最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第607號上 訴 人 洪穎晨訴訟代理人 蕭慶鈴 律師被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 邱文達訴訟代理人 呂紹聖 律師上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國101年3月8日臺北高等行政法院100年度訴字第927號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、前台灣省政府及被上訴人（即原審反訴被告）為解決偏遠地區醫療人力不足問題，乃陸續培育山地暨離島地區地方醫護人員，並訂定行為時臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫（下稱養成第三期計畫）、臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點（下稱服務管理要點）等相關規定。本件上訴人（即原審反訴原告）自民國88年至93年間於改制前元培科學技術學院（現已改制為元培科技大學，下稱元培科大）專科部五專就讀，上訴人畢業後以申請書向被上訴人申請前往私立輔仁大學二年制護理學系進修，經被上訴人以93年10月6日衛署照字第0932800374號函核准於93年9月至95年8月間繼續進修。嗣上訴人於95年10月17日及同年11月19日（收文日期為同年12月11日）以雙主修護理教育學分為由，再次向被上訴人申請展延服務時間1年，亦經被上訴人以95年12月26日衛署照字第0952802072號函覆同意。被上訴人先後以99年4月26日郵局存證信函及同年7月15日衛署照字第0992861899號函，催告上訴人依服務管理要點覓妥服務機關並向被上訴人申請分發服務，惟上訴人迄未向被上訴人申請分發服務。被上訴人於100年6月3日提起本件行政訴訟請求上訴人依約履行，上訴人則於100年9月20日提出反訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）本訴部分：1、參司法院釋字第348號解釋意旨，並依兩造簽約當時有效之養成第三期計畫及服務管理要點等規定，本件兩造間存有臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約，本質上為行政契約。又上訴人既已完成學業，自負有前往離島地區服務之義務，則上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構後，向被上訴人申請辦理分發並前往服務。2、凡被上訴人或前臺灣省政府與養成公費學生所簽定之契約，均必記載：「乙方（按即公費學生）願接受甲方（按即臺灣省政府或行政院衛生署）所擬訂實施之臺灣省地方醫護人員養成計畫成為公費學生，有關在學及服務期間之權利義務，除應以甲方所擬具之『臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫』及『臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』……」等文字，故86年7月18日前臺灣省政府修正公布之服務管理要點，應為本件兩造行使權利履行義務之依據。3、被上訴人掌管全國醫事人員證書之發放，因此被上訴人保有所有養成計畫公費生之醫事人員證書。另依上訴人簽約當時有效之服務管理要點第2點第2項第1款之規定，護理學系（科）畢業生於取得專門職業資格之後，即應履行其服務義務，本件上訴人已於93年間取得專門執業資格，雖先後向被上訴人申請展延，然展延期間既過，即應前往服務，毋須再經過訓練。4、臺灣南投地方法院公證處雖查無本件上訴人公證或認證之公費生契約（下稱系爭契約），然依元培科大兩次之回函內容（100年11月14日元科大教字第1000010360號函及100年11月25日元科大教字第100001142號函）可知，考生如欲報考88學年度改制前元培科技學院辦理「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」招收五年制放射技術科、護理科之考試，需先購買該次考試之公費新生甄試簡章。又該簡章業於第13點第4項載明：「學生畢業後依照台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點規定取得專門職業證書後，由台灣省政府分配至山地、離島地區衛生所服務……其服務期限……護理科六年」，而該附件一亦於第2點第㈡第1款亦明定：「服務階段：……護理學系等畢業生取得專門執業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限……護理師（護理學系、五年制護專）六年……」等。且證人即上訴人之父洪朝福到庭證稱：「我在報紙上看過臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫、臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」、「我第一次看到管理要點是在招生簡章上面看到」等語。上訴人報名前既已取得簡章，其父更承認看過簡章內容，則招生簡章附件一管理要點之內容自得為兩造行使權利履行義務之依據。5、被上訴人係依據臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約，請求上訴人洽妥離島地區服務醫療機構後向被上訴人申請辦理分發並前往服務，或賠償被上訴人所受之損害。惟因上訴人進入元培科大就讀之時間至今已有十餘年，復以地震之故，除原始系爭契約外，本件被上訴人為上訴人支出之公費亦已有少部分無法查得，依元培科大100年11月14日元科大教字第1000010360號函所示，本件上訴人就學期間所享領之公費為794,959元，被上訴人據此請求上訴人賠償794,959元。（二）反訴部分：1、本件系爭契約第6點第1項、服務管理要點第8點第1項均規定，相關畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等，於服務期滿後發還。又被上訴人曾於94年間對上訴人敘明，依據服務管理要點第8點第1項之規定，由被上訴人保留上訴人之護理師證書正本，待上訴人服務期滿後發還，並同時將加蓋署戳之影本寄送上訴人，當時上訴人亦無意見。故本件上訴人依約本有先為服務之義務，尚無同時履行抗辯權之適用。2、查上訴人係於88年間以公費生身分進入元培科大就讀，並於93年畢業，上訴人已提出與所有公費學生所簽定之制式契約及其內容，況上訴人就讀元培科大時亦已享領公費，又上訴人於自元培科大畢業後，多次向被上訴人申請展延服務時間，均經被上訴人同意，其中上訴人於歷次申請書自承為「山地離島醫護人員養成計畫」公費生，且對被上訴人表明由被上訴人保管系爭證書一事亦無所爭執。3、上訴人係00年0月00日出生，是其於93年1月12日之時即已年滿20歲，於93年6月畢業時為完全行為能力之人，縱上訴人於入學之時不甚瞭解兩造契約內容，惟其於入學甚至成年之後早有機會瞭解且也應該瞭解自己為地方養成公費學生之身分以及系爭契約之主要內容，卻仍繼續以公費生之身分於元培科大就讀並享領公費直至成年之後，則上訴人早已承認系爭契約，且直至被上訴人提起本件訴訟之前，始終均有繼續履約之意等語，求為判決：1、本訴部分：先位聲明：上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務六年；備位聲明：上訴人應給付被上訴人新台幣794,959元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。2、反訴部分：駁回上訴人之訴。
三、上訴人則以：（一）本訴部分：1、改制前元培科學技術學院於招生簡章上載明，待上訴人畢業後，將由被上訴人分發至公立醫療機構任職，然上訴人畢業後僅收到被上訴人返鄉服務之通知，但未說明上訴人應至哪一個單位報告、任職，則上訴人如何履約？又上訴人自行向公立醫療機構洽詢，若依被上訴人之約定任職，則上訴人將僅獲聘任職並非醫療院所之正式員工，且薪資僅為勞工之基本工資而已，則被上訴人實與上訴人簽訂一不平等之剝削契約，實與總統日前向醫護人員宣示將給醫護人員一個優質工作環境之政策背道而馳。2、上訴人於改制前元培科學技術學院就讀期間，四年級後為配合學校與簽約醫院實習之故，已自行於校外租屋，亦未領取任何住宿費補助，故被上訴人請求之住宿費用有誤。且上訴人於就學期間，僅於一年級時領過一次制服，故被上訴人所請求之制服費用有誤。又上訴人之父親為公職人員，然因被上訴人此一計畫為公費契約，上訴人因此未能享有相關教育公費補助，則被上訴人應就上訴人受有此一損害為賠償。3、被上訴人似以行政契約為其請求基礎，惟被上訴人又自承該行政契約已佚失，只有當時臺灣省政府所頒布之服務管理要點可以參照，則究被上訴人請求權基礎之內容為何，令人費解；縱被上訴人所述為真，然按行政程序法第131條第1項及民法第128條前段規定，本件上訴人早於93年間即自元培科學技術學院專科部五專畢業，則早至該時起被上訴人即得行使「請求權」，然被上訴人遲至100年間方提起訴訟，被上訴人之請求權早已罹於時效，縱其間上訴人曾申請展延服務時間，然對於時效之進行是否有影響，尚非無疑。退步言，被上訴人所提公費計算之內容，均未提出證明之方法，該數據尚非無疑；若認被上訴人之主張均為真實，按民法第264條第1項前段規定，上訴人自得主張同時履行抗辯，抗辯在被上訴人未將上訴人之護士證書及護理師證書之正本返還給上訴人前，拒絕履約。4、被上訴人先稱被上訴人係依據臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約請求，嗣又稱養成第三期計畫、服務管理要點已足為兩造行使權利、履行義務之依據，其請求之依據顯有矛盾。而被上訴人既自承無所稱之契約原本及保證書等資料，自難認其所主張之內容為真實。且兩造間縱訂有行政契約，被上訴人僅為上訴人負擔每學期約3萬元左右之學雜費及6,000元左右之零用金，卻強制上訴人在其所指定之地點服務達六年之久，實質上與軟禁無異。縱上訴人將原先所支出之學雜費等金錢返還被上訴人，被上訴人亦拒絕將上訴人通過護士及護理師之資格考試所得之證照交還，實不合理。縱上訴人有與被上訴人簽訂此種行政契約，然定型化契約中有此種約款，亦已違反民法第247條之1中之第3款及第4款之規定。加上當初上訴人入學之時，被上訴人並未具體告知上訴人應負擔之義務為何，卻讓上訴人行使權利受如此大之限制及重大不利益，顯然有失公平，此部分之約定應屬無效。5、依行政程序法第149條、民法第77條規定，上訴人於入學之時為年紀僅15歲上下之稚齡少女，被上訴人主張上訴人與其簽訂行政契約，自然應得法定代理人即上訴人之父母之允許，然上訴人以及上訴人之父母從未與被上訴人簽過任何契約，亦未曾同意上訴人與被上訴人簽過任何契約。（二）反訴部分：1、按護理人員法第3條及第4條規定，上訴人早經考試及格、並經中央主管機關即被上訴人審核後發給之護士證書及護理師證書，惟被上訴人主張因雙方另有行政契約之公法上法律原因，故扣留正本，顯然係屬無法律上之原因，自應將該護士證書及護理師證書正本發還上訴人，故提起反訴。另參最高法院90年台上字第1624號民事判決意旨，被上訴人違法侵奪上訴人所有之護士證書及護理師證書正本，上訴人自得因此公法上之事實行為，而請求返還該證書之正本。2、被上訴人發給上訴人之護士證書及護理師證書正本後，主張兩造間訂有行政契約，其有公法上之法律原因而扣留之，現被上訴人無法證明兩造間訂有行政契約之事實，即事實上無此法律原因，而致上訴人受有無法取得系爭證書正本之損害，上訴人自得準用民法第179條及第767條之規定，請求被上訴人返還其取得之系爭證書正本之利益等語，資為抗辯，並求為判決：本訴部分：駁回被上訴人之訴。反訴部分：被上訴人應將上訴人之護士證書及護理師證書之正本交付上訴人。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張服務管理要點為違法之法令，不能成為本件行政契約內容一部分云云，顯然對行政契約之性質有所誤解。再查前臺灣省政府依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整，公費生分配業務已經移轉於被上訴人，是本件被上訴人為適格之當事人。（二）被上訴人掌管全國醫事人員證書之發放，對醫事人員考試之養成計畫公費學生，依照服務管理要點第8點第1項則規，保有所有養成計畫公費生之醫事人員證書，上訴人參與護理師國家考試及格後，被上訴人於94年5月12日以衛署照字第0942800652號函知上訴人，上訴人收受函件未表示意見。綜合相關證據資料及參照事實概要欄記載可知，上訴人依據「養成第三期計畫」參加考試，經分發至元培科大就讀，就學期間被上訴人依上開計畫等規定，總計領取上訴人給付之公費為794,959元，且被上訴人於元培科大畢業後，二度以申請書向上訴人申請展延「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」下鄉服務之時間等事證以觀，兩造間確有簽立「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」之行政契約，而該行政契約之內容，應包括養成第三期計畫，以及服務管理要點（包括行為時「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」及「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」）。又本件被上訴人雖陳稱有關與上訴人間「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」之行政契約書面資料已經佚失，然依上開調查結果，乃肯認兩造間確有行政契約關係存在。（三）本訴部分：上訴人係臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生，與被上訴人簽訂系爭契約，而經被上訴人催告仍不依服務管理要點覓妥服務機關並向被上訴人申請分發服務（上訴人應服務六年）。上訴人簽立行政契約後未依約履行，被上訴人依據行政契約內容，請求上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務六年，自有理由。又參「服務管理要點」第八點、第九點規定，上訴人本應先自行洽妥衛生所、衛生署所屬醫院及指定之醫院等，向被上訴人申請分發服務，乃判決上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務六年。就本訴部分，被上訴人之先位訴訟已為勝訴之判斷，原審自毋庸再就其備位訴訟為審判。（四）反訴部分：本件兩造間有訂有行政契約之事實，及依被上訴人94年5月12日衛署照字第0942800652號函所示，被上訴人早即通知上訴人係臺灣省地方醫務人員養成計畫公費生，但上訴人未依據服務管理要點踐履服務之義務，故依同要點第八㈨點之規定將本件訟爭之護理師證書等正本保管至服務期滿，於上訴人未履行服務義務前，暫不發還系爭證書，即屬有理由。上訴人主張依公法上不當得利及民法第767條請求被上訴人將系爭證書交還上訴人，並無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：（一）依行政訴訟法第165條第1項之規定，未有正當理由而未提出相當之文書者，自應受法院不利之推定。本件被上訴人無法提出行政契約之相關文書佐證，然原判決以擬制之方式，推論兩造間應有簽訂行政契約，且推論該行政契約之內容應包括當時養成第三期計畫，及服務管理要點等法規命令及行政規則，原判決認定事實顯然違反論理及經驗法則，而有不備理由之違法。（二）原判決以擬制推論之方式，認定兩造有締結行政契約，惟被上訴人就上揭「養成計畫」、「服務管理要點」之適法性及法律依據之說明均付諸闕如，原判決對此亦未加著墨，則上揭「計畫」、「要點」是否合法？縱屬合法，是否可直接認係構成行政契約內容之一部分？均非無疑，原判決對此未加以說明，逕為上訴人不利之認定，顯有判決不備理由之違法。（三）被上訴人既主張依行政契約來對上訴人請求履約，然上訴人於入學之時為年紀僅15歲上下之稚齡少女，被上訴人主張上訴人與其簽定行政契約，自然應得法定代理人即上訴人之父母之允許，然上訴人之父母卻從未與被上訴人簽訂任何契約，亦未同意上訴人與被上訴人簽訂任何契約，可見被上訴人之主張顯係謊言連篇；縱認上訴人確曾與被上訴人簽訂系爭行政契約，然未得上訴人法定代理人之同意或事後承認，則系爭行政處分（應為「行政契約」之誤，下同）顯然無效，惟原判決對此未有說明，遽認該行政契約係為合法有效，顯有不備理由之違法等語。
六、本院按：（一）「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。又「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按臺灣省政府為養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定醫護人員養成第三期計畫以培育原住民、離島醫護人員，分配至原住民居住地區及離島服務，該計畫自79年會計年度（78年7月）起開始實施至94年會計年度（94年6月）止，並訂定「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（按上開管理要點已於97年12月9日廢止，改由「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」規範，下稱服務管理要點）作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約分發至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關完成服務，以解決臺灣省原住民居住地區及離島醫護人才缺乏之問題，並促進衛生業務推展，提高醫療服務水準，增進臺灣省民健康，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，自得予以適用。（二）按行政訴訟法第165條第1項固規定：當事人無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實。惟行政法院是否認他造關於該文書之主張為真實，仍有審酌裁量之權，非謂當事人不從提出文書之命，即應認他造關於該文書之主張為真實。本件原判決認被上訴人雖未從法院之命提出「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」之行政契約，惟原判決綜合相關事實及證據資料，認上訴人依據「養成第三期計畫」及「88年度公費新生甄試簡章」參加考試，經分發至元培科大就讀，就學期間被上訴人依相關規定，總計領取上訴人給付之公費為794,959元；且上訴人於元培科大畢業後，二度以申請書向上訴人申請展延「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」下鄉服務之時間；又被上訴人先後二度函催上訴人依服務管理要點覓妥服務機關並向被上訴人申請分發服務，惟上訴人迄未履行；台灣南投地方法院公証處雖函復查無系爭契約之公証資料，惟依卷附87年度之公費生洪厚任所簽之公費生契約、公証書及志願保証書，可知上訴人依理亦應有簽署相同之公費生契約；又依元培科大所檢附之88年度公費新生甄試簡章，已載明公費生應依相關規定辦理，上訴人之父亦坦承其看過該甄試簡章等事證以觀，兩造間確有簽立「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生」之行政契約，原判決之認定並無違論理及經驗法則，上訴意旨以此指摘原判決違反行政訴訟法第165條第1項規定，自無足採。（三）按行為時「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」係屬行政計畫，其所牽涉之行政行為則屬給付行政或福利行政之範疇，僅應受低度法律保留原則之規範，依此所訂之管理要點或實施規章，原則上並不須有法律或法律授權之命令為依據。本件行為時台灣省政府及被上訴人先後依上開養成計畫，訂定「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」及「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」，作為執行上開養成計畫之準據，自不生違反法律保留原則之問題。又行政契約並不以書面簽訂者為限，舉凡簽約過程中之公文往來或相關文件，均得為行政契約之內容，原判決認上開養成計畫及服務管理要點均構成系爭行政契約之一部分，並無違行政契約之原理，亦無上訴意旨所指判決不備由之情事。（四）本件上訴人於簽約入學時，雖係年僅15歲之未成年人，惟依卷附訴外人洪厚任所簽之公費生契約書，在契約末之當事人欄，均有乙方（即公費生）法定代理人之簽約欄位，顯見上訴人法定代理人當時應有在該欄位簽名蓋章。縱認上訴人之法定代理人未在該欄位簽名蓋章，惟依上訴人之父洪朝福在原審準備程序中之供述，上訴人之父不但同意上訴人報考養成計畫之公費生，甚且加以鼓勵，是上訴人主張縱認上訴人確曾與被上訴人簽訂系爭行政契約，亦未得上訴人法定代理人之同意或事後承認，則系爭行政處分顯然無效云云，尚與事實不符，核無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，就本訴部分為無理由，應予駁回。就反訴部分，上訴人未提任何反訴部分之上訴理由，該部分上訴為不合法，應併予駁回。
七、據上論結，本件部分上訴為無理由，部分上訴為不合法。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
書記官 王 福 瀛