最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第602號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國101年3月15日臺北高等行政法院100年度訴字第2018號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人以其所領大安溪水系大安溪卓蘭圳第116565號水權狀，水權年限將於民國99年12月31日屆滿，於99年9月27日向被上訴人所屬水利署（下稱水利署）申請水權展限登記。經水利署限期命補正申請書、申請登記平面圖、引水地點土地登記謄本、引水地點變更相關證明文件、需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，上訴人於99年11月23日據以補正。惟其中所提送之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表之作物種類均為水稻，與現場履勘及衛星影像顯示之作物多為果樹不符，復經水利署限期命補正需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，上訴人據於100年1月27日補正。案經被上訴人審查結果，以100年3月1日經授水字第10020204210號公告水權變更及展限登記，公告事項水權登記內容詳如水權登記公告事項表。公告事項表以本案變更引水地點為苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為596.4033公頃，3月至11月之引用水量核定為0.5713每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。旋被上訴人以100年5月10日經授水字第10020204450號函（下稱原處分）上訴人，檢送核准水權年限100年1月1日起至104年12月31日止之第00000000號水權狀。上訴人就被上訴人核減每年3月至11月引用水量部分不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第2018號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭灌溉區均以葡萄、柑橘、梨子、楊桃之果樹為主，而水利署編印地面水水權（臨時用水）登記申請手冊（第2版）之附錄六「農業用水業別表」針對農業灌溉可能種植之作物區分為10大類別，已明確將甘蔗及果樹種植區分表列，顯示果樹種植（長年作物）與甘蔗栽培之用水特性及需水量不同；惟該申請手冊之附錄十一「各用水標的事業所必需用水量參考資料」及水權登記審查作業要點（下稱審查作業要點）第4點規定，僅列出水稻、甘蔗及雜作等3種作物類別之灌溉率，作為核定農業灌溉用水之計算依據，顯示資料嚴重短缺及錯誤。又一般果樹與甘蔗所需灌溉量本不相同，依行政院農業委員會（下稱農委會）委託農業工程研究中心所製作「作物灌溉技術實務」指出：「臺灣一作甘蔗灌溉需水量約在400-600公釐之間」，而「一般果樹的年需水量約在700-1,050公釐之間」，原處分以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，核定上訴人每月每日必需引用水量約為每秒0.5713立方公尺，明顯少於農業工程研究中心所研究得出一般果樹之年需水量。另依卓蘭圳於99年1期及2期實際取水量紀錄表顯示，原處分所核定之每日必需引用水量約為每秒
0.5713立方公尺，僅為卓蘭工作站現行每日必需用水量1/2至1/3，致所需水量與核准水量出現極大落差，明顯違背審查作業要點第4點覈實核給之原則，造成農作物用水量短缺，嚴重傷害卓蘭圳灌溉區農民合法用水灌溉之權益為此，訴請將「1.訴願決定、原處分關於核減每年3月至11月引用水量部分均撤銷。2.被上訴人就上開撤銷部分，應准予作成核定上訴人第00000000號水權狀之每年3月至11月引用水量每秒各為1.557、1.816、1.747、1.717、1.254、1.944、1.88
3、1.891、1.173立方公尺之行政處分」。
三、被上訴人則以：被上訴人係依水利法第17條、第33條及審查作業要點（第4點第2項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」）等規定，針對申請用水範圍進行審查，並以上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為59
6.4033公頃）、作物種類（果樹）、壤土之灌溉率（果樹1740ha/cms；比照甘蔗之灌溉率）以及輸水損失率（40%），重新核算其所需用水量（果樹需用水量約為水稻的1/3）為
0.5713每秒立方公尺，並據以依水利法第17條規定，將所申請水權登記3月至11月之引用水量核減為0.5713每秒立方公尺。另關於需用水量以果樹比照甘蔗灌溉率計算部分，前經濟部水資源局配合88年「健全水權管理方案」之實施，委由淡江大學執行「事業用水合理用水量範圍之訂定」計畫，建立「事業合理用水量範圍參考資料」之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分（其研究文獻資料主要由農委會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所及各作物試驗所等相關單位提供），並經由推估模式建立「各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值」，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹（梨、楊桃亦屬深根果樹）以及雜糧作物之需用水量。嗣於95年水利署再次委託淡江大學辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，執行期間曾多次邀請學者、專家、各水權主管機關、農委會、農田水利會聯合會及各農田水利會（包括上訴人）參與研討，依據研究成果顯示，被上訴人原於90年訂頒之「地面水水權、臨時用水登記申請須知」附錄十「各用水標的事業所必需用水量參考資料」中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等3類應已符合農業用水之需求水量。被上訴人參酌該計畫成果，於97年8月22日修正審查作業要點第4點第2項時，將其納為計算合理需用水量之附件，對於種植果樹者一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。是以被上訴人以果樹比照甘蔗之灌溉率估算需用水量，係以從寬認定為原則，對上訴人並無不利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人雖主張其僅申請水權展限登記，被上訴人僅能就是否同意其展限為審酌，不得逕行變更引用水量云云。惟按水屬於國家所有之有限天然資源，攸關國計民生之需求，故除有水利法第42條所定情形外，用水需求人均應依規定向主管機關申辦水權登記，而由主管機關為合理分配。再參諸水利法第17條及第19條規定之旨趣，用水人之用水量應以所必需者為限，主管機關於現有水源之水量不敷公共給水時，原得不待申請，逕依職權停止或撤銷家用及公共給水以外之水權（包括農業用水），以促進水資源之利用效益。依水利法第40條規定：
「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記」足見主管機關就水權展限登記之申請，自得就原核給水權有關之用水標的、用水範圍、使用方法、引水地點、引用水量等事項，重新審查原核給水權之適當性，以認定有無延長之必要，若全部已無必要者，固應駁回展限之申請，如仍有部分展限之必要，自得減縮原核給之水權，而准許部分展限之申請，方符立法之意旨。故上訴人主張被上訴人就展限水權登記之申請，僅能為全部准駁之決定，不得逕行變更引用水量再展限云云，殊無足採。（二）關於需用水量以果樹比照甘蔗灌溉率計算部分，前經濟部水資源局配合88年「健全水權管理方案」之實施，委由學術單位執行「事業用水合理用水量範圍之訂定」計畫，建立「事業合理用水量範圍參考資料」之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分（其研究文獻資料主要由農委會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所及各作物試驗所等相關單位提供），係經由推估模式建立「各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值」，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹（梨、楊桃亦屬深根果樹）以及雜糧作物之需用水量；嗣水利署於95年再次委託學術單位辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，該計畫邀集含上訴人在內之各農田水利會參加，依研究成果顯示，前經濟部水資源局於90年編印之地面水水權（臨時用水）登記申請手冊之附錄十「各用水標的事業所必需用水量參考資料」中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等3類應已符合農業用水之需求水量。被上訴人參酌該計畫成果，於97年修正審查作業要點第4點第2項時，將其納為計算合理需用水量之附件（即「各用水標的事業所必需用水量參考資料」），俾供審核各用水標的事業需用水量之一致計算基準。該審查作業要點及其附件資料，既係被上訴人本於中央水利主管機關職權，就水權登記、變更、展限審查等相關技術性、細節性之事項，參酌水利法第17條規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限之要件、及第40條規定水權展限登記以有延長之必要者為要件，詳列主管機關審查引用水量時，應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據（行政程序法第159條第2項第2款規定參照），核與水利法相關規定並無違背，被上訴人辦理水權登記審查事宜時，自應予以適用。至於水利署編印地面水水權（臨時用水）登記申請手冊（第2版）之附錄六，僅係「農業用水業別表」，尚非本件被上訴人核算引用水量所應適用之審查作業要點及其附件資料，從而上訴人執上開附錄六，主張被上訴人逕以果樹比照甘蔗之灌溉率計算，與卓蘭圳事實需水量出現極大落差，明顯違背審查作業要點第4點覈實核給之規定云云，委不足取。又如前述，被上訴人以果樹比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量，既係從寬認定（即甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘、梨、楊桃等深根果樹之需用水量），此對上訴人並無不利，且本件被上訴人核算引用水量，係依合法有效之審查作業要點及其附件資料為計算，則上訴人請求委託農業工程研究中心就本件每月合理灌溉用水量進行鑑定乙節，經核尚無必要。此外，基於水資源之有限性，水權申請人依法本亦負有改善取水、用水方法或設備之責任（水利法第22條及第24條規定參照），尚非得以其實際用水量高而主張被上訴人應增加其引用水量，是上訴人徒執卓蘭圳99年1期及2期實際取水量紀錄表，主張原處分核減引用水量，傷害卓蘭圳灌區農民合法用水灌溉之權益乙節，亦難憑採等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：行為時審查作業要點第4點第2項附件之灌溉率僅就稻作、甘蔗及雜作為規定，該要點並未規定本件涉及之葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹之灌溉率比照甘蔗。果甘蔗之需用水量大於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，則被上訴人以後者之灌溉率比照甘蔗之灌溉率，據以計算本件上訴人之引用水量，因有利於上訴人，即無不合。反之，如甘蔗之需用水量小於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，則無論審查作業要點及其附件是否屬於被上訴人本於中央水利主管機關職權，就水權登記、變更、展限審查等相關技術性、細節性之事項規定，被上訴人以葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹之灌溉率比照甘蔗之灌溉率，據以計算上訴人之引用水量，於法即有違。至甘蔗之需用水量是否大於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，則屬事實認定問題。原判決認甘蔗之需用水量大於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，係以經濟部水資源局88年6月委由淡江大學水資源及環境工程系所作「事業用水合理用水量範圍之訂定」之研究結果─甘蔗灌溉用水量之上下限值均大於葡萄、柑橘之深根果樹為據。惟依上訴人於原審提出農委會於83年12月委由農業工程研究中心所作「作物灌溉技術實務」研究，台灣一作甘蔗灌溉需水量約在400~600公厘之間，一般落葉果樹的年需水量約在700~1,050mm(原審卷第26頁及第27頁)，上訴人據以主張原處分以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，核定其每月每日必需引用水量約為每秒0.5713立方公尺，明顯少於農業工程研究中心所研究得出一般果樹之年需水量，有所違誤。原判決對上訴人此項攸關判決結果之攻擊防禦方法，未敘明何以不採之理由，並遽未准上訴人此部分調查證據之聲請，而駁回上訴人之訴，判決不備理由。上訴意旨執以指摘原判決不備理由違背法令，並求予廢棄原判決，尚屬有據，原判決應予廢棄。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 13 日
書記官 楊 子 鋒