所有原坐落臺中市○區○○○○段380（○○○區○○○○段380、380-6、380-1、382地號）、380-1（○○○區○○○○段380-1、380-6、380-8、380-20、380-21地號）、380-3（○○○區○○○○段○○○○○○號○○○區○○○○段9（○○○區○○○○段○○○○號）、9-2（○○○區○○○○段○○號）、9-3（○○○區○○○○段○○○○號）、11（○○○區○○○○段4、1-2地號）、12-2（○○○區○○○○段○○號）、12-4（○○○區○○○○段4、12-11地號）、19（○○○區○○○○段4、1-4地號）地號等10筆土地（下稱系爭土地），前因陸軍總司令部（已改制為國防部陸軍司令部）裝甲兵旅臺中戰車修造工廠為辦理國防設備公共事業之需要，經國防部報請被上訴人以民國44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收，並特許先行使用，經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收，並於50年間以徵收為原因將系爭土地所有權辦理登記為國有，管理機關為陸軍總司令部。上訴人以系爭土地經公告徵收後，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內或於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給應補償之地價及其他補償費為由，主張系爭土地徵收法律關係自44年8月24日起不存在，提起確認訴訟，遭原審法院判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按司法院院字第2704號解釋及釋字第110號解釋意旨，需用土地人不依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案自應從此失其效力，且若土地所有權人因對補償之估定有異議，而經標準地價評議委員會評定者，需用土地人繳交補償費轉發土地所有權人之限期，亦不得超過上開條文規定之15日。由臺中市政府44年3月11日（44）府金地字第05405號徵收公告、臺中市政府44年8月8日（44）府金地字第18653號函、及臺中市政府45年2月1日通知函，可知系爭土地補償費及其他補償費於44年8月8日由臺中市政府將「標準地價評議委會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表」通知予各業佃，惟需用土地人卻遲至45年2月4日始發放補償費，顯見應補償地價及其他補償費之發放已逾163日（法定應發放日期自44年8月9日起算15日，至44年8月23日屆滿，故遲延期日自44年8月24日至45年2月4日，計163日），是本件徵收核准案應自44年8月24日失其效力，其所形成之徵收法律關係自44年8月24日起不存在。又按本院57年判字第476號判例、92年度判字第1659號判決意旨，徵收之行政處分一經執行完畢即不存在，無從予以撤銷。又上訴人並非主張撤銷原徵收處分，而於提起撤銷訴訟期間屆滿後始提起確認徵收法律關係不存在之訴，本件實無行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性原則規定之適用，上訴人提起確認之訴，並無違誤。又徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題，故本件徵收失效既係因行政機關未依徵收程序通知發給補償費所生之法律結果，並非上訴人實行其公法上權利，自無權利失效原則之適用云云。為此，求為判決確認上訴人與被上訴人間因被上訴人44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收處分，由臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收上訴人所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自44年8月24日起不存在。
三、被上訴人則以：本件因臺中市政府之徵收公告、領款通知函、地價補償清冊等資料，歷經50餘年，已逾公文保存年限，而對於徵收補償費有無發放，已無相關資料可稽。然依行政院49年4月2日台49內1818號令頒「軍事機關徵收撥用土地辦理土地登記簡化辦法」第1條第1項規定意旨，軍事機關徵收土地應於補償費發給後1個月內囑託縣（市）政府辦理登記，本件徵收土地已辦理移轉登記為國有，應可認已依法發放補償費。又本件於公告徵收時即已說明地價部分俟評定後再通知發放，故本件並非司法院釋字第110號解釋所指於公告期間對地價補償費異議而提交標準地價評議委員會評定之情形，無適用該號解釋之餘地。另上訴人亦未依行為時土地法就徵收補償費未發放部分提起訴願，證明上訴人當時乃同意延期發放，本件與未於公告期滿後15日內發放補償費無涉等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政訴訟法第6條第1項及第3項規定及該條第3項之修正理由，可知法律關係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有爭議，本得提起撤銷訴訟請求救濟而怠於提起，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在），將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起撤銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，即非合法。此即確認訴訟之補充性原則。本件被上訴人以44年2月12日台44內字第0879號令核准系爭土地之徵收，略以：「……二、准予照案徵收並特許先使用。」並經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收，略以：「……經呈奉省府准依民地丁字第689號令轉奉行政院2月12日台44內0879號令准予照案徵收案徵收並特許先使用，……。」足見，本件係依行為時土地法第231條第1項但書辦理之特許先行使用徵收案件。依同法條第2項規定，特許先行使用之土地，如使用人不依規定補償地價者，所有權人得依法訴願。又臺中市政府公告徵收後，於44年8月4日提交臺中市標準地價評議委員會，並於同年月8日以府金地字第18653號函通知及檢送該會議紀錄及評定應補償地價等費一覽表予各業佃，並於45年2月1日以府金地字第02643號函通知發放小組於45年2月4日發放補償費，而上訴人已領取該補償費，亦不爭執。則上訴人或其被繼承人等最遲應在45年2月4日前即已知悉本件是否業依行為時土地法之相關規定補償地價。是本件徵收核准案，不論是否失其效力，上訴人於獲悉上開公告或接獲領取系爭土地徵收補償費通知後，若對系爭核准徵收處分適法性存有爭議，本應依行為時土地法第231條第2項規定提起訴願，並循序提起撤銷訴訟，其未提起撤銷訴訟卻提起本件確認徵收法律關係不存在之訴訟，揆諸確認訴訟之補充性原則，上訴人提起本件確認徵收法律關係不存在之訴，即非合法。㈡按行為時土地法第233條、司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨，徵收補償費未於公告期滿後15日內繳交主管地政機關，使應受補償人隨時可受領者，固應嚴格論以徵收處分失其效力，惟若因不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，例如受補償人不往領取（或出於拒絕受領，或出於不能受領，或出於所在地不明等其他情形），或經土地所有人同意延期繳交有案者，基於公共利益之考量，仍應認有阻卻徵收失效之效果。本件臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收時已載明：「茲將上項徵收土地標等項予以公告徵收並特許先行使用，應補償地價地上物等費另行依法估定」。顯見需用土地人與土地所有權人於公告徵收時，對補償費尚需與土地所有權人協議，或應補償地價地上物等費另行依法估定。依司法院釋字第110號解釋意旨，其徵收土地案仍然有效，並不因需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，即應認定徵收土地核准案應從此失其效力。另上訴人所提出之臺中市政府44年8月8日（44）府金地字第18653號通知，並未檢附該會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表等文件之原本以資證明其真偽，而該評定並非徵收公告期間土地所有權人對地價異議所為之評定，且該評定後是否另有協議延期發放，因已無相關資料可資證明，尚難以臺中市政府未於評定後15日內發放補償費，而認有徵收失效之情形。再者，本件上訴人所提起者為「確認徵收法律關係不存在」之訴訟類型，若證據之調查已屬窮盡，要件事實仍處於真偽不明之狀態時，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，上訴人仍應負客觀的舉證責任。本件依上訴人之聲請函詢國防部總政治作戰局系爭土地相關徵收資料，經國防部總政治作戰局函轉國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處及臺中市政府，嗣經臺中市政府於100年3月31日府授地用字第1000056474號函及國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處100年4月14日備工中管字第1000002041號函復原審法院，由來文可知本件徵收案之相關資料因年代久遠，已逾保存年限而銷毀或散失，查無其他事證足資證明本件確有發放補償費逾期、逾期原因係可歸責需用土地人之事由所致，及上訴人曾於發放該補償費當時對發放不合法表示爭執等情事，則此無法證明導致事實真偽不明之不利益自應歸諸上訴人，應認本件需用土地人於發放系爭補償費時，並無逾期發放補償費。從而，上訴人提起本件確認徵收法律關係不存在訴訟，即屬無據等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：上訴人已提出臺中市政府44年8月8日（44）府金地字第18653號通知函及附件徵收名冊影本，並經原審法院勘驗與書狀影本無誤，被上訴人亦當庭表示無意見，足見本件徵收補償費及其他補償費係於44年8月8日由臺中市政府將「標準地價評議委員會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表」通知各業佃（上訴人於同年8月11日收到通知），卻遲至45年2月4日始發放補償費，是本件補償地價及其他補償費之發放已逾司法院釋字第110號解釋所揭示，應於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給補償費之意旨。
則上訴人就本件徵收補償費逾期發放之事實，已盡舉證責任，被上訴人若抗辯本件徵收補償費未逾期發放，應由被上訴人就未逾期之事實負舉證責任，原審法院既已認定上訴人提出之文書證據為真實，卻又認定上訴人並未檢附該會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表等文件之原本以資證明其真偽，亦未要求被上訴人盡其舉證責任之義務，顯有判決理由矛盾及違背舉證責任分配之違背法令。又被上訴人提出臺中市政府44年9月6日44府金地字第20802號通知函影本，表示44年9月即有通知發價之事實，原審法院應即以被上訴人自認之44年9月9日為本件發放補償費之日期，則亦逾司法院釋字第110號解釋意旨揭示之15日期限，然原審法院逕認本件徵收查無事證足資證明確有發放補償費逾期、逾期原因係可歸責需用土地人之事由所致，亦有判決理由矛盾之違背法令。再者，本件上訴人並非主張「係本得撤銷該行政處分，但未撤銷，於撤銷期限後始而提起確認不存在之訴」，且徵收之行政處分已因執行完畢而不存在，又何來於期限內撤銷行政處分？上訴人所提之本件訴訟，並無行政訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性原則規定之適用，原審法院不察，率認本件上訴人應循序提起撤銷訴訟，顯有判決不適用法規之違背法令云云。
六、本院按：㈠民國89年7月1日行政訴訟法修正施行前，土地經徵收並完成所有權登記。嗣原所有權人主張該管地政機關未於法定期限內發給補償費致徵收失效，依修正後行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認徵收法律關係不存在訴訟。按法律既無確認訴訟起訴期間之限制，且徵收失效類同附解除條件之行政行為，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效果，核與徵收處分違法得請求撤銷之情形不同，尚無行政訴訟法第6條第3項規定之適用，是不能以其得提起或可得提起撤銷訴訟為由，認為起訴不合法（本院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原審判決以上訴人主張被上訴人上開44年2月12日令核准徵收有「失效」情事之爭議，係發生於行政訴訟法修正施行前之44年間，而該徵收處分適法性之爭議，當事人本得提起訴願及撤銷訴訟救濟而不提起，自不許事後再提起確認公法上法律關係不成立之訴為由，認上訴人提起本件確認訴訟為不合法，與本院前揭決議見解有違，已有未合。㈡行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果。又「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但因實施國家經濟政策，或舉辦第208條第1款、第2款或第4款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」行為時土地法第233條定有明文。又按「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第233條所規定15日之期限。」「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後15日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（司法院院字第2704號、釋字第110號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」復經司法院釋字第110號解釋及釋字第516號解釋在案。依上引行為時土地法第233條及司法院解釋意旨，徵收補償費未於公告期滿後15日內繳交主管地政機關，使應受補償人隨時可受領者，除有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，或經土地所有人同意延期繳交者，或應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，及有其他特殊情事外，徵收土地核准案即失其效力。㈢經查，臺中市政府44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收載明：「茲將上項徵收土地標示等項予以公告徵收並特許先行使用，應補償地價地上物等費另行依法估定」等語（見原審卷第237頁），嗣臺中市政府公告徵收後，於44年8月4日提交臺中市標準地價評議委員會評議，對於地價及地上物等補償費並達成決議，同年月8日以府金地字第18653號函通知及檢送該會議紀錄及評定應補償地價等費一覽表予各業佃，45年2月1日以府金地字第02643號函通知發放小組於45年2月4日發放補償費等情，有臺中市標準地價評議委員會會議紀錄及各該通知等影本為證（見原審卷第412頁、第238頁背面、第239頁背面），而上揭2通知影本與上訴人於100年5月3日原審法院行準備程序時所提出之原本，經受命法官勘驗結果相符，且被上訴人對此亦並不爭執（見原審卷第333頁），則上訴人主張需用土地人於臺中市標準地價評議委員會評定後逾15日始發放系爭補償費，似非全然無據。
又因臺中市政府之徵收公告載有「應補償地價地上物等費另行依法估定」，則臺中市標準地價評議委員會於44年8月4日之會議，係依「徵收公告」上揭記載而為，洵堪認定。從而，臺中市政府於地價等補償費經決議後，以44年8月8日府金地字第18653號函通知及檢送該會議紀錄及評定應補償地價等費一覽表予各業佃，尚符經驗法則。原審法院以上該會議紀錄及評定應補償地價等費一覽表為影本，即不採為證據，並以本件徵收案之相關資料因年代久遠，已逾保存年限而銷毀或散失，查無其他事證足資證明本件確有發放補償費逾期、逾期原因係可歸責需用土地人之事由所致等情事，依客觀舉證責任之分配，將事實真偽不明之不利益歸諸上訴人，認本件需用土地人並無逾期發放補償費，認事用法自嫌速斷。㈣本件需用土地人如確有於臺中市標準地價評議委員會評定後逾15日始發放系爭補償費，依首揭說明，除有上揭所述之例外情形外，原則上該徵收處分即失其效力，則是否有此例外情形，關係該徵收處分是否失效，上訴人既已提出上揭證據證明需用土地人逾期發放系爭補償費，則是否有此例外情形為有利於被上訴人之事實，自應由被上訴人提出證據，並由原審法院依職權詳為調查，詎原審法院未就此事實予以查明，亦有未完盡調查之能事。㈤綜上所述，本件原判決尚有上該違誤，上訴人執詞指摘，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決，以昭折服。又案件既經發回，原審法院自應命需用土地人參加訴訟，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
書記官 葛 雅 慎