最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第750號上 訴 人 張輝元訴訟代理人 陳建宇 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基上列當事人間撤職事件，上訴人對於中華民國101年3月22日臺北高等行政法院100年度訴更一字第238號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於擔任臺灣省雲林農田水利會（下稱雲林農田水利會）第2屆直選會長期間，因教唆犯頂替罪，案經臺灣雲林地方法院97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，並經臺灣高等法院臺南分院98年度選上訴字第161號刑事判決駁回上訴確定在案。被上訴人爰以民國99年1月11日農水字第0980030788號令（下稱原處分），自98年11月11日起撤除其雲林農田水利會會長職務。上訴人不服，提起訴願，經行政院以99年10月7日院臺訴字第0990104358號訴願決定駁回。上訴人遂於99年12月2日提起撤銷訴訟（原審法院99年度訴字第2372號），嗣於100年3月8日當庭撤回起訴。另向原審法院起訴請求確認原處分違法，經該院以100年度訴字第616號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院100年度判字第2048號判決廢棄該原判決，發回原審法院更為審理，復經原審判決駁回上訴人之訴，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、依農田水利會組織通則第37條第1項第3款文義，並未規定「撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日」，被上訴人作成原處分，乃自行曲解法律規定，增加法律所無之法效果。又農田水利會組織通則就農田水利會會長之辭職，並未規定須經核准始能生效。而農田水利會雖為公法人，惟其自治權限僅及於所在區域之農田水利事項，並不等同地方自治團體，自無地方制度法第82條第5項規定之適用；應類推性質相近之農會、漁會相關法規，適用民法委任之規定，當事人之一方得隨時終止。被上訴人於99年1月11日發函稱「張會長輝元辭呈案，本會未便核准」，並於同日作成系爭撤職處分，係未經法律授權限制上訴人之職業自由，已違反法律保留原則。㈡、又被上訴人就上訴人98年11月10日辭任農田水利會聯合會會長一職從未表示反對或准否之意思，並就農田水利會聯合會第一副會長繼任一事准予備查，並於同年12月21日函請農田水利會聯合會補選第二副會長，顯見被上訴人亦認定上訴人辭任無須經其核准。系爭撤職處分顯係被上訴人恣意妄為，已違反行政行為之「禁止恣意原則」，而屬違法行政處分甚明。㈢、而被上訴人以農田水利會人事管理規則第83條規定據為核准之依據。惟農田水利會人事管理規則通篇僅規範農田水利會之職員，不包含會長，其位階僅屬行政命令，基於法律優位之原則，亦無法推翻其授權母法即農田水利會組織通則不許被上訴人否准農田水利會會長辭任之意旨等語，爰求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則以：㈠、依農田水利會組織通則第37條第2項規定授權訂定之農田水利會會長及會務委員考核獎懲辦法規定，農田水利會會長之考績、獎懲、停權、復職等事項係由主管機關辦理，堪認農田水利會會長之辭職亦為農田水利會主管機關監督範疇，應經農田水利會主管機關之核准。次依農田水利會直選會長退職撫卹要點第2點規定，農田水利會會長得向服務農田水利會請領退職儲金要件之一「任期屆滿前奉准辭職」，足見農田水利會會長辭職應經農田水利會主管機關之核准。而農田水利會之自治權限範圍與地方自治團體固有不同，但性質類似，且農田水利會會長及職員之人事管理相關法令皆參照公務人員相關法令制（訂）定，人事管理上具有相同之事物本質，從而上訴人之辭職，自應依地方制度法第82條第5項之規定辦理。㈡、上訴人於98年11月10日起辭去雲林農田水利會會長職務，惟未經被上訴人核准，臺灣高等法院臺南分院刑事判決98年度選上訴字第161號確定判決宣示日為98年11月11日，依農田水利會組織通則第37條第1項第3款規定意旨，其撤職生效日期自應回溯至法院判決確定之日（即98年11月11日），原處分並未違反法律保留原則等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、依司法院釋字第518號解釋意旨所示，農田水利會係為公法人，雖與農會、漁會、農業合作社等同為農民團體，惟係由法律賦予部分公權力，得以行使興辦、改善、保養及管理農田水利事業公權力事項，依農田水利會組織通則第11條第1項規定且可知，農田水利會因具行使公權力之組織特性，故法律乃特別賦予公法人之法律地位，是其顯與農會、漁會係屬人民團體之性質有所不同，自不得比附援引農會、漁會等人民團體之相關法制，認其會長與所屬水利會間之關係係屬民法之委任關係，得由其中任一方隨時終止委任關係。又觀諸農田水利會組織通則第37條第2項規定授權訂定之農田水利會會長及會務委員考核獎懲辦法，農田水利會會長之考績、獎懲、停權、復職等事項均須經由主管機關之同意或核准後據以辦理，可知法律係有意賦予其主管機關為嚴格之監督，自堪認農田水利會會長之辭任，亦應為其主管機關之監督範疇，而應經農田水利會主管機關之核准，此參上訴人於98年11月10日所提具之辭呈內容略以：「…個人因素『請准』自98年11月10日起辭去上揭職務…。」等語，而雲林農田水利會亦代為函轉，堪認上訴人及雲林農田水利會之認知亦認上訴人之辭職案應經被上訴人之核准始能成立。再觀諸農田水利會直選會長退職撫卹要點第2點第1項規定，明示農田水利會會長之辭職須經核准，始得請領退職儲金；徵之上訴人所主張其具得請求確認被上訴人作成系爭撤職處分違法之法律上利益，乃因依農田水利會直選會長退職撫卹要點第7點規定，退職儲金包括「公提儲金本息」及「自提儲金本息」，如被上訴人之撤職處分合法，上訴人即喪失得請領公提儲金本息之權利，使上訴人公法上法律地位陷於不安定，益徵上訴人之辭職案應經由被上訴人之核准始為生效。是上訴人主張對於其辭職被上訴人並無核准之權限，顯無所據。至被上訴人雖於99年10月29日農田水利會組織通則法規研修小組第10次會議提出增訂第23條之1之修正草案，新增會長之辭職須經核准始行生效，但此係因現行法律規定並不明確，雖得利用類推適用地方制度法第82條第5項規定加以解決，但易滋爭議，被上訴人始提案在農田水利會組織通則中增訂第23條之1規定使臻明確。㈡、經查，上訴人於擔任雲林農田水利會第2屆直選會長期間，因犯教唆頂替罪，經臺灣雲林地方法院以97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，嗣並經臺灣高等法院臺南分院於98年11月11日以98年度選上訴字第161號刑事判決駁回上訴確定。上訴人於上揭刑事判決宣判確定前1日即98年11月10日向雲林農田水利會遞送辭呈，經雲林農田水利會於同日以雲水人字第0980017333號函轉送被上訴人，於98年11月13日送達被上訴人。被上訴人嗣以99年1月11日農水字第0980171976號函表示上開辭呈案，未便核准，另以原處分表示撤除上訴人會長一職，並溯自98年11月11日刑事判決確定之日生效。上訴人陳稱其所提辭呈於98年11月10日送達雲林農田水利會時，即生辭職之效力，自該日起，其已非雲林農田水利會之會長，被上訴人嗣後於99年1月11日所為撤職處分係屬違法等語，顯無可採。㈢、另上訴人原以雲林農田水利會會長乙職兼任農田水利會聯合會會長職務，其所兼任之農田水利會聯合會會長職務，雖經被上訴人以98年12月9日農水字第0980176940號函准予備查由第一副會長盧榮祥繼任，並於98年12月21日以農水字第0980030781號函請農田水利會聯合會辦理第二副會長之補選作業，惟農田水利會聯合會係依農田水利會組織通則第39條規定而成立之私法人組織，本於私法自治原則，其會長之辭職案依法無須經由被上訴人核定，故農田水利會聯合會依農田水利會聯合會組織章程第24條規定報請備查該會會長由第一副會長盧榮祥繼任，被上訴人依法准予備查，及發函請該會辦理第二副會長之補選，核屬另一事由，與被上訴人所為撤職處分並不相涉，不得執以認定上訴人之辭職案亦無須經由被上訴人核准。又被上訴人於99年1月11日農水字第0980176423號、第0000000000號復雲林農田水利會函，均載明未准上訴人辭職案，且已明確表達上訴人之撤職生效日期應回溯至法院判決確定之日即98年11月11日，並無上訴人所述認同雲林農田水利會總幹事游俊基自98年11月10日上訴人辭職時起代理行使職務之見解。另依農田水利會組織通則第21條規定，主管機關即被上訴人核准會長之辭任前，依法並無會長因故出缺之情事，即無總幹事代理會長之情形。而經被上訴人核准會長之辭任案後，總幹事乃當然代理會長乙職，被上訴人依法並無同意或核准之權限，被上訴人依法予以備查，核與被上訴人依法核准上訴人之辭職案兩不相侔，上訴人據以主張被上訴人違法，核屬無據。㈣、末按公職人員之免職，可區分為直接依法律之免職，以及透過行政處分所為之免職，前者如公務人員任用法第28條第1項第1款至第7款及第2項之規定所為之免職，此項免職在法定免職構成要件該當之時即已發生擬制免職之效力，因此並不再需要主管機關為其他的免職處分，或者作成類似的形成行為後始認定發生免職的效果，即使日後行政機關在法律明確性的要求下，另外再作成特定形式需求的免職行政處分，也僅是一種事後具體宣示法定原因以及回溯確認免職時點的確認行政處分而已。而農田水利會組織通則第37條第1項第3款之規定，依其規定體例觀之，與公務人員任用法第28條第1項第1款至第7款及第2項規定之免職體例相仿，是上訴人於該當農田水利會組織通則第37條第1項第3款之法定要件時，依法律之直接規定即已生擬制撤職之法律效果，原處分係基於法律明確性之要求，所為確認性行政處分，其性質僅是事後具體宣示法定原因以及回溯確認撤職時點而已，要無恣意情事，亦無違法律保留原則，上訴人據以指摘被上訴人將原處分效力溯及自98年11月11日發生，係屬違法，自無可採。是原處分核定自98年11月11日起撤除上訴人系爭水利會會長職務，核無不合，上訴人訴請確認原處分違法，為無理由等語，而駁回上訴人之訴。
五、本院查：
㈠、按「（第1項）農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。（第2項）農田水利會為公法人。」、「農田水利會之組織及其有關事宜，依本通則之規定；本通則未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「本通則之主管機關為行政院農業委員會。」、「農田水利會之任務如左：一、農田水利事業之興辦、改善、保養及管理事項。二、農田水利事業災害之預防及搶救事項。三、農田水利事業經費之籌措及基金設立事項。四、農田水利事業效益之研究及發展事項。五、農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。六、主管機關依法交辦事項。」、「凡在農田水利會事業區域內，合於下列各款之一之受益人，均為會員：
一、公有耕地之管理機關或使用機關之代表人。二、私有耕地之所有權人或典權人。三、公有或私有耕地之承租人或永佃權人。四、其他受益人。」、「農田水利會置會長一人，依法令及該會章程綜理業務，指揮監督所屬員工及事業機構，對外代表該會。」、「農田水利會會長…由會員直接投票選舉之。…」、「農田水利會會長任期4年，連選得連任一次。」、「農田水利會之業務，應受主管機關之監督、輔導…」、「（第1項）農田水利會會長或會務委員於任期內有下列情事者，應予撤職：一、犯內亂、外患罪經判刑確定。
二、犯詐欺、侵占、背信及貪污罪，經判刑確定。三、犯前
2 款以外之罪，受有期徒刑以上之判決確定，而未受緩刑之宣告或未執行易科罰金。四、受保安處分或感訓處分之裁判確定。但因緩刑而付保護管束者，不在此限。五、褫奪公權尚未復權。六、受監護或輔助宣告尚未撤銷。（第2項）農田水利會會長、會務委員考核獎懲辦法，由中央主管機關定之。」農田水利會組織通則第1條、第2條、第4條、第10條、第14條第1項、第19條、第19條之1第1項、第20條、第35條第1項前段、第37條定有明文。準此，農田水利會乃係依上開通則設立之公法人，其構成員資格之取得具有強制性，並有行使公權力之權能，而與為私法人之農會有別。又農田水利會業務應受主管機關之監督輔導，是綜理農田水利會業務，並為該會代表人之會長固由該會會員直選產生，惟其綜理代表執行行政任務，自應受嚴格之監督。主管機關對農田水利會會長除有考核獎懲之權外，於其任期內有上揭法定撤職事由時，縱使其罪行無關農田水利會業務之執行，亦應撤除其農田水利會會長現職。
㈡、次按農田水利會會長所執行農田水利業務，具有行政目的，應受主管機關嚴格監督，已如前述。鑑於農田水利會為地方水利自治團體，法律上之性質與地方自治團體相當（司法院釋字第518號、第628號解釋意旨參照）；地方自治團體首長同農田水利會會長均由選舉產生，代表地方自治團體並綜理其事務，退職時且皆享得依法令規定支給退職金（參見地方制度法第61條第1項規定及農田水利會直選會長退職撫卹要點），而有關地方自治團體首長之辭職，地方制度法第82條第5項業規定：「…應以書面為之。直轄市長應向行政院提出並經核准；縣（市）長應向內政部提出，由內政部轉報行政院核准；鄉（鎮、市）長應向縣政府提出並經核准；村（里）長應向鄉（鎮、市、區）公所提出並經核准，均自核准辭職日生效。」明定地方自治團體首長辭職核准之權責機關暨其程序，參諸農田水利會組織通則第2條規定明示該通則未規定事項，得以其他有關法令補充之意旨，暨農田水利會直選會長退職撫卹要點第2點第1項第2款、第3款均以農田水利會會長須奉准辭職，為發給退職金之要件，是農田水利會組織通則雖未規定農田水利會會長辭職之程序，惟基於貫徹主管機關對農田水利會監督之考量，原判決認農田水利會會長之辭職得類推適用地方制度法第82條第5項規定，以經主管機關即被上訴人之核准，始生效力乙節，尚無不合。上訴人主張上開司法院有關農田水利會性質相當地方自治團體之解釋，僅指該會在法律授權範圍內，所享自治權限部分，且地方制度法第82條第5項規定，係配合同條第1項有關地方自治團體首長職務出缺應由行政院等機關派員代理規定而訂，與農田水利會會長因故出缺時，依農田水利會組織通則第21條規定，係由各該農田水利會總幹事當然代理，並由其會員重新補選不同，而辭任係屬該通則所稱「因故出缺」範疇，依該條之規範設計且可知，會長辭任與總幹事代理係屬法律效果之ㄧ體兩面，不可能一者係依法律規定生效，另一卻須行政機關核准始生效力，是關於農田水利會會長辭任之後續法律效果，農田水利會組織通則並無「未為規定」或「漏未規定」情事，該通則既無規定監督機關就農田水利會會長之辭任得行使核准權，本不得行使，此乃屬法律保留之範疇，原判決未援引同通則第21條規定，卻逕類推適用地方制度法第82條第5項規定，認農田水利會會長之辭職應向主管機關提出，並經核准始生效力，有適用司法院釋字第518號解釋不當、判決不備理由及理由矛盾之違法云云，無非係其主觀法律歧見，並無可採。至上訴人援引本院93年度判字第995號判決針對個案言及公法之適用不得任意援引準用或類推適用，暨本院94年度判字第1562號判決有關原住民身分認定係屬法律保留事項，不容類推之論述，核其案情及應適用之法律均與本案不同，自無足為有利上訴人之認定。
㈢、經查，上訴人於擔任雲林農田水利會第二屆直選會長期間，因犯教唆頂替罪，經臺灣雲林地方法院以97年度選訴字第32號刑事判決處有期徒刑10月，嗣經臺灣高等法院臺南分院於98年11月11以98年度選上訴字第161號刑事判決駁回上訴人之上訴確定。其間，上訴人雖於98年11月10日向雲林農田水利會遞送辭呈，惟未經被上訴人核准，不生辭職之效力，被上訴人自得於99年1月11日以上訴人上開犯罪遭科刑判決之事實，核定撤除上訴人雲林農田水利會會長職務等情，業經原審依調查證據之辯論結果，詳述其認定之依據及得心證之理由，並就上訴人此部分之主張如何不足採取，予以指駁綦詳，揆之上開規定及說明，並無不合。上訴意旨指摘原判決認上訴人之辭任須經被上訴人核准始成立，有未及適用農田水利會組織通則第21條及行政程序法第11條管轄法定原則之違法云云，無非執其主觀歧異之法律見解，重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，要無足取。
㈣、另按「會員有下列情事之一者，不得登記為會長、會務委員候選人：…三、犯內亂、外患罪經判刑確定。四、犯詐欺、侵占、背信及貪污罪經判刑確定。五、犯投票行賄罪、收賄罪、妨害投票或競選罪、包攬賄選罪經判刑確定。六、犯第38條之1第1項或第38條之2之罪經判刑確定。七、犯前4款以外之罪，經判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告或有期徒刑6個月以下得易科罰金者，不在此限。…」乃農田水利會組織通則第19條之2第1項所明定。是同通則第37條第1項第3款有關農田水利會會長、會務委員應予撤職之事由，亦係農田水利會會長、會務委員候選人之消極資格。換言之，有該等事由者，即不具擔任農田水利會會長及會務委員之資格，是農田水利會會長、會務委員依該規定應予撤職者，其免職自應溯自該款撤職情事發生之日起生效。承前所述，上訴人於擔任雲林農田水利會會長期間，因有農田水利會組織通則第37條第1項第3款所定犯同項第1款及第2款以外之罪，經判處有期徒刑10月確定，且未受緩刑之宣告，故於該判決確定時，上訴人既具不得擔任農田水利會會長之消極資格，則被上訴人嗣為上開撤職處分，並以該刑事判決確定之日即98年11月11日起發生撤職之效力，自無違誤。原判決以系爭撤職處分與公務人員任用法第28條第1項、第2項規定之免職，體例相仿，逕謂上訴人於該當農田水利會組織通則第37條第1項第3款規定要件時，即生擬制撤職之法律效果，被上訴人所為撤職處分僅係確認性行政處分，而肯認原處分溯及判決確定時生效之合法性，理由雖異，惟結論並無不同，是上訴意旨指摘原判決認原處分溯及生效係屬合法，適用法律顯有錯誤云云，仍無可採。又上訴人援引法務部93年4月19日法律字第0930015177號函有關現職公務人員依公務人員任用法第28條第1項第3款至第5款前段及第2項規定免職之生效日期疑義內容，主張公務人員任用法第28條所為之免職處分，係於行政機關做成免職處分時方生效力，而不得溯及既往云云，然觀諸上開法務部函說明三載明：「本件所詢免職令是否溯自判決確定日生效，亦或於發布生效之疑義，請貴部本於職權就公務人員任用法第28條規定之立法意旨，自行審酌之。」及銓敘部業以96年12月18日部法二字第0962864756號令釋，公務人員依該規定應予免職者，其免職應溯自各該款情事發生之日起生效等節，上訴人此部分引據顯然有誤，委無憑採。其另援引本院100年度判字第1828號判決有關臺北市議員遭主管機關撤銷或解除其職務前，所為執行議員職務之公法行為仍屬有效，嗣其公職經撤銷或解除，應向後失其效力之論述，核與本案情節有別，是上訴人此部分主張，亦無可取。
六、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 16 日
書記官 吳 玫 瑩