最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第752號上 訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 凃嘉益 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國101年3月28日高雄高等行政法院100年度訴字第640號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣重測前坐落臺南市新市區（改制前為臺南縣新市鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），係民國54年上訴人自辦道爺農場農地重劃區內土地，系爭土地及前開重劃區內大部分土地經劃為臺南科學工業園區（下稱南科園區）土地徵收範圍內，臺南市新化地政事務所（改制前為臺南縣新化地政事務所，下稱新化地政事務所）於86年間辦理南科園區細部規劃分區樁位檢測及地籍分割作業時，發現系爭土地登記面積為5.2674公頃，而地籍圖面積為7.8332公頃，圖簿面積不符，新化地政事務所即以86年11月11日86所二字第10720號函報臺南市政府（改制前為臺南縣政府，下稱被上訴人）裁示，被上訴人於87年1月20日府地用字第12218號公告徵收南科園區用地，以87年4月9日八七府地重字第55093號函復新化地政事務所，略以：「……二、本案同段433號面積不符，依貴所檢附原登記之面積為5.2674公頃，地籍圖面積為7.8332公頃，增加2.5658公頃應屬測繪誤謬。請貴所依本府檢送之地籍參考圖調繪地籍圖線使同段433號土地為5.2674公頃，另2.5658公頃重新編訂地號，補辦登記，並請於土地登記簿所有權人欄中之『姓名』欄蓋『空白』戳章，『管理者』欄蓋『臺南縣政府』，並於備考欄加蓋『零星集中土地』戳記。……」嗣南科園區開發籌備處就系爭土地面積更正登記事宜，於89年7月20日邀集相關單位召開協調會作成會議紀錄結論（下稱89年7月20日協調會議結論），被上訴人與新化地政事務所遂依該會議結論，重行查核系爭土地及毗鄰相關地號土地，經檢核發現54年間道爺農場農地重劃區列入南科園區徵收範圍內土地，其登記面積為85.7382公頃，地籍圖面積為86.7854公頃，圖簿面積不符之地號有88筆。92年7月23日上訴人所屬善化糖廠以善資字第09291001008號函請被上訴人儘速處理系爭土地圖簿面積不符事件，經被上訴人以92年7月30日府地測字第124406號函復，將俟新化地政事務所辦理地籍整理後，再研擬處理方案。嗣被上訴人提出以該重劃區內所有發生圖簿面積不符土地加減合計後相差面積辦理補償之方案，經上訴人所屬臺南區處以96年5月29日南善資字第0960001620號函復：「……二、查本案前經貴府於96年3月30日提出以全部橋頭段所有發生圖簿面積不符土地加減合計後相差面積辦理補償之方案，業經本區處陳報公司，並經核示，貴府所提方案並不符『臺灣省改進土地徵收作業注意事項』（下稱徵收作業注意事項）第6點規定及『內政部86年12月31日台（86）內地字第0000000』函示以重測面積增加補償地價精神，本案仍應單就該橋頭段433地號之實際面積辦理補償，為此，謹請貴府應迅予更正該橋頭段433號地面積並就更正後所增加面積依法補辦徵收，以結多年懸案。」嗣上訴人所屬臺南區處以98年7月13日南善資字第0980002288號函請被上訴人應將系爭土地，圖簿面積相差之2.5658公頃土地更正為上訴人所有，並補辦徵收，經被上訴人以98年8月4日府地測字第0980165040號函復：「……二、按新市鄉○○段○○○○號土地，原為貴區處經管之54年台糖公司自辦道爺農場農地重劃區內土地，於臺南科學工業園區辦理徵收時，全筆徵收並經領取徵收補償費後辦竣土地標示變更登記，目前管理機關為『科學工業園區管理局』，並於95年4月6日地籍整理改編為新科段，合先敘明。三、上開土地於辦理土地徵收時，因該筆土地之地籍圖面積（7.8332公頃）與登記面積（5.2674公頃）之較差為2.5658公頃超出法定容許誤差甚多，經本府與貴區處、南科園區管理局多次研商，仍無法達成共識。且前經本府與新化地政事務所重新核算道爺地重劃區內各筆土地徵收前之地籍圖面積，發現圖簿面積較差情形，部分土地增加，部分土地減少○○○區○○○○○○段433地號土地須更正增加面積進行陳情，應就整區進行考量。準上本案新市鄉○○段○○○○號土地，以全筆土地辦竣土地徵收登記，管理機關為科學工業園區管理局，且已改編為新科段，目前已無此土地標示可據以辦理登記面積更正。」上訴人所屬臺南區處復就相同事由，以99年10月8日南善資字第0990003846號函（下稱99年10月8日申請函）請被上訴人儘速辦理分割登記，經被上訴人以99年11月4日府地測字第0990255565號函（下稱原處分）復：「……二、新市鄉○○段○○○○號土地，87年5月間徵收前為貴公司經管之54年台糖公司自辦道爺農地重劃區內土地，嗣因臺南科學工業園區徵收作業，於87年間將該筆土地辦理全筆徵收並經領取徵收補償費後辦竣土地標示變更登記，所有權人中華民國、管理者為科學工業園區管理局，並於95年4月間完成該科學園區地籍整理作業，改編新地段名為新科段，合先敘明。三、本案橋頭段433地號土地已列入臺南科學工業園區徵收範圍內且全筆徵收，因新化地政事務所辦理南科園區細部規劃分區樁位檢測及地籍分割作業時，發現該筆土地面積不符（登記面積5.2674公頃、地籍圖面積7.8332公頃），由新化地政事務所函報本府辦理面積更正，惟經本府將該道爺農地重劃區列入臺南科學工業園區徵收範圍內之全部土地重新核算比對較差，發現尚有多筆土地登記面積與地籍圖面積不一致，不能僅就橋頭段433地號土地辦理面積更正，應就整區進行考量方屬合理。四、綜上所述，橋頭段433地號土地已於87年間因臺南科學工業園區徵收作業，辦理全筆徵收完成登記，管理者為科學工業園區管理局，嗣後於95年4月間完成該科學園區地籍整理作業，改編為新科段，目前已無此土地標示可據以辦理登記面積更正。是以本案建請貴公司分析徵收前列入臺南科學工業園區徵收範圍內各筆土地面積之圖簿面積較差，再與臺南科學工業園區管理局洽談尋解決方案，方能解決多年懸案。」上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰系爭土地於南科園區用地公告徵收前即已發現圖簿面積不符，依徵收作業注意事項第6條之規定，新化地政事務所本應於查明錯誤原因後通知上訴人辦理更正，或依同條第2款規定，擬具處理意見陳報上級機關核定後逕行更正，並辦理逕為分割。詎新化地政事務所及被上訴人卻延宕十餘年均未依法妥善處理，嚴重損害上訴人之權益。另上訴人曾與被上訴人、新化地政事務所以及南科園區開發籌備處等相關單位於89年7月20日針對系爭土地面積更正登記乙案召開協調會，依該協調會議結論內容可知，被上訴人應將系爭土地等相關資料，移送新化地政事務所辦理土地分割及登記。另圖簿不符之23,658平方公尺土地，被上訴人及新化地政事務所早已先行編定為橋頭段433-3地號土地，且各有關單位均知悉徵收土地並未包括上開23,658平方公尺土地。詎被上訴人竟又將本件爭議土地逕為地籍整理改編為新科段，嗣又以此為由拒絕辦理土地面積更正及分割登記，顯有違誤。且上訴人以99年10月8日申請函提出本件申請，然被上訴人並未於2個月內為處分，上訴人自得依訴願法第2條之規定提起訴願，詎訴願決定機關卻以被上訴人99年11月4日之函復（即原處分）非行政處分，為不受理之決定，實有違誤。是以，被上訴人對於上訴人之申請始終不為處理，違反徵收作業注意事項第6條之規定，且違背89年7月20日協調會議結論，更與憲法保障人民財產權之意旨不符，上訴人自得依行政訴訟法第5條第1項之規定提起本件訴訟云云。
三、被上訴人則以︰按徵收作業注意事項第6條第2款，係指1筆土地部分被徵收，因圖簿面積不符之處理規定。系爭土地為全筆徵收，並不適用上開規定。另系爭土地係上訴人於54年間自行辦理之道爺農場農地重劃區內土地，其土地規劃及面積計算，均由上訴人辦理。嗣因南科園區徵收作業發現系爭土地圖簿不符，依規定應辦理更正，惟檢核54年間道爺農場農地重劃區列入徵收範圍登記總面積為85.7382公頃，但地籍圖面積總和為86.7854公頃，較差為1.0472公頃，且圖簿不符筆數多達88筆土地，不應只更正系爭土地，基於地籍資料之完整性，自應依行為時地籍測量實施規則第247條第1項之規定辦理面積更正，惟上訴人不同意一併辦理各筆土地面積更正，自不應僅就登記面積不足之系爭土地辦理更正登記。再者，原處分僅敘明本件相關過程及事實，並未發生法律上效果，核非行政處分，上訴人對之提起行政訴訟，為不合法等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠上訴人以99年10月8日申請函申請系爭土地扣除經徵收之土地面積52,674平方公尺後，剩餘23,658平方公尺土地應儘速辦理分割登記為上訴人所有，經被上訴人以原處分函復上訴人，系爭土地已於87年間辦理全筆徵收，並經上訴人領取徵收補償費後辦竣土地標示變更登記，且圖簿登記不符之土地，尚有多筆，不能僅就系爭土地辦理更正，應就整區進行考量等語，衡諸上開函文內容，除就系爭土地之登記歷程為說明外，更明確指出因考量多數土地登記錯誤情況下，不能單就系爭土地為面積更正，實已就上訴人之申請為具體明確之准駁，致生規制性，應認被上訴人之函復為行政處分，上訴人不服，自得循序提起行政訴訟。㈡觀諸土地法第69條、地籍測量實施規則第232條之規定，土地登記機關於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，於不妨礙主體同一性時，固得依其情形以書面聲請該管上級機關查明核准後，或逕行為更正。是若非土地登記機關，或其更正將有妨礙主體同一性時，自不得逕行為土地更正登記。㈢經查，系爭土地因徵收、土地重劃等原因，於87年2月10日、同年5月19日、同年5月15日分割登記出同段433-1地號、433-2地號、433-3地號，所有權人為中華民國、及空白，管理者為科學工業園區管理局、交通部高速鐵路工程局及被上訴人。是系爭土地經徵收後，其主體已非為上訴人，且被上訴人並非土地登記機關，則上訴人申請被上訴人應將地籍整理前上訴人所有之系爭土地面積更正為7.8332公頃，再作成自系爭土地分割出面積2.5658公頃之土地，辦理分割登記為上訴人所有之處分，其已妨礙主體之同一性，亦非屬被上訴人之職權，上訴人之請求自屬無據。次按，原臺灣省政府所定涉及土地徵收業務之行政規定，依臺灣省政府88年8月4日88府法字第157924號函示，溯及自88年7月1日起停止適用，其中徵收作業注意事項經決議：為改進土地徵收作業，減少徵收案件之退補，以加速用地取得作業，由內政部訂定「申請土地徵收應注意事項」乙種，以供各需用土地機關參考。經查，徵收作業注意事項第6條第2款，係指1筆土地部分被徵收，因圖簿面積不符之處理規定，而本件系爭土地為全筆徵收，與上開規定之要件亦有不合，自無適用之餘地。另按內政部訂定之申請土地徵收應注意事項之規定，於本件之情形，亦未規定上訴人有申請被上訴人更正土地面積並辦理分割登記為上訴人所有之權利，亦未賦與被上訴人有逕為上述處分之權限。是以，上訴人99年10月8日申請函以依徵收作業注意事項第6條之規定，申請被上訴人對系爭土地應為如上述之更正及分割登記處分，仍不足採。況查，南科園區開發籌備處等相關單位於89年7月20日針對系爭土地面積更正登記乙案召開協調會，該次會議結論係為：
1.請被上訴人地政局儘速將橋頭段433-3地號等相關資料，移送新化地政事務所辦理土地分割及登記。2.橋頭段433-3地號，應俟產權確定後，再由南科園區籌備處辦理徵收或撥用，疑義未釐清前籌備處應暫緩徵收等相關作業。是依上開會議結論，亦非要求被上訴人應就地籍整理前之系爭土地面積更正為7.8332公頃，並作成自系爭土地分割出面積2.5658公頃之土地，辦理分割登記為上訴人所有之處分。是上訴人主張依上開協調會議結論，上訴人亦得為如上述之請求云云，仍不可採等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：本件86年11月間新化地政事務所辦理南科園區細部規劃分區樁位檢測及地籍分割作業時，即已發現系爭土地圖簿面積不符，依當時有效施行之徵收作業注意事項第6條第2款之規定，被上訴人對於新化地政事務所函報本件土地圖簿面積不符之問題，自應予以裁示核定，並指示新化地政事務所辦理更正及分割登記，惟被上訴人始終未對新化地政事務所作成明確指示辦理更正及分割登記。又系爭土地經公告徵收之面積，僅為土地登記簿所載之面積5.2674公頃，並非為地籍圖實測之面積7.8332公頃，故就超出土地登記簿所載之2.5658公頃土地部分，既未經公告徵收，亦未發放補償費，原審判決遽認系爭土地已全筆徵收，故無徵收作業注意事項第6條第2款規定之適用，實有判決不適用法規或適用不當之違誤。縱認系爭土地係全筆徵收，然實際徵收之土地面積顯超過登記簿面積，亦應依徵收作業注意事項第6條第2款後段之規定辦理，從而，上訴人請求被上訴人依此規定指示新化地政事務所依地籍圖實測結果辦理土地面積更正及分割登記，亦有所據。原審判決逕認本件無上開規定之適用，亦有判決不適用法規或適用不當之違法。又上訴人於101年3月8日所提之準備書狀中，已將本件訴之聲明變更為「被告機關就原告之申請，應指示新化地政事務所將95年4月6日地籍整理前之系爭土地面積更正為7.8332公頃，並自該土地分割出面積2.5658公頃土地另編地號登記為原告所有」，並非要求被上訴人自為更正及辦理分割登記，原審判決未及注意，仍認為上訴人係請求被上訴人自為辦理，已與上訴人之請求有所不符，對於上訴人變更後之請求究有無理由，亦未載明，實有判決不備理由之違誤。再者，依89年7月20日協調會議結論，被上訴人本應儘速將系爭土地等相關資料，移送新化地政事務所辦理土地分割及登記。另依上訴人與被上訴人於91年2月6日召開之「研商有關台糖公司自辦農地重劃土地因圖簿不符，面積更正、補償原則事宜」會議結論略以：「有關台糖公司依臺灣省政府令頒『台灣糖業公司土地實施重劃要點』及當時重劃法令辦理之農地重劃土地，若發生圖簿面積不符，雙方同意於發現當時，逐筆依據地政機關實測結果直接辦理面積更正登記，雙方不互繳領差額地價，……。依據上述原則，臺南縣○○鄉○○段○○○號地及新市鄉○○段○○○號地應同時辦理土地面積更正登記。」被上訴人即據此以91年12月25日府地重字第0910207844號函，針對上訴人所有另2筆重劃土地圖簿面積不符問題，請地政機關辦理面積更正。準此，本件圖簿面積不符之情形，被上訴人自亦應依91年2月6日協調會議結論，指示新化地政事務所辦理土地面積更正及辦理分割登記。惟原審判決對上訴人所提出之上開證據資料，並未說明何以不足採之理由，亦有判決不備理由之違法云云。
六、本院按：㈠行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項分別規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」足見原告於訴狀送達後，除有行政訴訟法第111條第3項規定之情形，原告之訴變更或追加應予准許外，原則上不得為訴之變更，但如被告同意或行政法院認為適當者，則不在此限。又訴之變更，如原告未表明以變更之新訴代替原訴並撤回原訴之意者，應解為係以變更新訴之提起合法作為條件而撤回原訴。因此，行政法院應先就變更之新訴審查其提起是否具備訴訟要件及訴之變更之要件，如不具備，則以裁定駁回變更之新訴，並就原訴為審理裁判；如變更之新訴合法，則僅須就變更之新訴為審理判決。㈡經查，上訴人於起訴時，訴之聲明為：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人應就上訴人99年10月8日申請函所為請求另為適當之處分。嗣於101年2月15日原審法院行準備程序時，上訴人將訴之聲明變更為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人99年10月8日申請函所為請求，將地籍整理前之系爭土地面積更正為7.8332公頃，剩餘2.5658公頃之土地，應辦理分割登記為上訴人所有。惟上訴人於101年3月8日提出準備書狀，又將訴之聲明變更為：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人就上訴人99年10月8日申請函所為請求，應指示新化地政事務所將95年4月6日地籍整理前之系爭土地面積更正為7.8332公頃，並自該土地分割出面積2.5658公頃土地另編地號登記為上訴人所有等情，有起訴狀、101年2月15日準備程序筆錄及101年3月8日準備書狀在卷為憑，詎原審法院於101年3月14日行言詞辯論時，依言詞辯論筆錄所載，上訴人之聲明係記載如準備程序之聲明，即為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人99年10月8日申請函所為請求，將地籍整理前之系爭土地面積更正為
7.8332公頃，剩餘2.5658公頃之土地，應辦理分割登記為上訴人所有。原審法院並依此聲明，認土地面積更正及分割登記等，均非屬被上訴人之職權為由，駁回上訴人之訴。然查，上訴人於言詞辯論前之101年3月8日既已於其所提出之準備書狀，變更訴之聲明為被上訴人應指示新化地政事務所更正土地面積及分割登記，則原審法院於行言詞辯論時，自應就上訴人之上揭訴之變更予以審查，如認不具備訴之變更要件，應以裁定駁回變更之新訴，並就原訴為審理裁判，如認變更之新訴合法，因原訴已視為撤回，僅須就變更之新訴為審理判決即已足。本件原審法院雖依變更前之聲明為裁判，然經遍觀原審卷內相關文件、筆錄，並無原審法院駁回變更新訴之任何資料，則原審法院為裁判前，是否已審認上訴人變更之新訴為不合法後始為之，或者疏未斟酌上訴人變更之新訴，遽就原訴為審判，本院尚無從判斷，而此事實又關涉上訴人之實體上主張，從而，上訴人主張原審判決未及注意其已為訴之變更，及未對於上訴人變更後之請求有無理由予以說明，於法有違等情，尚非無據，應認其上訴為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之審理及裁判，以昭折服。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 16 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 17 日
書記官 葛 雅 慎