最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第606號上 訴 人 趙明明
稅國榮趙明強羅秀英牛呂聽雪魏紹洲趙柏青張翔雄余金德余治容牛翁月鶴劉富泉李韓秀雲陳其盛施古照王信正楊莊綢妹林文昌朱鄭秀英李朝全李新正朱英武郭重慶郭惠芬周李顓顓陳香妹共 同訴訟代理人 劉昌崙 律師
林聖彬 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年3月6日臺北高等行政法院100年度訴字第1934號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人方姜蘭弟、李玉惠、吳新林、劉秀卿、胡修榮、劉玉燕、戴志軍、曹積功、蘇玄昌、劉蘭芳、朱張木香、柴洪淑慧、朱翠萍、陳吳美玉及羅秀妹等以其等為臺北市岩山新村（下稱岩山新村）之違占建戶，該村經被上訴人規劃改（遷）建臺北市懷德新村重建基地，應依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條第1項規定，提供興建住宅依成本價格價售之，不應僅核發拆遷補償款及搬遷費云云，於民國99年12月22日向被上訴人陳請安置並作成處分。經被上訴人於100年1月27日以國政眷服字第1000001583號函復上訴人等，以岩山新村依規劃係遷建懷德新村重建基地，惟該基地已無26坪型餘宅可供違占建戶價購安置；又被上訴人為因應行政院國軍老舊眷村應於102年前完成改建政策，辦理原眷戶改（遷）建作業，倘因眷宅供需不足等因素，致無法核配原眷戶遷購者，仍需以領取輔助購宅款等方式安置；至違占建戶拆建作業倘無26坪型住宅可供價購，仍宜依原眷戶領款後搬遷原則辦理，上訴人等所請事項礙難同意等語。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人於92年12月31日邀集上訴人參加「臺北市『懷仁新村改建基地』改（遷）建（認證）說明會」，並於該次說明會提出「第一階段（認證）說明書」，其中第3條記載：「對象：本說明書內容適用於……岩山新村……等四村及謝文智等散戶原眷戶及違占建戶……。」第5條記載：「輔導購置住宅坪型……㈡違占建戶：二十六坪型。」第9條記載：「違占建戶權益……㈠價購住宅：由被上訴人提供興建住宅，以成本價格價售之，並以一戶為限。」雙方達成公法上契約之內容為：⒈上訴人願配合被上訴人之改建計畫，完成改建，及以成本價價購被上訴人所提供之26坪型住宅。⒉被上訴人同意將屬於岩山新村違占建戶之上訴人納入「懷仁新村」改建基地之安置計畫中，並願依據眷改條例及其施行細則等相關規定，在「懷仁新村」所在處改建住宅大樓時，於大樓內興建26坪型之宅舍，供上訴人以成本價價購之。（二）嗣於99年11月30日因被上訴人調整其改建計畫（原改（遷）至「懷仁新村」改為改（遷）至「懷德新村」），被上訴人再邀集上訴人參加「臺北市『岩山新村』遷建『懷德新村重建基地』說明會」，並於該次說明會提出「說明書」，其中第3條記載：「對象：本說明書內容適用於臺北市『岩山新村』原眷戶及違占建戶。」第9條記載：「違（占）建戶權益……一、價購住宅：該基地無興建26坪型住宅供違（占）建戶價購。」另於說明書後所附之申請書並註明「同意放棄價購住宅之權益」。又被上訴人於同日說明會中要求上訴人「放棄價購26坪型住宅權利」之情事觀之，不論是依眷改條例第23條第l項之規定，或依上訴人與被上訴人間於92年12月31日所達成之公法上契約之合意，上訴人等已有對被上訴人主張以成本價價購26坪型住宅之權利，否則被上訴人何須要求上訴人放棄該項權利。（三）被上訴人一再陳稱「懷德新村重建基地並無興建26坪型住宅供違占建戶價購」，惟依被上訴人於另案所提之「懷德新村甲基地及乙基地之重建工程初步規劃分析表」顯示，懷德新村重建基地有興建26坪型住宅；且在被上訴人96年4月24日發布之網頁資料中，明白記載「懷德新村重建基地」有興建26坪型住宅共22戶；又經實際查訪現地亦發現被上訴人於臺北市○○區○○路○段○○○巷12號及16號2棟大樓，確實各建有11戶之26坪型住宅；調閱其建物謄本，亦可證實每棟大樓各有11戶之26坪型住宅，可證被上訴人之說詞確屬不實。（四）上訴人對被上訴人既有「請求被上訴人應提供懷德新村重建基地之26坪型住宅供上訴人等人以成本價價購」之請求權存在且未放棄此權利，為何被上訴人於辦理懷德新村重建基地之26坪型住宅之抽籤時，未將上訴人列入參與抽籤？又為何同屬違占戶之訴外人李文哲可全額自費價購懷德新村重建基地之26坪型住宅？卻不許上訴人參與抽籤，實有違平等原則。另上訴人對被上訴人確實具有「請求被上訴人應提供懷德新村重建基地之26坪型住宅供上訴人等人以成本價價購」之請求權存在，卻經被上訴人以原處分否認，亦有違誠信原則等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人99年12月22日之申請事件，應作成被上訴人應提供臺北市區之26坪型住宅供上訴人以成本價價購，或將上訴人安置於其他改建基地之26坪型住宅，或由被上訴人專案興建26坪型住宅供上訴人以成本價價購之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）按司法院釋字第443號解釋理由書明確指出，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。故立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範。眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而眷改條例第29條業已概括授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人就眷村改建各項措施除本基於行政積極性、公益性外，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。尤其違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，其權利更不值得保護，而土地資源有限，且建築法規亦有容積與建蔽率之限制，倘若改建基地經規畫後已無容納多餘戶數之可能，自無可能強行要求被上訴人違法興建住宅，以供上訴人等價購。（二）被上訴人原規劃岩山新村遷建懷仁新村改建基地，惟該基地因土地取得問題，迄今均無法進行改建作業，經行政院核定後，被上訴人於93年10月28日勁勢字第15730號令頒國軍老舊眷村改建計畫改（遷）建眷村區位調整與修正等案，岩山新村調整遷建懷德新村改建基地，然懷德新村屬於國軍軍眷住宅公用合作社管理之舊制眷舍，該改建基地93年前進行規劃時，僅能容納「懷德新村」、「岩山新村」之原眷戶需求，並無所謂26坪型住宅。故興建完成後之「懷德新村」並無餘屋可提供給上訴人以成本價價購。況依眷改條例第4條第1項規定，被上訴人得以進行眷村改建之使用土地，均需經過行政院核定始得為之，上訴人提出要求專案安置，亦超出被上訴人之權限。又眷改條例第23條規定，並無得以進行專案安置之規劃，況被上訴人依照眷改條例以照顧原眷戶權益為主，違占建戶則比照公共工程拆遷給予拆遷補償，故上訴人所主張者，均屬要求被上訴人為客觀上無法實現之授益處分。（三）本件上訴人請求價購26坪型餘屋僅能於原規劃改建範圍內行使（亦即懷德新村），若於原規劃圈內已無餘屋可供上訴人抽籤價購，上訴人之請求權即已不存在。又不論是原眷戶依眷改條例第5條第1項前段所得分配之住宅，或違占建戶依據同條例第23條第1項價購房屋，均應在所謂「規劃圈」範圍中始得行使權利並為主張，若非屬同一規劃圈之原眷戶或違占建戶，即不得價購其他改建基地之房屋，否則即與眷改條例之目的相違背。（四）被上訴人於臺北市區域內興建其他之新式眷村改建基地，其中已經竣工完成分配之干城一村、忠勇雨後新村、萬隆營區、崇德隆盛新村、崇仁新村等規劃之26坪型之房舍均業已完成抽籤價購，亦無餘屋可資提供。另目前還在興建中之新式眷村改建基地，均已無多餘戶數可供上訴人依成本價價購，被上訴人自亦無可能同意准予上訴人得以價購其餘臺北地區26坪型房屋等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按司法院釋字第443號解釋理由書之意旨，立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益應屬於低密度法律保留規範。又國家資源有限，被上訴人辦理眷村改（遷）計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源。尤其違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，本無任何權益可享，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。惟土地資源有限，且建築法規亦有容積與建蔽率之限制，建築基地所得提供興建之房舍，亦無可能無限擴張，故倘若改建基地經規劃後已無容納多餘戶數之可能，自無可能強行要求被上訴人違法興建住宅，以供上訴人價購。（二）參諸眷改條例第23條意旨，係為避免部分眷村內違占建戶無法排除，而影響眷村改建整體工作執行，又因採循司法程序訴訟拆屋還地時程過長，爰明定得對該等違占建戶拆遷補償及提供住宅價售，並洽請各該地方政府比照國民住宅條例規定提供優惠貸款，與強制執行返還房地等作法，以促使違占建戶願主動配合拆遷作業，以免影響眷村改建執行期程。而眷改條例所照顧對象之主體為原眷戶，並非違占建戶，且違占建戶於眷改條例第23條第1項所以使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一得便利取得眷村土地以加速眷村改建之途徑，故眷改條例第23條第1項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應對其拆遷提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限。是被上訴人對於違占建戶提供已興建完成之住宅予其依成本價價購，自得本於職權衡酌各同期改建眷村所興建住宅有無配售予違占建戶之26坪型住宅可供其價購，而決定是否同意違占建戶提出之價購申請；至提供26坪型住宅予違占建戶申購，自非違占建戶提出價購申請，被上訴人即有提供興建26坪型住宅供其價購之義務，自難認上訴人可依眷改條例第23條第l項之規定，對被上訴人主張以成本價價購26坪型住宅之權利。又觀諸本件申請書之內容，上訴人僅依眷改條例第23條第1項規定申請，並未提及公法上契約請求權，足見上訴人於起訴時所主張公法上契約請求權，既不在原申請之範圍，亦不在本件原處分及訴願決定之範圍內，法院自毋庸就此部分予以審理。況觀諸上訴人所提臺北巿「懷仁新村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明書及臺北巿「懷仁新村改建基地」違占建戶改（遷）建申請書，可認係原眷戶同意改建時，依眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶4分之3以上，並非對契約重要之點達成一致，自難認定兩造間已成立行政契約。
（三）依眷改條例第4條第1項規定，被上訴人得以進行眷村改建之使用土地，均需經過行政院核定始得為之。而眷改條例第23條規定，被上訴人對於違占建戶安置部分，除拆遷補償及提供成本價價購外，於法並無得以進行專案安置之規劃，況被上訴人依照眷改條例以照顧原眷戶權益為主，違占建戶則比照公共工程拆遷給予拆遷補償，故上訴人之主張，係要求被上訴人為客觀上無法實現之授益處分。次按上訴人請求價購26坪型餘屋僅能於原規劃改建範圍內行使（亦即懷德新村），若於原規劃圈內已無餘屋可供上訴人抽籤價購，上訴人之請求權即已不存在；且如其他改建基地有26坪型之餘屋供上訴人等抽籤價購，勢必排擠該原規劃圈內待抽籤之違占建戶機會，顯然逾越上訴人公法上權利所得行使之範圍。況事實上被上訴人於臺北市區域內興建其他之新式眷村改建基地，其中已竣工完成分配之相關新式眷村中規劃之26坪型之房舍均業已完成抽籤價購，無餘屋可提供；目前還在興建中之新式眷村改建基地，雖有26坪型房舍，亦無多餘戶數可供上訴人等依成本價購。（四）上訴人所提訴外人李文哲之情形，乃屬其他改建基地提供26坪型住宅供違占建戶依成本價價購之先例，係各該改建基地於規劃興建初期，依各該改建基地之條件，包含改建基地可容許之建蔽率、容積率、原眷戶需求戶數之相關條件等，尚能興建供違占建戶申購之26坪型住宅戶數，且違占建戶於改建初期亦提出價購需求，可於各該改建基地規劃設計興建戶數之初，即納入一併興建戶數需求考量之情形，被上訴人自得本於職權同意依成本價價購26坪型住宅之請求，上訴人之狀況並不相同，自不得比附援引，亦難認原處分有違平等原則之情事等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：被上訴人於99年11月30日因調整其改建計畫，再度邀集上訴人等參加說明會，其中所附之申請書中並有「同意放棄價購住宅之權益」等字句，若上訴人等對被上訴人無任何權利可為主張時，被上訴人為何要上訴人等放棄？原審對此重要部分未見其說明，其判決不備理由。另原審並未對訴外人李文哲以全額自費價購26坪型住宅、上訴人等之狀況與其他各該改建基地之違占建戶為何不同、是否有排擠到上訴人等配住26坪型住宅之權利之情事、原處分是否適法等情事提出說明，亦有判決不備理由之違法等語。
六、本院按：（一）「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。」「（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」眷改條例第16條第1項、第3項及第23條第1項前段分別定有明文。
又「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」眷改條例施行細則第20條第1項定有明文。（二）原判決已敘明：依司法院釋字第443號解釋之意旨，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益應屬於低密度法律保留規範，況眷改條例所照顧對象之主體為原眷戶，並非違占建戶。依眷改條例第23條第1項規定之意旨，所以使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一便利取得眷村土地以加速眷村改建之途徑，故眷改條例第23條第1項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應對其拆遷提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限。至於「懷仁新村改建基地」改建第一階段說明書及違占建戶改建申請書，可認係原眷戶同意改建時，依眷改條例施行細則第20條規定，所作同意改建之確認程序之認證，其主要目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶3分之2以上，並非對契約重要之點達成一致，自難認定兩造間已成立行政契約。又上訴人請求價購26坪型餘屋僅能於原規劃改建範圍內行使（亦即懷德新村），若於原規劃圈內已無餘屋可供上訴人抽籤價購，上訴人之請求權即已不存在。又訴外人李文哲之情形與本件不同，自難比附援引等語。業已詳述其認定事實之依據及得心証之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情事。（三）查上訴人於99年11月30日參加懷德新村重建說明會，其所附之申請書中雖有「同意放棄價購住宅之權益」等字句，惟查該申請書為空白之申請書，上訴人並未簽署同意，自不能憑該申請書主張任何權利；況該申請書之主要目的在於確認違占建戶是否同意搬遷改建，僅關乎眷改條例施行細則第20條第1項改建意願之確認，並非兩造合意成立之行政契約，亦無關乎賦予上訴人價購住宅之權利。且依眷改條例第23條第1項規定之意旨，並無賦予違占建戶有請求主管機關提供其價購住宅之公法上請求權，是該申請書記載「同意放棄價購住宅之權益」，既與眷改條例第23條第1項規定之意旨不符，自不能因該申請書有不符法律意旨之同意放棄價購住宅權益之記載，即謂上訴人已取得價購住宅之權益。上訴意旨以此指摘原判決未說明何以上訴人要放棄價購住宅之權利云云，核屬無據。又訴外人李文哲係屬於懷德新村規劃興建之初即已提出價購需求而納入興建之違占建戶，與上訴人係於懷仁新村無法興建後，始補行認定列入懷德新村違占建戶資格，故於規劃之初未納入需求者不同，自不能相提並論，原判決就此部分亦已說明其審認之理由，並無上訴意旨所指判決不備理由之情事。（四）綜上所述，原判決對於上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，其適用法規亦無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
書記官 王 福 瀛