最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第608號上 訴 人 三京股份有限公司代 表 人 畢孟訓訴訟代理人 駱忠誠 律師被 上訴 人 內政部警政署代 表 人 王卓鈞訴訟代理人 謝曜焜 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年8月5日臺北高等行政法院99年度訴字第536號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人參與被上訴人所辦理「449支高性能衝鋒槍」採購案，因不服該採購案之代辦機關臺灣銀行採購部欲依政府採購法第101條第1項第2款規定將其刊登政府採購公報，於民國98年9月1日以京字第098000901號函向被上訴人提出異議，復不服被上訴人98年9月10日警署後字第080141437號書函異議處理結果，提起申訴遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：行政罰法於本件依政府採購法第l01條通知刊登政府採購公報事件亦有適用，被上訴人主張上訴人係借用他人證件參加投標，姑不論是否屬實，且縱有政府採購法第l01條第l項第2款之適用，惟其時效之起算，應以上訴人借用他人證件參加投標時起算，至遲亦應於開標時完成。故系爭採購之開標日為94年12月27日，雖行政罰法係94年2月5日公布，95年2月5日施行，而採購案之開標日94年12月27日，係發生於行政罰法生效前，然依行政罰法第45條第l項規定，行政罰法第27條規定仍應適用，復依同條第2項規定，時效則應自95年2月5日行政罰法生效日起算3年，本件於98年8月11日始通知上訴人欲刊登政府採購公報，是以，被上訴人之裁處權已因時效經過而消滅。系爭提單係上訴人向緯駿貿易有限公司（下稱緯駿公司）所購得，上訴人並非借用他人證件投標。該提單之買賣亦不使上訴人取得子彈，故亦無違法之情形。且本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈，依招標文件亦未限制該子彈必須上訴人自行進口。本件招標文件僅要求廠商投標時應提出試射子彈之進口證明文件，而上訴人提出之提單，亦係只是證明手彈之合法來源，上訴人亦已誠實告知其來源，自無借用他人證件投標之違法等語，為此請求判決撤銷臺灣銀行代理被上訴人98年8月11日採購交字一字第09800087571號函、被上訴人98年9月10日警署後字第0980141437號函異議處理結果及行政院公共工程委員會99年1月4日工程訴字第09900000490號申訴審議判斷。
三、被上訴人答辯意旨略謂：政府採購法第101條通知刊登政府公報，其本質並非行政罰，故行政罰法第27條有關時效之規定，於機關依政府採購法第101條通知刊登政府公報事件，並無適用。政府採購法第101條第1項第2款之立法目的係將違法或違約廠商刊登採購公報，係以公布不良廠商名單之方式而將其淘汰，除避免其他機關再受危害外，並藉以促使競標廠商確實遵守採購相關規定，有助於提昇政府採購之品質；其所保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係。上訴人於94年12月27日本採購案第二次開標前，並無法如期進口樣彈，乃意圖使用第三人緯駿公司進口之樣彈混充為上訴人所進口，並持緯駿公司所交付向美國海關取得之「樣彈出口文件」，混充為上訴人進口樣彈之證明文件，作為參與投標之資格證件。案經臺灣士林地方法院檢察署偵查後，認上訴人之負責人畢孟訓、員工苗延柏等人涉有違反政府採購法罪嫌，而依法提起公訴（98年度偵字第848號、98年度偵字第4631號），故上訴人確係向緯駿公司借用證件參加本件投標之行為，事證明確。上訴人既有政府採購法第101條第1項第2款規定之違章情事，被上訴人通知上訴人將刊登政府採購公報並作成異議處理結果，並無不當；行政院公共工程委員會就上訴人之申訴，做成「申訴駁回」之審議判斷，亦無違誤等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依政府採購法第101條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，其與公法上之請求權或形成權之行使無涉。衡諸政府採購法相關條文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家整體公共建設之施工品質之公共利益，其第101條至第103條規定旨在維持採購秩序、洶汰不良廠商，核其性質顯與行政罰法第2條所稱之行政罰有別。況政府採購法第101條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8章之「附則」，而非第7章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。且政府採購法第101條之法律效果僅是排除特定競標者參與公部門投標之機會，其間並無固有財產之剝奪，只有將來預期利益無法取得之潛在風險，並不具裁罰性格，並不構成一種「行政處罰」。故行政罰法第27條有關時效之規定，於機關依政府採購法第101條通知刊登政府公報事件，並無適用。㈡本件採購契約備註條款第2條2.3所定投標廠商應具備之投標文件包括「投標廠商資格文件」、3.1申請程序（3）規定，顯然「樣彈」之海關合法進口證明文件及警政署出具之保管收據，乃屬證明其具有本件「投標資格」之必備證件，如缺其一，即無參與本件投標資格。故「樣彈」之海關合法進口證明文件並非僅為「使被上訴人有權使用試射樣彈」而已，更非「以被上訴人取得試射樣彈所有權為停止條件之為進口條件」。上訴人於94年12月27日本採購案第二次開標前，並無法如期進口樣彈，乃向緯駿公司價購，持緯駿公司所交付向美國海關取得之「樣彈出口文件」，充為本投標案之進口樣彈之證明文件，且案業經臺灣士林地方法院檢察署偵查後，認上訴人之負責人畢孟訓、員工苗延柏等人涉有違反政府採購法罪嫌，而依法提起公訴在案（98年度偵字第848號、98年度偵字第4631號），故上訴人確係向緯駿公司借用證件參加本件投標。不論上訴人與緯駿公司間就案爭之2000發樣彈及提單之轉讓目的為何，均無礙於「上訴人係借用緯駿公司樣彈證明文件」之事實認定。又政府採購法第101條所稱刊登政府採購公報並不以犯該法第87條至第92條之罪，為有罪終局判決為必要。被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第2款之「借用他人證件參加投標」之違章情事，通知將刊政府採購公報，洵屬有據。㈢依政府採購法第101條第1項第2款之立法目的，「借用他人名義或證件參加投標」之停權處分事由，只須參加投標之廠商有使用他人名義或證件參加投標之情事時，招標機關即應將其違法事實理由通知廠商，依同法第102條、第103條規定之異議及申訴程序，予以停權處分。至於廠商使用該他人名義或證件究有無支付對價？是否無償借用？則非所問，以杜絕不良廠商之違法行為，避免再危害其他機關，俾建立廠商間之良性競爭環境。如廠商係以支付對價之方式取得他人名義或證件參加投標而得標者，依政府採購法第59條第2項、第3項規定，招標機關更得對該廠商為終止或解除契約或請求廠商將該對價利益自契約價款中扣除。上訴人既已自承係向緯駿公司購得之提單充作投標之證件，此已屬於「借用他人證件投標」之情形，被上訴人對之為刊登政府採購公報之處分，自無不合。㈣被上訴人當初對於緯駿公司進口樣彈發給「最終使用者證明書」，其目的僅為便於緯駿公司得自國外進口樣彈以做為本件採購案投標之用，進口提單上「Consignee's name and Addr-ess」（收貨人姓名及地址）欄固記載為「R.O.C.NATIONALPOLICE ADMINISTRATION」，但該提單所表彰之樣彈係屬槍砲彈藥刀械管制條例管制之物品，姑不論該批樣彈所有權誰屬，未經合法許可者仍不得「持有」。緯駿公司因有被上訴人發給之「最終使用者證明書」，故其持有該批樣彈並無不法，但如任由上訴人或第三人持有者，即屬違法行為。上訴人與緯駿公司竟以買賣轉讓提單之方式私相授受該批樣彈之持有，當然更無合法性可言。㈤政府採購法第101條第1項第
2 款後段所定「偽造、變造之文件」，固指「文件以假充真」之情形；但前段之「借用他人證件」則係指「證件雖屬真正，但並非投標廠商自有之證件，而係向他人（證件所有人）借用而來」之情形而言，與「文件以假充真」無關。本件上訴人投標竟使用緯駿公司樣彈進口證明文件，雖該文件為真，亦無解於政府採購法第101條第1項第2款前段責任。㈥系爭「樣彈」之海關合法進口證明文件，乃屬證明具有本件「投標資格」之必備證件，倘有欠缺，即無參與本件投標資格，而本件投標廠商欲參與本件投標，必須以自己名義向被上訴人申請樣彈進口同意書，並自行進口樣彈，既不得委由他人進口，或以他人樣彈進口文件混充為自己進口，更不能在樣彈進口前或進口後，將該批進口之樣彈轉讓他人。且緯駿公司當初向被上訴人申請對於投標進口樣彈發給「最終使用者證明書」，其目的即係便於緯駿公司自己做為本件採購案投標之用，原非供上訴人參與投標之用；而上訴人公司亦有以自己名義向被上訴人申請自義大利進口樣彈，惟因在被上訴人辦理第二次開標程序後，仍無法如期進口樣彈，乃支付對價向緯駿公司取得樣彈進口提單，企圖以之混充為其公司已合法進口樣彈之證明文件。故該樣彈進口提單縱經合意移轉，亦屬借用他人證件投標，且上訴人借用他人證件投標之行為，使被上訴人負責承辦之人員一時疏忽未察，誤准其投標，上訴人何來對被上訴人誠實告知其來源之有？上訴人之此項行為態樣正已符合政府採購法第101條第1項第2款「借用他人證件參加投標」之情形。㈦被上訴人認定上訴人有政府採購法第101條第1項第2款規定之違章情事，通知上訴人將刊登政府採購公報並作成異議處理結果，並無違誤；行政院公共工程委員會就上訴人之申訴，做成「申訴駁回」之審議判斷，亦無不合等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依法務部95年7月19日法律字第0950018983號函、臺北高等行政法院98年度訴字第1562號、97年度訴字第2531號、97年度訴字第2759號、97年度訴字第2694號、97年度訴字第2531號等判決、本院95年度判字第23號判決、98年度裁定1415號裁定、96年度判字第1478號判決、96年判字第776號判決意旨，均明白表示政府採購法第101條第1項之事件，仍有行政罰法之適用，足認機關因廠商有政府採購法第101條第1項第2款之借用他人名義或證件投標情形所為之處分，應有行政罰法之適用。且依政府採購法第101條之立法理由以觀，其目的無非係透過公報去讓外界知悉該廠商有違法或重大違約情形，從而有影響廠商名譽之效果，故機關依政府採購法第101條第1項第2款「借用他人名義或證件投標」而通知廠商將刊登政府採購公報，實為行政罰法第2條第3款「影響名譽之處分」。再者，縱政府採購法第101條置於政府採購法第7章罰則以外，然判斷是否屬行政罰，應視處分中是否具有「裁罰性」及「不利處分」之要件，實非以是否列入罰則章節為必要。原判決卻以有無將政府採購法第101條置入政府採購法第7章之罰則為據，而認政府採購法第101條非屬行政罰，此實難謂符合論理法則。故原判決認本件不適用行政罰法第27條第1項關於裁處權時效之規定，構成判決不適用法規或適用不當之違法。㈡又原審卷內未有被上訴人發給緯駿公司之「最終使用者證明書」之證據資料，則原判決在未經調查此一證據之情形，亦未見該「最終使用者證明書」之內容，如何憑「最終使用者證明書」，認其目的即係便於緯駿公司投標之用，而不得供上訴人投標。故原判決有認定事實不依證據之違法，亦有調查證據之違法。㈢原判決已認上訴人與緯駿公司間有「轉讓」提單之行為，則既然提單業已「轉讓」，則上訴人自應取得「提單」所有權，從而上訴人使用提單自不應為緯駿公司所有，則上訴人又何以自己所有提單，仍屬「借用」「提單」，故原判決顯然對於提單「轉讓」與「借用」二事，為矛盾之記載，構成判決理由矛盾之違背法令。㈣原判決對於提單移轉之效力，並未明確說明，且若移轉提單不具移轉「樣彈」之效力，則上訴人又如何因轉讓而「持有」樣彈；又若上訴人移轉提單係合法，則樣彈自係上訴人「所有」，則上訴人以所有之樣彈及提單投標又如何屬「借用」之違法，然原判決對此影響判決之重要事項，未於理由中明確記載，且此實屬上訴人重要之攻擊防禦方法，是以，原判決構成行政訴訟法第243條第1項第6款判決不備理由之當然違背法令。㈤原判決對於政府採購法第101條第1項第2款所指之證件，未先探究其規範內容，是否係指證明投標廠商能力或資格文件，是否包括證明標的物性質之文件，遽以「該廠商使用他人名義或證件有無支付對價？是否無償借用？則非所問」，即論上訴人購買樣彈之提單投標，屬借用他人證件，構成判決不適用法規或適用不當之違法。㈥原判決將政府採購法第59條第2項及第3項與同法第101條第1項第2款兩規範目的內容不相關連之法令予以連結，並以此解釋第101條第1項第2款之借用他人證件之要件，實有違論理法則，構成判決不適法規或適用不當之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷異議處理結果及申訴審議判斷。
六、本院查：㈠行政罰法第1條前段規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、
沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」又依同法第2條規定，所謂其他種類行政罰，包括限制或禁止行為、影響名譽等裁罰性之不利處分。而「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」業經本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。
㈡次按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期
間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第十五條、第十六條、第十八條第二項、第二十條及第二十二條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項、第2項及第45條第1項、第2項分別定有明文。
㈢查上訴人參與被上訴人所辦理「449支高性能衝鋒槍」採購
案，於94年12月27日開標前，因無法如期進口樣彈，乃向緯駿公司價購，持緯駿公司所交付從美國海關取得之「樣彈出口文件」（原審卷第33頁-原證6之進口提單），充為本投標案之進口樣彈之證明文件等情，為原判決認定之事實，足見系爭採購案之開標日為94年12月27日，上訴人如有「借用他人證件參加投標」之違章情事，於開標日即已完成，係行政罰法施行前發生的違反行政法上義務之行為，依前揭規定，對於此部分違法行為之裁處權時效，應自行政罰法施行之日（95年2月5日）起算3年，迄98年2月5日屆滿。然系爭採購案之代辦機關臺灣銀行採購部遲至98年8月11日始以採購交字一字第09800087571號函通知上訴人，因其有「借用他人證件參加投標」情事，將依政府採購法第101條第1項第2款規定刊登政府採購公報等語，由於「借用他人證件參加投標」係政府採購法明文禁止的行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起三年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為），具有行政罰之性質，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效，已如前述。故系爭通知將刊登政府採購公報之處分，顯然已經逾越行政罰之裁處權時效，於法自有未合；異議處理結果、申訴審議判斷及原判決，未加詳察，遞予維持，亦有違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令（不適用法規），尚非無據，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），以符法制，並昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 13 日
書記官 邱 彰 德