最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第77號上 訴 人 游書燈訴訟代理人 吳純怡 律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢上列當事人間請求返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國100年9月15日臺北高等行政法院99年度訴字第2229號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段第1279、1280-1、1305-1、1306-1、1309-2地號土地（下稱系爭土地）及其地上物，經臺灣省政府民國78年1月4日（77）府地四字第132974號函（下稱臺灣省政府78年1月4日處分）核准徵收，並經被上訴人78年4月25日78府地用字第35793號公告（下稱被上訴人78年4月25日公告）併同應補償費額（含土地及農作物）為公告，且先後於78年5月30日及同年10月7日函知上訴人領取補償費。因上訴人拒領，被上訴人乃將應發放之補償款，扣除應代扣繳之土地增值稅及代扣交耕地三七五租約承租人之補償費後，於78年11月8日向臺灣宜蘭地方法院辦理提存。上訴人嗣並領取溢繳之土地增值稅1,968,812元，及於80年8月12日領取上開提存款在案。惟臺灣省政府78年1月4日處分，因上訴人提起訴願，經內政部訴願決定撤銷，雖臺灣省政府又以79年8月22日79府地二字第156174號函為應照案徵收之處分（下稱臺灣省政府79年8月22日處分），然臺灣省政府79年8月22日處分因未依法公告，經原審法院93年度訴字第3013號判決確認上訴人與內政部就系爭土地之徵收關係不存在，並經本院98年度判字第842號判決駁回內政部關於此部分之上訴確定在案。被上訴人乃以98年12月10日府地用字第0980175598號函（下稱被上訴人98年12月10日函）通知上訴人返還系爭土地之徵收補償款16,287,467元，及以99年7月5日府地用字第0990092943號函（下稱被上訴人99年7月5日函）通知上訴人返還原退還之土地增值稅1,968,812元。嗣因上訴人拒不返還，被上訴人乃本於公法上不當得利法律關係提起行政訴訟，經原審判決上訴人應給付被上訴人18,256,279元（即16,287,467元+1,968,812元），及自99年11月16日（即起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）系爭土地之徵收關係既經法院判決不存在確定，上訴人受領之地價補償費即無法律上原因，被上訴人自得行使返還請求權。而依法務部98年8月25日法律決字第0980018457號函釋，行政程序法第131條第1項規定之5年請求權時效，應自行政處分之無效經確認時起算。系爭土地之徵收處分雖曾遭撤銷，惟並非無效，而係至98年7月30日本院98年度判字第842號判決後始生確認徵收處分無效或不存在之效力，故上訴人於99年11月16日提起本件訴訟，未逾5年之請求權時效。（二）系爭土地之徵收經判決確認不存在後，原註銷之耕地三七五租約並不回復，被上訴人當時又已將應補償承租人之地價依法扣交，而系爭土地並因此除去耕地三七五租約，則上訴人顯受有利益，是被上訴人前代給付此部分之補償款，自得併請求上訴人返還等語，求為判決上訴人應給付被上訴人18,256,279元，及自99年11月16日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、上訴人則以：（一）上訴人受領補償費之依據為臺灣省政府78年1月4日處分，惟該處分既經內政部訴願決定撤銷，即失其效力，另臺灣省政府79年8月22日處分又因未經公告而不生效力，至本院98年度判字第842號判決則僅是重申臺灣省政府78年1月4日處分經訴願決定予以撤銷而效力喪失，並確認上訴人與內政部間就系爭土地徵收關係不存在之既有事實，是被上訴人得行使返還徵收補償款之請求權時效期間應自79年6月23日訴願決定書送達日起算，故被上訴人於99年11月9日起訴請求返還補償款，依民法第125條、行政程序法第131條及提存法第17條第1項第2款、第2項規定已逾請求權時效，上訴人得拒絕給付。（二）被上訴人請求返還款中之3,007,228元係給付耕地三七五租約承租人之補償款，實際受領人非上訴人。且上訴人因被上訴人違法徵收及羅東鎮公所違法占用，迄今仍受有損害，並未因此受有利益等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）核准徵收土地之決定固為行政處分，然被上訴人核發地價補償費，則為另一行政處分。是土地之徵收處分與地價補償費之核發，分屬二不同之行政處分。而上訴人受領系爭土地徵收補償費之法律上原因，並非臺灣省政府78年1月4日處分或臺灣省政府79年8月22日處分，而是被上訴人於78年4月25日公告之補償費核發決定（被上訴人已將該公告於78年4月26日通知上訴人）。故雖系爭土地之臺灣省政府78年1月4日處分已經內政部訴願決定予以撤銷，然核發系爭土地徵收補償費之處分，既非無效，則在未經撤銷前，效力仍然存在。又被上訴人於本院98年度判字第842號判決確認徵收關係不存在確定後，以被上訴人98年12月10日函、被上訴人99年7月5日函通知上訴人返還系爭土地徵收補償款，核有撤銷被上訴人前核發系爭土地徵收補償費之授益處分之意思，則上訴人受領徵收補償費即喪失法律上原因，至此被上訴人自得基於公法上不當得利返還請求權，請求上訴人返還受領之補償費。是上訴人主張被上訴人之請求已逾民法、行政程序法及提存法之請求權時效云云，均不可取。（二）又應支付耕地承租人補償地價者為土地所有權人，至主管機關僅係法令賦予其於發放補償費時有應代為扣交之公法上義務，即應由出租人補償承租人之法律關係並未因而移轉於主管機關。是被上訴人於發放補償費時，依平均地權條例第11條第2項規定，將其中之3,007,228元代為扣交承租人，該3,007,228元自亦屬上訴人基於原核發補償費授益處分所受利益之內容，上訴人自當一併返還等語，判決如被上訴人之聲明。
五、本院查：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。經查：本件依原判決確定之事實，被上訴人係因原徵收系爭土地之徵收法律關係已經本院確認不存在確定，乃通知上訴人返還原給付之徵收補償款，並因上訴人逾期未返還，故本於公法上不當得利法律關係，提起本件行政訴訟請求上訴人返還。
被上訴人既係本於公法上不當得利法律關係為請求，且係關於徵收補償款應否返還之爭議，是本件屬公法上爭議，自堪認定。至上訴人主張之提存法施行細則第40條固規定：「本法第20條第2項所定期間屆滿後，提存人或受取權人不得再以國家賠償或提起其他訴訟請求之。」然提存法第20條係規定：「（第1項）提存物不能依第10條第3項、第17條第2項、第18條第2項或其他法律規定歸屬國庫者，自提存之翌日起25年內未經取回或領取時，亦歸屬國庫。
（第2項）前項情形，提存人或受取權人因不可歸責於自己之事由致未取回或領取提存物者，得於歸屬國庫之翌日起2年內聲請該管法院裁定准予返還提存物。不能返還者，得請求償還相當於提存物歸屬國庫時之價額。」即提存法施行細則第40條所稱「不得再以國家賠償或提起其他訴訟請求之」等語，係針對提存法第20條第2項之情形所為規範，惟本件並非關於提存物得否取回之爭議，且被上訴人提存之補償款業經上訴人領取一節，亦經原判決認定在案，是本件請求返還補償款之爭議，核與提存法施行細則第40條之規範無涉。另土地徵收條例第51條係規定：「……（第2項）直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告30日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第9條規定申請收回該土地。……（第4項）於第2項公告前，徵收價額已提存法院或已依第26條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫者，應由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取之，並發還土地予原土地所有權人。」即本條係關於徵收經原核准徵收機關核准撤銷者，原已提存而尚未經原受取權人領取之補償款應如何處理之規範，亦與系爭土地之徵收既非由原核准徵收機關核准撤銷，且提存之補償款復已經上訴人即原受取權人領取之事實迥不相同。故上訴人執上述與本件爭議無涉之提存法及土地徵收條例規定，指摘原判決有就已不得再起訴請求之事項為實體審理，及違反提存事務專屬管轄之違法云云，核無可採。本件既屬公法爭議，且無其他法律規定非以提起行政訴訟方式為救濟，並因被上訴人之訴並無其他起訴不合法情事，則原判決予以實體審理，自無違誤。
（二）又按「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」64年7月24日修正公布土地法第225條及第236條分別定有明文。可知，徵收土地之核准係屬應由行政院或省政府為之之行政處分，至徵收補償費之核發則屬由該管市縣地政機關為之之行政處分，是徵收土地之核准及徵收補償費之核發屬不同之行政處分甚明。經查：
１、系爭土地係經臺灣省政府78年1月4日處分核准徵收，並經被上訴人78年4月25日公告補償費額。惟臺灣省政府78年1月4日處分，因上訴人提起訴願，而遭內政部訴願決定撤銷，至臺灣省政府因此另為之臺灣省政府79年8月22日處分，則因未依法公告，故關於系爭土地之徵收，乃經本院判決確認不存在確定等情，已經原審依調查證據之辯論結果認定在案。可知，本件不論係訴願決定所撤銷或行政法院所確認不存在者，均係關於徵收處分或徵收法律關係，則依上述規定及說明，此撤銷或確認之效力自不及於核發系爭土地徵收補償費之行政處分。至上訴意旨援引之本院48年判字第111號判例及57年判字第437號判例，核均係針對徵收補償地價數額之爭議而為，尚無從據之而謂徵收土地之核准及徵收補償費之核發係屬同一行政處分，故上訴意旨執以爭議核發系爭土地徵收補償費之行政處分亦因上述之訴願決定而遭撤銷云云，並無可採。又系爭土地之徵收，不論係因臺灣省政府78年1月4日處分已經內政部訴願決定撤銷，或因法院判決所確認之不存在，因均生自始不生徵收效力之法律效果，是被上訴人所為核發補償費之處分自因之而有違法情事，而此核發補償費處分復屬上訴人領取補償費之法律上原因，且於此法律上原因仍存在時，上訴人之受領系爭徵收補償費即不生不當得利情事。是被上訴人先後通知上訴人返還徵收補償款之被上訴人98年12月10日函及被上訴人99年7月5日函，原判決認其具有自為撤銷原核發補償費處分之意旨，乃斟酌全辯論意旨所為法律適用之結果，並無上訴意旨所稱之違反論理法則或辯論主義情事，更無突襲性裁判之情，故上訴意旨據以指摘原判決違法云云，核屬其一己意見，亦無可採。
２、又依行政程序法第117條規定，行政機關就其所為之違法行政處分，本得自為撤銷，而此等得自為撤銷之違法行政處分，亦不以授益行政處分為限，故上訴意旨指摘原判決關於核發補償費處分屬授益處分之論斷係違法部分，即因與判決結論無影響，本院自無對之再予以論究之必要。另被上訴人請求上訴人返還系爭徵收補償費之公法上不當得利返還請求權，既因被上訴人撤銷原核發原因之行政處分始發生，是其返還請求權時效自於核發補償費處分經撤銷時始開始起算，尚非上訴人主張之79年6月23日訴願決定書送達時。再徵收土地之核准及徵收補償費之核發既屬不同之行政處分，而前經行政救濟程序予以撤銷或確認不存在者既屬核准徵收之處分及徵收之法律關係，是其撤銷或確認之效力並不及於核發徵收補償費處分一節，已如上述，是上訴意旨援引關於訴願決定效力之司法院院字第1557號解釋及訴願法第95條規定為爭議，自無可採。至上訴人應返還範圍何以及於被上訴人依法代扣交耕地三七五租約之承租人部分，已經原判決論述甚明，核無不合。上訴意旨再執陳詞，指摘原判決有不適用法規或適用不當及不備理由或理由矛盾之違法云云，亦屬其主觀意見，並無足取。
（三）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決判准被上訴人本於公法上不當得利法律關係，所為上訴人應給付18,256,279元及自99年11月16日（即起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止，按年息百分之五計算利息之請求，核無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 31 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 1 月 31 日
書記官 張 雅 琴