最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第614號上 訴 人 吳江仁（即原判決附表一吳景德等之被選定人）（原審原告）上 訴 人 內政部（原審被告）代 表 人 李鴻源訴訟代理人 王寶輝 律師上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年3月8日臺北高等行政法院99年度訴更一字第80號判決關於其不利部分，分別提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。
理 由
一、交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要，需用宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號內等437筆土地，合計面積31.246800公頃，及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經上訴人內政部（下稱內政部）土地徵收審議委員會民國（下同）90年第22次會議決議通過，並經內政部90年4月24日台（90）內地字第9072759號函核准徵收，宜蘭縣政府以90年5月9日90府地二字第050253號公告徵收（公告期間自90年5月10日起至90年6月11日止），上訴人吳江仁以本案未踐行協議價購程序，即強行徵收，及徵收補償價額太低等為由，不服內政部核准徵收之處分，提起訴願，遭駁回，向原審法院提起行政訴訟，經原審法院91年度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購之先行程序而違法，惟基於公益之考量，仍維持原處分，故判決上訴人吳江仁敗訴，並於
主文同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示上訴人吳江仁得於本案判決確定後1年內，向原審法院訴請賠償。嗣兩造均表不服而提起上訴，經本院以95年度判字第383號判決駁回而告確定。上訴人吳江仁遂以內政部、國工局及宜蘭縣政府為對象，提起行政訴訟請求賠償，經原審法院以95年度訴字第1812號判決駁回上訴人吳江仁之訴，上訴人吳江仁提起上訴，經本院99年度判字第675號判決原判決關於內政部及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院更為審理，其餘上訴駁回。經原審法院審理結果，為上訴人吳江仁一部勝訴、一部敗訴判決，上訴人吳江仁及內政部對於其不利部分，分別提起本件上訴。
二、上訴人吳江仁起訴主張：㈠土地徵收之基礎理念，在於因被徵收所受領之補償費，可在同一地段買回相同性質及面積之土地：現行土地徵收補償，以公告土地現值加成為補償之方式，惟關於公告土地現值之評定，不僅方法與機制本身內含諸多問題，且縱按公告土地現值加成後之補償地價亦普遍存在低於一般正常市價之情事，往往致使土地被徵收人無法以補償金額重新另行購買同類之土地。89年土地徵收條例制定時，雖維持過往補償以公告現值計價之方式，惟為尊重私有財產權益，儘可能避免徵收，乃在該條例第11條增訂協議價購程序。土地徵收最基礎也是最重要的理念，乃在公正補償，即土地被徵收後所受領的補償費，可以在同一地段買回相同性質及面積的土地。惟現行之徵收補償實務，只要同一地價區段，各筆土地之補償單價均為相同；換言之，同一地價區段內之土地，縱使土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異，但其徵收補償單價並無不同。再者，徵收補償完全無視其土地正常交易價格於該年度內是否有所波動。是以，以公告土地現值加成作為徵收土地之補償基準，非能謂為係以客觀之市場交易價格予以補償，此實與司法院釋字第579號解釋所稱補償與損失相當之意旨相違。因此，土地徵收條例第11條協議價購乃在補救徵收補償之不足，俾土地之區位、形狀、面積大小、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異之土地所有權人，得分別與需用土地人協商，經由需用土地人積極之溝通交涉，與土地所有權人各別達成價購之協議，避免徵收，並俾使土地所有權人所獲得之損失補償能與客觀之市場交易價格相當，以符上開補償與損失必須相當之原則。㈡徵收機關應依系爭土地被徵收時之價值，以金錢賠償上訴人吳江仁及選定人之損害：主管機關若屬違法徵收，經依行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，徵收機關即應依民法第216條規定予以賠償，而非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償，徵收機關自負有依系爭土地被徵收時之價值予以賠償之義務，為本院發回判決所明揭之理由。協議價購程序原可得協議成立之土地價格，在徵收乃最後手段性之立法精神架構下，其價額自不應低於客觀之市場交易價格，否則在私法契約之基礎上，賣方除非本身有急於脫手求售或其他特殊因素，否則在論理法則與經驗法則之下，應不會以低於市場交易價格與買方協議成立買賣契約。本件系爭土地因已無法回復原狀，協議價購程序亦無法重新召開，故徵收機關自應依系爭土地被徵收時之價值，以金錢賠償上訴人吳江仁及各選定人之損害。惟基於損益相抵原則，依法應扣除因徵收補償所受有之利益（即原徵收補償價格），因此，法院就系爭土地徵收時之價值調查結果，倘較徵收補償價額為高，徵收機關自負有賠償其差額之義務。另部分系爭土地之鑑定價格較補償價格為低，因其有確定之徵收補償處分為依據，且該處分未經撤銷，其受領利益具有法律上之原因，且徵收補償處分本不禁止高於市價而為補償，協議價購程序亦不禁止高於市價而為價購，又因上訴人吳江仁及選定人均為個別之自然人主體，故僅該部分選定人不得向內政部請求賠償損害，並無追繳其不當得利或與其他選定人抵銷之問題。㈢本件鑑定之差價，實無法填補上訴人吳江仁及選定人所受之損害：高源不動產估價師聯合事務所鑑定之價格偏低，其並未針對系爭土地經徵收後，造成上訴人吳江仁及選定人之農地細分且分隔兩地，並因以高架橋方式興建之高速公路經過，致使日照不均影響農作收成，且多數被分割之殘餘農地面積過小，形同廢地等交易情況考量。又系爭土地因係以合併其他需用土地使用為目的，而將形成高於正常價格之市場合理價格，亦未列入鑑價考量等情，為此，起訴求為判決內政部應給付上訴人吳江仁及各選定人如原判決附表二所示之金額暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、內政部則以：國工局係以宜蘭縣政府89年7月1日發布之公告土地現值及加成數與所有權人協議，惟因價格未能合致等原因，致協議不成，故其協議價購之價格與徵收補償地價相當，即可得協議成立之內政部徵收土地之價格與徵收補償地價並無差額，本案對上訴人吳江仁並不生損害情事。又依土地徵收條例第30條規定評定之徵收補償地價已是一般正常交易價格。系爭土地之徵收補償地價既已優於一般正常交易價格，並無偏低，故本案縱依本院99年度判字第675號判決，以土地被徵收時之價值予以認定賠償金額之有無，亦可確認上訴人吳江仁並無損害發生。何況系爭土地經高源不動產估價師聯合事務所鑑定價格結果，大都與徵收補償地價無太大差異，且有徵收補償地價較鑑定價格為高者，足見本案徵收補償地價已是一般正常交易價格，對上訴人吳江仁並不生損害情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人吳江仁依行政訴訟法第199條第2項之規定，起訴請求賠償，此種情況判決之替代救濟措施，係基於行政處分違法而來，性質上應屬國家賠償。「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」國家賠償法第5條定有明文，是有關於損害賠償之範圍，為國家賠償法所未規定之事項，自應適用民法之相關規定。又按「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」為民法第216條所明定。惟無論所受損害抑所失利益，被害人賠償損害之請求權，以受有實際上之損害為成立要件。故衡量賠償之標準，首應調查被害人實際上之損害額，始能定其數額之多寡。㈡茲就上訴人吳江仁所請求損害之項目分別論述如下：⒈系爭土地地價差額部分：按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。查本件本院所為廢棄理由之法律上判斷以「惟主管機關若屬違法徵收，經依行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，此際徵收機關即應依民法第216條規定予以賠償，而非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償。…，徵收機關自負有依系爭土地被徵收時之價值予以賠償之義務，」是以，原審法院將系爭土地徵收時之價額為何，送交高源不動產估價師聯合事務所鑑定，此有該事務所100年10月20日不動產售價報告書在卷可稽，其中鑑定結果之價額高於上訴人吳江仁因徵收補償所取得金額，則其間之差額，應可認為上訴人吳江仁之損害，內政部依法應予賠償；至鑑定結果，其鑑定價額低於上訴人吳江仁因土地徵收時所取得之金額部分，則上訴人吳江仁實際上未生任何損害，其請求賠償，洵屬無據。茲經原審法院核對系爭工程徵購用地地價及加五成補償清冊與上訴人吳江仁提出之原審判決附表二結果，其中附表二上訴人吳江仁所列之原補償價額或有徵收面積錯誤、或有持分錯誤、或有徵收補償價額錯誤，爰逐一更正如原判決附表三所示（數目底層加黑部分為更正部分）。準此，以鑑定價額與上訴人吳江仁所領正確之補償金額計算差額，結果詳如原判決附表三所示，其差額正數部分，可認為上訴人吳江仁之損害，內政部應予賠償，詳如原判決附表四所示；其差額為負數部分，則應認上訴人吳江仁實際上未生任何損害，其請求內政部賠償，自屬無據。⒉農作收益部分：上訴人吳江仁主張依一公頃收益約市價11萬元、休耕補償費4萬2,000元、栽種田菁補助5,000元，以每公頃總價約15萬7,000元之收益，依被徵收土地之面積計算其農作收益為所失利益云云。惟系爭土地之地上物也在嗣後徵收標的之列，上訴人吳江仁並未提出其地上農作損失如何該當「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益」，並與系爭違法徵收間有何因果關係，空言其有農作應有收益之所失利益，自難採信。⒊訴訟支出必要費用部分：違法與損害間之因果關係，係指「有此違法，通常即足生此種損害，無此違法，即不足生此種損害」，本件上訴人吳江仁前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用，固為主張權利而支付，惟徵收處分之違法並不當然即造成上訴人吳江仁支付訴訟費用，是上訴人吳江仁主張訴訟支出必要費用每一選定人1,000元部分，難認與徵收處分之違法有何因果關係，其請求賠償亦屬無據。至上訴人吳江仁雖主張內政部應賠償總金額應包括精神賠償，然依上訴人吳江仁所提出之附表二顯示，其主張之應賠償總金額為應賠償差額、農作收益（所失利益）、前撤銷訴訟所支出之必要費用之總額，就精神賠償部分之具體金額並未列出，即上訴人吳江仁請求之損害總金額並未包括精神賠償，原審法院自毋庸予以論駁。㈢上訴人吳江仁雖主張高源不動產估價師聯合事務所鑑定之價格偏低，本件鑑定之差價，實無法填補上訴人吳江仁及選定人所受之損害云云。經查，本件鑑定人於鑑定過程中，已就系爭土地之價格形成之主要因素即一般因素（政策面、經濟面）、不動產市場概況（發展概況、價格水準）、區域因素（近鄰地區土地利用情形、建物利用情況、公共設施概況、交通運輸概況、區域環境內之重大公共建設、未來發展趨勢）、個別因素（土地個別條件、法定使用管制與其他管制事項、利用情況、公共設施便利性、週遭環境適合性）、最有效使用等因素，進行實質分析；並依不動產估價技術規則之規定，採用比較法評估系爭土地之價格，再予以修正，最後考慮市場現況、各估價方法之適用性及估價目的等情況，並就比較法獲得之價格進行綜合比較，就其中金額偏高或偏低者重新檢討後，視不同價格所蒐集資料可信度及估價種類條件差異，考量價格形成因素之相近程度，決定基準地不動產單價，並依地形、臨街深度、臨路條件、使用分區、利用限制等因素，調整各宗土地價值，而決定系爭土地評估價格，此有上開估價報告書可參，足徵鑑定人於鑑定系爭土地價額時，係本其估價師之專業意見分析，並依相關法規進行評估，系爭鑑定報告書之作成可認為公平允當。上訴人吳江仁主張系爭鑑定報告之鑑定價格偏低，尚非可採等由，為上訴人吳江仁一部勝訴、一部敗訴判決。
五、上訴人吳江仁上訴意旨略以：系爭鑑定報告書鑑定之價格偏低，並未針對系爭土地經徵收後，造成上訴人吳江仁及選定人農地細分且分隔兩地，以及高速公路（以高架橋方式興建）經過，致使日照不均影響農作收成，且多數被分割之殘餘農地面積過小，栽種蔬菜不易，形同廢地等交易情況考量。又系爭土地因係以合併其他需用土地使用為目的，而將形成高於正常價格之市場合理價格，亦未列入鑑價考量。另查，鑑定人陳碧源估價師，現任宜蘭縣地價及標準地價評議委員會委員，其是否受有壓力，不得而知。而原審法院囑託鑑定後，上訴人吳江仁曾提供一筆祭祀公業土地予鑑定人，為系爭地價區段內有買賣之實例，惟系爭鑑定報告並未參照作為比較標的，又不論公告現值高低，鑑定結果單價均為相同，甚至公告現值高的，鑑定結果單價更低，顯非合理，原判決採為判決依據，自有違誤。
六、內政部上訴意旨略以：㈠原審法院前案91年度訴字第3968號確定判決，係考量「本件原告（即上訴人吳江仁）所有被徵收土地之徵收補償價額，依土地徵收條例第30條，已參考一般正常交易價格，提交地價評議委員會加成補償，原告縱有損害，亦僅係『可得協議成立之被告（即內政部）徵收土地之價格與徵收補償地價之差額』」等情事後，始依行政訴訟法第198條第1項規定為「情況判決」，故上訴人吳江仁依行政訴訟法第199條規定，訴請賠償時，自應受前案確定判決所斟酌之上開內容之拘束。是上訴人吳江仁及選定人就系爭土地因徵收縱令受有損害，自應以可得協議成立之徵收土地之價格與徵收補償地價之差額判斷之，原判決就內政部上陳重要之攻擊防禦方法恝置不論，即遽為不利內政部之論斷，除有判決理由不備之違背法令外，亦有不當適用行政訴訟法第199條第1項規定之違背法令。況徵收處分即令違法，依修正前土地徵收條例第11條規定，國家仍不負有以特定價格買受系爭土地之義務。是原判決所為之論斷，形同認定國家負有以特定價格買受系爭土地之義務，自有不適用修正前土地徵收條例第11條規定等違背法令。㈡上訴人吳江仁就系爭徵收補償處分並未聲明不服而提起訴願及行政訴訟，既為兩造所不爭執之事實，足見國家依土地徵收條例第21條第1項規定，於補償費發給完竣後，非但已對上訴人吳江仁因徵收所受之特別犧牲，給予完全之補償，且上訴人吳江仁及選定人亦不得對於徵收補償價額等同一事項，再行爭執；詎上訴人吳江仁竟以徵收補償價額過低，就同一事項再行別事探求，妄加主張其因徵收受有損害，並非適法可取。乃原判決就上陳重要攻擊防禦方法，竟未說明其不可採之意見，即遽為不利於內政部之判決，亦有違誤。況依卷附高源不動產估價師聯合事務所鑑定報告，上訴人吳江仁及選定人全體所受徵收補償金之「總額」，仍逾系爭土地鑑定價額之「總額」高達365萬9,044元；易言之，依上開鑑定報告，上訴人吳江仁及選定人全體所受之徵收補償平均數額，遠高於系爭土地鑑定價額之平均數額，足見徵收補償機關即宜蘭縣政府依101年1月4日修正公布前土地徵收條例第30條規定，按公告土地現值加成補償，已對於上訴人吳江仁及選定人因公益所受之特別犧牲，給予完全之補償。原判決就此重要攻擊防禦方法，竟未說明其不可採之意見，即遽為不利於上訴人之判決，亦有判決不備理由之違背法令。㈢上訴人吳江仁及選定人所受之徵收補償，除法定之徵收補償外，需用土地人即國工局並另發給每公頃120萬元之配合施工獎勵金，則上開配合施工獎勵金，除為達成配合施工之行政目的外，亦兼含有補償上訴人吳江仁及選定人因公益所受特別犧牲之目的，足見上訴人吳江仁以所受之徵收補償地價，加計上開配合施工獎勵金後，實未因系爭徵收處分，而受有任何之實際上損害。原判決未依行政訴訟法第125條第1項等規定，依職權查明上開事實關係，即遽為不利於內政部之判決，亦有不適用行政訴訟法第125條第1項等規定之違背法令。㈣需用土地人國工局為興辦北宜高速公路頭城蘇澳段工程，原報由內政部核准徵收選定人吳景德等人所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號內10筆土地，因需用土地人嗣辦理工程變更設計，致上開部分土地不在工程用地範圍內，已經需用土地人國工局報由內政部以99年8月10日台內地字第0990163435號函核准撤銷徵收，並經宜蘭縣政府以99年8月20日以府地用字第0000000000A號公告，故選定人吳景德等人就原被徵收之部分土地，既經依法撤銷徵收，則選定人吳景德等人於撤銷徵收範圍內，即無因系爭徵收處分而受有損害之情事，原判決就內政部上陳重要之攻擊防禦方法，竟全然恝置不論，亦未依職權查明系爭徵收處分於撤銷徵收範圍內，是否業經選定人吳景德等人繳回原受領補償，而已失其效力等事實，即遽為不利內政部之論斷，亦有違誤云云。
七、本院按：㈠政府機關利用公權力徵收人民土地，被徵收土地之所有權人勢必喪失對於系爭土地之所有權，如主管機關係依法定程序徵收人民之土地，應依土地徵收條例第30條規定之意旨，按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價；惟徵收機關之徵收處分若經行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，人民如依行政訴訟法第199條規定訴請徵收機關賠償者，係基於行政處分違法而來，自屬國家賠償之性質，在國家賠償法所未規定之事項，應適用民法之規定，是關於損害賠償之範圍，自應適用民法之相關規定，並非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償。㈡經查，本件上訴人吳江仁與如原判決附表一所示之選定人，同為內政部90年4月24日台(90)地字第9072759號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，本件徵收處分業經原審法院認定未踐行合法之價購程序而為違法，惟基於公益之考量，依行政訴訟法第198條規定駁回上訴人吳江仁之訴，並諭知該徵收處分違法，上訴人吳江仁於判決確定後，依行政訴訟法第199條第2項規定，起訴請求內政部賠償，尚屬有據，惟關於損害賠償之範圍，依首揭說明，則應適用民法之規定，原則上以填補上訴人吳江仁及選定人所受損害及所失利益為限（民法第216條規定參照）。從而，原審判決以系爭土地被徵收時之價值，扣除因徵收補償所受有之利益（即原徵收補償價格）後之正差額部分，屬於損害之範圍一事，尚屬有據。又需用土地人即國工局發給上訴人吳江仁及選定人每公頃120萬元之配合施工獎勵金，此係為達成配合施工之行政目的所為之獎勵措施，尚難計入系爭土地被徵收時之價值內，從而，內政部主張上訴人吳江仁及選定人是否受有損害，應以可得協議成立之徵收土地之價格與徵收補償地價之差額判斷，及加計配合施工獎勵金後，實未因系爭徵收處分受有任何損害云云，尚不足採。㈢經查，系爭土地之被徵收時之價值，業經兩造同意送由高源不動產估價師聯合事務所鑑定，原審法院就本件鑑定人於鑑定過程中，已就系爭土地之價格形成之主要因素即一般因素（政策面、經濟面）、不動產市場概況（發展概況、價格水準）、區域因素（近鄰地區土地利用情形、建物利用情況、公共設施概況、交通運輸概況、區域環境內之重大公共建設、未來發展趨勢）、個別因素（土地個別條件、法定使用管制與其他管制事項、利用情況、公共設施便利性、週遭環境適合性）、最有效使用等因素，進行實質分析；並依不動產估價技術規則之規定，採用比較法評估系爭土地之價格，再予以修正，最後考慮市場現況、各估價方法之適用性及估價目的等情況，並就比較法獲得之價格進行綜合比較，就其中金額偏高或偏低者重新檢討後，視不同價格所蒐集資料可信度及估價種類條件差異，考量價格形成因素之相近程度，決定基準地不動產單價，並依地形、臨街深度、臨路條件、使用分區、利用限制等因素，調整各宗土地價值，而決定系爭土地評估價格，認鑑定人於鑑定系爭土地價額時，係本其估價師之專業意見分析，並依相關法規進行評估，系爭鑑定報告書之作成公平允當等情，業於判決理由內詳為論述，經核並無違誤，上訴人吳江仁仍執原審所詳述不採之事由再為爭執，尚不足採。㈣又查，內政部主張選定人吳景德等人所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號內10筆土地，因需用土地人國工局嗣辦理工程變更設計，致上開部分土地不在工程用地範圍內，已經需用土地人國工局報由內政部核准撤銷徵收，並經宜蘭縣政府公告在案，選定人吳景德等人於撤銷徵收範圍內，即無因系爭徵收處分而受有損害之情事云云，惟查，本院依職權核對內政部核准撤銷徵收吳景德等人土地部分，非屬原審判決准予上訴人吳江仁請求賠償之範圍內，自無內政部所主張之情事，內政部上揭主張，不足採信。㈤綜上所述，兩造各執前詞，指摘原判決關於其不利部分違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 13 日
書記官 葛 雅 慎