最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第637號上 訴 人 甘錦祥
甘錦裕上二人共同訴訟代理人 鄭玉鈴 律師上 訴 人 林正良上三人共同訴訟代理人 連阿長 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 李浩榕
參 加 人 新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦
市地重劃區重劃會代 表 人 簡茂男訴訟代理人 邱景睿 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國101年2月23日臺北高等行政法院100年度訴字第855號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、參加人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區籌備會，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第26條規定，於民國98年11月16日檢具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向被上訴人申請核准實施市地重劃。被上訴人以98年12月14日北府地區字第0981040725號函附條件審核通過，並請該籌備會續行法定程序。
嗣被上訴人分別以99年4月12日北府城審字第09902796371號、99年4月12日北府城審字第09902796373號公告「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫『第一次通盤檢討』）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」之主要計畫及細部計畫，並於99年4月15日、16日發布實施。參加人於99年4月14日向被上訴人提出重劃計畫書，被上訴人以99年4月23日北府地區字第0990357725號函核定，並請參加人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱重劃辦法）第27條規定，公告重劃計畫書30日，參加人遂以99年4月23日新永翠自劃籌字第0990423002號函通知重劃區內土地所有權人，重劃計畫書公告於改制前臺北縣板橋市公所（現為新北市板橋區公所），公告期間自99年4月27日至99年5月27日止。嗣參加人依重劃辦法第11條及第13條規定，於99年6月1日召開第一次會員大會，因該次會員大會未徵得全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上決議，籌備會遂於99年12月1日重行召開第一次會員大會選任理、監事成立重劃會後，將重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄報請被上訴人核定，並經被上訴人以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第855號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依據99年12月1日參加人所召開會員大會會議記錄（下稱系爭會議紀錄）關於理監事選任之記載可知，該部分並未如第一案及第二案表明同意人數及其面積，故該投票結果顯係以參加人章程第14條規定為唯一之依據，即以得票數為唯一之依據，並未計算投票人數所擁有土地面積。另依系爭會議紀錄記載重劃會章程表決時，得158票，同意面積為129,362平方公尺，而該決議案財政部國有財產局（下稱國有財產局）及上訴人等均贊成。但國有財產局及上訴人等未選舉理監事，應扣除國有財產局58,297.14平方公尺及上訴人等13,982.44平方公尺，合計72,279.58平方公尺。從而選任理監事同意選任面積最多僅57,082.42平方公尺，何況同意選任人數僅有135人，足證其同意選任面積遠不及依重劃辦法所定同意面積88,021平方公尺。是以，系爭會議紀錄所選任之理監事，各理監事所得票數代表之面積並未達重劃區總面積二分之一以上，與重劃辦法第13條第3項規定不符，其理監事選任依法無效。（二）籌備會為依平均地權條例第58條第1項規定組成之特殊社會團體，依人民團體法第42條規定，社會團體會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託其他會員代理，每一會員以代理一人為限。惟據參加人第一次會員大會土地所有權人簽到領票簿記載可知，開會當日係由游泰崴等12人代理尹志成等92人，依前開人民團體法第42條一人僅能代理一人之規定，被代理者僅12人得認定為有效出席。從而當日出席人數應扣除80人（92人－12人＝80人），而依系爭會議紀錄記載，會員總數255人，出席189人，扣除80人，有效出席人數僅109人，根本不及會員人數之二分之一，依人民團體法第27條規定，不得作出任何決議。是以，籌備會99年12月1日所召開之會員大會，實有無效之情形。（三）據臺北縣板橋市○○段800-5、823-4、823-7地號土地清冊及參加人第一次會員大會土地所有權人簽到領票簿記載，可證明領取第一次會員大會選任理監事選票之人，除所代表之面積均在1～4.74平方公尺，以極小面積即算1張選票，且該等土地所有權人均於同一期間輾轉向當選理監事之簡慶星、簡慶輝購得土地。其企圖以假買賣虛增重劃區內地主人數（人頭）方式操控重劃會理監事選舉。另據800-5地號土地中之人頭陳進丁，回覆訴外人邱創豐委任律師之信函表示：「本人之前因一時不察，將身分證及印章交給一個人保管，並不知其利用本人身分證件將座落新北市○○區○○段○○○○○○號土地所有全持分三萬分之四十二計2.79平方公尺以買賣名義過戶至本人名下，本人從未付款，也不知該土地位置……」，足證前述土地買賣確屬虛偽。是以，假買賣之買受人並無重劃區內之會員資格，從而以人頭會員選任之理監事當然無效，不得行使職權。（四）國有財產局於參加人99年12月1日第一次會員大會當天，沒有參與第三案理監事選舉之投票，有會議紀錄八會員意見表達「本處參與表決一、二案，但不參與理監事選舉」可稽，且為被上訴人所是認。就算事後徵詢國有財產局同意，也不能改變當天沒有投票明示同意之事實。另內政部100年12月28日內授中辦地字第1000726437號函復之解釋內容記載「倘無明確表示反對之意思，宜視為同意……該處究為同意或反對，案關個案執行認定事宜，仍宜向該處查明釐清。」顯係違反法理之解釋等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：依重劃辦法第3條第2項、第11條第4項及第13條第2、3項規定，本案第一次會員大會業於99年12月1日重行召開，經分別徵得區內土地所有權人半數以上及土地總面積過半數以上同意辦理選任理事、監事及表決通過章程，並按表決通過章程明載之多數決選任方式及依重劃辦法第11條第3項規定選定理、監事，嗣第一次會員大會紀錄報經被上訴人書面審認後，以原處分函核定，應無違誤。參加人99年12月1日會議當天，國有財產局因為投票一定要投自己，惟因該局身份不適宜擔任理監事，所以選擇不投票，但不代表不同意，參系爭會議紀錄「八、會員意見表達」，國有財產局也表達不參與理監事投票。國有財產局當日確實有出席會議，且有領票，該局土地持分當然可以計入。該局只是為保持行政中立，避免落入支持特定人爭議，故未投票支持特定人選。另關於內政部100年12月28日內授中辦地字第1000726437號函回覆內容，被上訴人認為內政部是依據法規原意做出函釋，該函應屬可採。有關上訴人主張本件籌備會以大量人頭虛增地主人數操控重劃之情事，查土地法第43條規定，被上訴人於受理本件土地重劃申請及後續行政處分，皆依已辦竣登記之標示予以審查，並無違失，倘上訴人主張小地主係屬人頭，其買賣係通謀虛偽意思表示應屬無效，依民事訴訟法第277條應由上訴人負舉證責任。至於，上訴人主張籌備會應依人民團體法第42條規定，會員不能親自出席者，得以書面委託其他會員代理，每一會員以代理一人為限云云，惟查重劃辦法係自辦市地重劃之特別辦法，此於重劃辦法第2條定有明文，同法第13條於內政部101年2月4日修正重劃辦法前，原僅定有會員大會舉辦時，會員不能親自出席者，得以書面委託他人代理，並未限制其人數，此於內政部101年2月4日內授中辦地字第1016650151號令修正重劃辦法部分條文對照表，詳述甚明，足見原重劃辦法對一人代理多人並無特別規定，上訴人所論不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）參加人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區籌備會，於98年11月16日依重劃辦法第26條規定，擬具市地重劃計畫書、土地所有權人同意書等文件向被上訴人申請核准實施市地重劃，經被上訴人98年12月14日附條件審核通過，參加人依內政部93年相關函示，檢具第一次通盤檢討變更都市○○○○○段主要及細部計畫書圖循程序核定後，於99年4月15、16日發布實施「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫「第一次通盤檢討」）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」主要及細部計畫，經被上訴人以99年4月23日北府地區字第0990357725號函核定重劃計畫書，並由參加人自99年4月27日至99年5月27日公告30日。嗣參加人依重劃辦法第11、13條規定，於99年6月1日召開第一次會員大會，然該次會員大會經被上訴人以參加人所報第一次會員大會紀錄，未徵得全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上決議同意，而不予核定。參加人乃定99年12月1日依據被上訴人99年11月19日北地區字第0991107336號函，重行召開第一次會員大會。參加人會員大會提案一、二，上訴人及國有財產局均參與表決；因此計算提案一、提案二會員人數及其所有土地面積，符合重劃辦法第13條第2項之規定（即同意票158票，同意面積為129,362平方公尺，上開計算均加計國有財產局及上訴人，其中國有財產局土地面積高達58,297.14平方公尺；而上訴人全計為13,982.44平方公尺）。至提案三選任參加人理事及監事，因上訴人及國有財產局雖有領票，但未參與投票及表決，因此計算會員人數雖符合重劃辦法第13條第2項之規定；但若將國有財產局土地面積合併計算列入分母時，則同意人之所有土地面積即未達重劃區總面積二分之一；反之將不表示意見之國有財產局土地不列入分母計算時，則提案三決議符合重劃辦法第13條第2項之規定（此亦為兩造及參加人所不爭）。原審法院於100年9月6日發函詢問國有財產局是否同意前述提案三之選舉結果等；嗣經國有財產局於100年9月21日以台財產北改字第10000247351號覆函略以：……國有財產局參與會員大會，並參與表決提案一、二，至於不參與提案三理監事選舉，係為避免落入支持特定人爭議，因此國有財產局不就此一部分提案為意思表示。嗣原審法院檢附相關資料函詢重劃辦法主管機關內政部相關涉訟法規之立法原則，經內政部100年12月28日以內授中辦地字第1000726437號函覆略以：……另依本辦法第23條規定，公有土地應一律參加重劃，故公有土地應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議，倘無明確表示反對之意思，宜視為同意，以免妨礙重劃業務進行之虞，本案依財政部國有財產局臺灣北區辦事處100年9月21日台財產改字第10000247351號函所述，該處不參與本案重劃區理事、監事選舉，係為避免落入支持特定人之爭議，原與會時不就此一部分作意思表示，則是次會員大會推選出擔任理事、監事之人選，該處究為同意或反對，案關個案執行認定事宜，仍宜向該處查明釐清。（二）參照行為時重劃辦法第13條第2項各款及第3項之規定，及重劃辦法主管（即訂定）機關內政部前述100年12月28日內授中辦地字第1000726437號函覆內容可知，會員大會之決議應併計算所有土地面積（二分之一）主要是為避免所有人借土地移轉等增加人頭，以掌控重劃會。因此解釋行為時重劃辦法第13條第3項之「所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意」時，即應先注意上開立法意旨所欲防阻之人頭問題。再按行為時重劃辦法第3條第2項規定略以：「前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。」因此自辦市地重劃區內之公有土地，除屬重劃前以協議價購或徵收取得之公共設施用地外，並未排除其會員資格及參加會員大會之權利。又重劃辦法第23條規定，公有土地應一律參加重劃；故公有土地應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議，倘無明確表示反對之意思，宜視為同意，以免妨礙重劃業務進行之虞（重劃辦法主管機關內政部前述100年12月28日內授中辦地字第1000726437號亦採相同見解）；兼查，以本件訟爭參加人會員大會之提案三表決言，計算「所有土地面積是否超過重劃區總面積二分之一以上之同意」時，若將表明領票而不投票之國有財產局土地面積58,297.14平方公尺計入分母計算，則系爭參加人會員大會之提案三，即會因國有財產局不表示同意，而永無可能通過，即不能合法選出理監事，進行重劃業務，顯與前開行為時平均地權條例第57條之立法理由「促進土地有效利用，健全都市發展」不符。從而原審法院因認參加人99年12月1日召開之第一次會員大會，其中提案三有關選任理、監事決議，計算所有土地面積，經將國有財產局所有土地面積扣除（自分母中扣除）後，提案三決議，符合行為時重劃辦法第13條第3項超過二分之一之規定。次查參加人重劃會成立後，依法選任之理事及監事，應對重劃區土地上之建物或作物，為查估並發放拆遷補償費等重劃業務；而本件國有財產局已於會員大會後之100年2月18日同意領取前開查估之拆遷補償費，此亦有參加人提出之國有財產局於100年2月18日以台財產北改字第1005000523號函可稽。因此參加人主張本件國有財產局「同意」參加人99年12月1日召開之第一次會員大會提案三有關選任理、監事決議之選舉結果，始會領取拆遷補償金等語，核自有據。上訴人雖主張提案三之選舉理、監事，不能違反當場投票規定，而於事後詢問國有財產局意見代之，並進而認未違反重劃辦法第13條第3項有關土地所有權逾二分之一規定云云。然查原審法院認國有財產局領票而不投票，故計算土地所有權面積時，不應將國有財產局之土地面積計入分母計算之理由詳如上述；因此上訴人主張應加計國有財產局之土地計入分母計算後，選任理、監事結果不可能超過土地所有權二分之一而有違法云云，即難認有據。又依行為時重劃辦法第13條第2項、第3項規定為強行規定，因此有關選任會員大會之理事、監事之決議，仍應有「全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意」之適用，不能逕以重劃會章程規定為由，而規避上開強行規定，亦應附予敘明。（三）上訴人再主張本件參加人之會員大會，參加人有以大量人頭虛增地主人數操控重劃，及會員大會違反書面委託其他會員代理，每一會員以代理一人為限之規定，因認原處分違法云云。然查：1.行為時重劃辦法第13條第1項規定：「會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理；其為未辦理繼承登記土地經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為行使之；其為政府機關或法人者，由代表人或指派代表行使之。」並未限定以書面委託他人代理出席會員大會，應以一人為限；是上訴人此部分主張，本難認有據。次依內政部101年2月4日內授中辦地字第1016650151號令修正重劃辦法部分條文，其中第13條第1項規定：「會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理。但區內私有土地所有權人少於十人時，受託人僅接受一人委託；其為未辦理繼承登記土地經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為行使之；其為政府機關或法人者，由代表人或指派代表行使之。」故由重劃辦法修正前後條文對照可知，會員如不能親自出席會員大會，而以書面委託他人代理，原則上並未限制受託代理人代理之人數，僅例外於私有土地所有權人少於十人時，受託人則僅能接受一人委託代理。查本件重劃區內土地所有權人超過200人；因此不論重劃辦法之修法前後，均無適用一人僅能代理一人出席會員大會之限制。上訴人援引人民團體法第42條規定，認本件會員大會，一人僅能代理一人出席否則違法云云，即對本件重劃辦法特別規定有誤解，亦應敘明。2.又按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」即土地及不動產之登記，不但是所有權公示之表徵，且具有極高的絕對效力。換言之，任何人主張上開登記為違法，均應負舉證證明之責。本件上訴人雖主張參加人重劃會之會員，有高達87人小地主係屬人頭，其相關土地買賣面積小，且集中於二週內完成過戶或登記時間觀察不合常理等等，屬通謀虛偽意思，用以虛增地主人數，操控重劃會云云。惟查：本件上訴人並未提出任何具體確實之證據，是其主張會員中87人小地主係屬人頭，該人頭會員取得土地之買賣契約為通謀虛偽意思表示，應屬無效云云，即難認有據。另被上訴人主張依據前開土地法第43條規定，並受理本件土地重劃申請及本件核定會員大會會議紀錄之行政處分，其中審查會員是否為土地所有權人時，悉依前開土地法第43條規定為之，即已審查系爭土地所有權移轉登記之土地登記簿謄本核對相符，故此部分並未違法等語，亦足採據。因此，上訴人上開主張，因除未能提出證明，且被上訴人原處分認定會員亦未違法，均足證明等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)行為時（即95年6月22日修正發布）重劃辦法第13條：「（第1項）會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理；其為未辦理繼承登記土地經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為行使之；其為政府機關或法人者，由代表人或指派代表行使之。（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監事會提請審議事項。
九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。（第3項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地並按本辦法規定原位置原面積分配及依法應抵充之土地，其人數、面積不列入計算。……」上開條文第2項「應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。」係指表示（明示或默示）同意，如土地所有權人（無論是否為公有土地所有權人）未表示同意，無論有無表示不同意，均不能計入該項規定同意之範圍內，此為上開法令規定之當然解釋。原判決認重劃辦法第23條規定，公有土地應一律參加重劃，故公有土地應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議，倘無明確表示反對之意思，宜視為同意，以免妨礙重劃業務進行之虞一節，法律見解有誤。又原判決並未具體指出計算數字，而認本件計算「所有土地面積是否超過重劃區總面積二分之一以上之同意」時，若將表明領票而不投票之國有財產局土地面積58,297.14平方公尺計入分母計算，則參加人會員大會之提案三，即會因國有財產局不表示同意，而永無可能通過，即不能合法選出理監事，進行重劃業務等語。然依原審卷所附第一次會員大會紀錄所載，本件重劃總面積為179,683.64平方公尺，扣除公有抵充土地3,643.03平方公尺，為176,040.61平方公尺（原審卷第24頁），其二分之一為88,020.305平方公尺，而依原判決之認定國有財產局之土地所有權面積58,297.14平方公尺，則其餘可參與表決之土地所有權面積為117,743.47平方公尺，是即使國有財產局對會員大會之表決案不表同意，仍有117,743.47平方公尺之所有權人可能表示同意，遠超過可參與表決之重劃面積二分之一之88,020.305平方公尺，原判決此之部分之論述，與卷內資料不符，違反證據法則。上訴意旨指摘原判決認定「本件訟爭參加人會員大會提案三之表決，計算所有土地面積是否超過重劃區總面積二分之一以上同意時，若將表明領票而不投票之國有財產局土地面積58,297.14平方公尺計入分母計算，則系爭提案三，即會因國有財產局不表示同意，而永無可能通過，即不能合法選出理監事，進行重劃業務，顯與行為時平均地權條例第57條之立法理由，促進土地有效利用，健全都市發展，不符」顯有錯誤，尚屬有據。再原判決既認公有土地應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議，倘無明確表示反對之意思，宜視為同意，則據此見解，計算行為時重劃辦法第13條第3項之同意比例時，應將之同時納入分母及分子計算，詎原判決不將本件國有財產局之土地所有權面積納入分母計算，判決理由亦有矛盾。
(二)上開重劃辦法就重劃會會員以書面委託他人代理出席會員大會，就受託人是否僅能受一人委託，並未有規定，苟其他法令有所規定，應依該法令之規定，如其他法令無規定，受託人自不受僅能受一人委託之限制。至101年2月4日修正發布之重劃辦法第13條：「（第1項）會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理。但區內私有土地所有權人少於10人時，受託人僅得接受一人委託；……。」此但書前段之規定，即使可解釋此重劃辦法已規定私有土地所有權人10人以上時，受託人不受接受一人委託之限制，然基於法律不溯及既往原則，此修正規定自不得適用於99年12月2日舉行之本件會員大會之決議。是以其他法令有無規定受託人受委託人數之限制規定，為本案之重要爭點。查上訴人於原審以籌備會為依平均地權條例第58條第1項規定組成之特殊社會團體，依人民團體法第42條規定，社會團體會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託其他會員代理，每一會員以代理一人為限，而主張參加人第一次會員大會有效出席人數不及會員人數之二分之一。原判決對上訴人此項攸關判決結果之攻擊防禦方法，僅以不應適用之上開101年2月4日修正發布之重劃辦法第13條第1項但書規定，未探究本件有無人民團體法之適用而認不可採，法律見解亦屬有誤。
(三)從而，原判決有違反證據法則、適用法規不當及判決理由矛盾之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又市地重劃會（籌備會）之會員大會選任或解任理事、監事，概念上固可分為會員大會同意進行選任或解任理事、監事案及進行選任或解任之投票，然實際進行係兩者合一，正如同會員大會是否同意通過或修改章程，並不先表決是否同意通過或修改章程案提交會員大會表決，再進行是否同意章程或其修正內容之投票。苟有可參與表決選舉之會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一以上之會員參與選任或解任之投票，至少可認彼等已默示同意進行選任或解任理事案，再依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事），按投票結果決定理事之選任或解任。而所謂「會員參與選任或解任之投票」，包括領票不投票、領票投廢票之情形。另本件有無人民團體法第42條或民法第52條第2項之適用，攸關判決結果，原審更為審理時應闡明兩造進行攻擊防禦，均併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 19 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 19 日
書記官 楊 子 鋒