最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第703號上 訴 人 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁被 上訴 人 廖水明上列當事人間採取土石事件，上訴人對於中華民國101年4月26日臺北高等行政法院100年度訴字第382號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前未經許可，自民國94年3月初起，僱請他人駕駛挖土機，擅自於他人所有之花蓮縣○○鎮○○段524、525、
526、527、528、529、531、532、533、534、535、536、57
8、579、580、581、582、583、585、586、587、588、589、590地號等24筆土地（以下提及各筆土地時，均僅簡稱其地號）上，以開挖約2公尺之深度，採取土石，經花蓮縣警察局鳳林分局（下稱鳳林分局）南平派出所派員於94年3月19日當場查獲，函送上訴人處理，經上訴人核認被上訴人未經申請許可，擅自採取土石，依土石採取法第36條規定，以95年7月28日府工水字第09501144910號違反土石採取法處分書，處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並禁止被上訴人繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運。被上訴人不服，提起訴願，經訴願機關撤銷罰鍰處分，另駁回其餘訴願；被上訴人就訴願決定對其不利部分，復提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）分案為96年度訴字第1200號事件受理。嗣兩造於96年9月26日成立訴訟上和解，內容略為：「被上訴人願意自96年9月27日起兩個月內，將原處分書所記載的系爭土地24筆低窪的部份填平至與鄰地等高，經上訴人複查後應准許被上訴人將地面上剩餘的砂石外運，如果系爭土地上現存砂石不夠填平，被上訴人應另行外購等質的砂石填平」，被上訴人並於96年11月6日製作回填計畫書送上訴人審核。其後上訴人接獲花蓮縣鳳林鎮公所97年1月3日鳳鎮民字第0970000084號函，檢送上開24筆土地中之524、525、
531、532地號等4筆非都市土地違規使用案件處理查報表，乃於97年1月21日及97年2月27日至現場勘查，發現該4筆土地原堆置土石，整地後高程約低於路面2.6至3公尺，經函請土地所有人陳泰州及被上訴人陳述意見，被上訴人表示已將在該等土地上搬運原堆置砂石之權利，讓渡予訴外人興國砂石股份有限公司（下稱興國公司），惟興國公司於上訴人發函請其說明時，否認被上訴人所述上情。上訴人乃核認被上訴人清運土石範圍為524、525、526、531、532、533地號土地（下稱系爭土地），窪地應回填範圍包含527、528、529、534、535及536地號土地（共計12筆），並於97年8月27日及同年9月2日至現場勘查並拍攝照片，經核對前揭土地附近地形圖推算原有地盤與鄰地地盤高程據以計算超挖之土石方量，認被上訴人超挖土方數量約為121,357.56立方公尺，依當時經濟部水利署第九河川局（下稱第九河川局）辦理花蓮縣萬里溪即採即售之土方出售價格每立方公尺為134元，計算被上訴人不法所得為16,261,972元，爰依土石採取法第36條及第42條規定，以97年11月18日府工水字第0970174576號函及同文號之違反土石採取法處分書（下稱第一次處分），對被上訴人處罰鍰16,261,972元，並禁止其繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運，另應於文到30日內完成整復工作。被上訴人不服，提起訴願，經濟部於98年7月31日作成經訴字第09806116020號訴願決定書（下稱第一次訴願決定），以上訴人未查明前揭土地於97年間與鄰地有2.6至3公尺之落差，究係被上訴人未履行其因前述訴訟上和解所負回填、整地義務所致，或因其未經許可違法採取土石而造成，且上訴人未說明被上訴人應受責難程度、所生影響、因本件違規行為所得之利益及其資力究竟如何，即逕依土石採取法第42條規定，裁處被上訴人罰鍰16,261,972元，不符立法者授權裁量之意旨為由，決定撤銷第一次處分，由上訴人另為適法之處理。上訴人嗣依第一次訴願決定意旨重行審查，以被上訴人辦理清運系爭土地內之土石，造成系爭土地低於路面
2.6至3.0公尺，經上訴人派員現場測量違規面積約2.8256公頃，並參考系爭土地近年相關航照圖，推估原有地表高程及計算違規採取土石數量為65,888立方公尺，另以被上訴人曾於96年11月6日向上訴人申請清運案地堆置土石一事，認定被上訴人違規採取系爭土地上土石之時間，約為96年11月至12月間，依當時第九河川局辦理該縣萬里溪即採即售之土方出售價格為每立方公尺134元，計算被上訴人不法所得計8,828,992元，依土石採取法第36條及第42條規定，以98年12月3日府工水字第0980202329號函及同文號之違反土石採取法處分書（下稱第二次處分），對被上訴人處罰鍰8,828,992元，並禁止其繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運。被上訴人不服，提起訴願，經濟部於99年4月27日作成經訴字第09906055330號訴願決定書（下稱前訴願決定），以上訴人未詳予說明其認為被上訴人違規採取土石數量為65,888立方公尺，係以如何方式計算所得，亦未檢附土石方計算表予被上訴人，且未依行政程序法第102條及行政罰法第42條規定，給予被上訴人陳述意見之機會，復未說明其依土石採取法第42條規定，裁處被上訴人8,828,992元罰鍰之基準，不符立法者授權裁量之意旨等理由，決定撤銷第二次處分，由上訴人另為適法之處分。上訴人依前訴願決定意旨，通知被上訴人陳述意見後，重行審查，嗣以與第二次處分相同之事實認定及法律依據，以99年7月16日府建水字第0990119658號函及違反土石採取法處分書（下稱原處分），對被上訴人處罰鍰8,828,992元，並禁止其繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運，同時檢附測量成果圖及土石方計算表（含計算方式）各1份供被上訴人參酌。被上訴人不服，提起訴願經遭決定駁回後，提起本件行政訴訟，經原審以100年度訴字第382號判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人在97年8月28日，始收受上訴人寄發之97年8月27日現場勘查通知書，故對上訴人該日測量之範圍與結果如何，並不知悉。被上訴人要求上訴人擇日再勘未果，上訴人即以系爭土地近年相關航照圖，推估原有地表高程，及估算被上訴人違規採取土石之數量為65,888立方公尺，逕予作成對被上訴人不利之原處分，顯違行政程序法第9條及第39條等規定。又被上訴人在系爭土地整地完成後，請上訴人派員及會同土地所有人陳泰州進行驗收，惟上訴人置之不理，更妄加推斷被上訴人在96年11月至12月間，有違法採取土石之行為，故原處分之事實認定自屬錯誤。（二）被上訴人並未因本件事實被起訴或判刑，上訴人竟以被上訴人於97年8月27日遭鳳林分局查獲，作為原處分之理由，影響被上訴人之權益。（三）系爭土地在被上訴人整地過程中，由訴外人陳泰州買受，後將搬運土石及整地填平之事，讓渡興國公司全權辦理，現場由興國公司職員李昆錦負責整地及載運土石，陳泰州之子亦在場督工，被上訴人自無違法採取土石之可能。又經濟部前以前訴願決定撤銷相同事實理由作成之第二次處分，命上訴人另為適當之處分，然上訴人未補強相關證據佐證被上訴人確有違法採取土石之行為，即再行作成原處分，經濟部竟維持原處分，而駁回被上訴人所提訴願，其前後兩次訴願決定，顯有矛盾，亦屬違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）上訴人由所屬地政單位完成現況測量，參考系爭土地96年、90年及88年度航照圖，委請技師核對附近地形圖並推算原有地盤及計算超挖土石方結果，推估原有地表高程及計算違規採取土石數量為65,888立方公尺，因而作成原處分，並檢附測量成果圖及土石方計算表一併送達被上訴人，是上訴人依法裁處，並無違誤。被上訴人主張現場勘查時並未在場，且遲至97年8月28日始收受現場會勘通知書，惟上訴人於97年8月27日至現場巡查時，發現系爭土地疑似有盜濫採土石之情形，經警方通知土地所有人會同被上訴人現場勘查，故被上訴人就此部分指摘，顯有不實。（二）上訴人以97年5月12日府工水字第0970069418號函請被上訴人陳述意見，被上訴人雖於97年5月26日以書面陳稱已將
524、525、531、532等地號土地上原堆置砂石搬運權利，讓渡於興國公司，搬運砂石雖以被上訴人名義申請，惟作業均由興國公司職員李昆錦處理，且被上訴人亦對興國公司及李昆錦要求案地高程不得低於鄰近道路2公尺，故案地搬運砂石之事宜非被上訴人所為。惟經上訴人於97年7月8日通知興國公司陳述意見結果，該公司表示並未自被上訴人受讓搬運上開土地上土石之權利，與被上訴人所述顯有出入。且被上訴人既與上訴人成立訴訟上和解在案，自無法免除因和解所生之公法上義務，其主張非實際回填或挖取土石之人，均係卸責之詞，不足採信。（三）上訴人所為第二次處分遭經濟部前訴願決定撤銷後，即依行政程序法第102條規定，以99年5月27日府工水字第0990071410號函，請被上訴人於文到10日內陳述意見，且已於同年月31日送達被上訴人，被上訴人復於同年6月14日向上訴人陳述意見，故上訴人作成原處分前，已依法給予被上訴人陳述意見之機會。被上訴人既未依土石採取法第36條規定，向主管機關申請土石採取，上訴人依法以適當之方式處分，並無不妥。（四）花蓮縣地方稅務局（下稱稅務局）為調查被上訴人原堆置於本件24筆土地砂石出售之情形，已查出被上訴人及其交易對象營業額之資料，可資證明被上訴人於該等土地開挖出售土石，已遠超過原疏浚土石方之數量，惟依稅捐稽徵法第33條規定，因關係營業機密，稅務局無法提供上訴人該等資料，為此聲請調取原審100年度訴字第968號有關被上訴人與稅務局間土石採取景觀維護特別稅之行政訴訟案卷，以查明被上訴人出售土石之數量等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人依原審96年度訴字第1200號行政訴訟和解筆錄，既負有將系爭土地低窪部分回復為與鄰地等高之義務，則其於96年11月6日向上訴人提出申請書及回填計畫書，請求上訴人准其在99年11月27日前，以可耕作沙土壤將本件24筆土地低窪部分回填至與鄰地等高，並將多出之堆置砂石清除運走，乃在履行和解筆錄之內容，上訴人卻以被上訴人在96年11月間提出上開回填計畫書，推論其於97年1、2月間派員勘查，發現系爭土地地面高程低於路面2.6至3公尺，且低於鄰地高程之情形，係被上訴人於96年11月至12月間違法採取土石所造成，關於被上訴人從事違法行為時間之認定，亦欠缺堅強論據，難認為正確。又土地所有人已派員指揮監控之情況下，被上訴人應無違法採取原為系爭土地上土石之可能。至被上訴人將堆置於系爭土地上之土石運走，如未經上訴人准許，固可能違反上開和解筆錄部分之內容，然既無其他證據足證被上訴人有採取原屬系爭土地上土石之情事，究不得以被上訴人違背兩造訴訟上和解之約定，將堆置於系爭土地上之土石外運，即遽認其有原處分所指違法採取系爭土地上土石之行為。另被上訴人於書面陳述中所述「對方只搬運砂石，未整地」，既非自承其本身有違法採取系爭土地上土石之舉，更未敘及證人李昆錦與許萬益是否有採取原屬系爭土地上砂石之違法情事，自難僅憑該段文字，即認被上訴人已自認有原處分所載違反土石採取法第36條規定之行為，訴願決定竟以被上訴人上開陳述，作為認定被上訴人有違法於系爭土地上採取土石之依據，進而認原處分應予維持，自屬率斷。（二）系爭土地在90年至96年間，因被上訴人曾僱請他人駕駛挖土機開挖砂石，則地面高度自可能產生改變，惟此一改變並無可能呈現於系爭土地88年與90年之航照圖上，從而，僅依該2年度之航照圖與96年度之航照圖相互對照，並無法顯示系爭土地之地勢自88年、90年乃至96年之間曾經發生之變化。故上訴人以其委請技師依88、90、96年度之航照圖所推估系爭土地原有地表高程為據，計算被上訴人違規採取土石之數量為65,888立方公尺，顯難認為正確，其復依該未臻精確之土石數量，推算被上訴人不法獲利達8,828,992元，亦有違誤。（三）依上訴人所述，稅務局於另案中，係提出被上訴人歷年來將堆置於包括系爭土地在內之24筆土地上砂石出售他人之資料，則該等證據與被上訴人有無原處分所指於96年11、12月間，違法採取系爭6筆土地上砂石之行為，顯無關聯，上訴人聲請調閱該另案訴訟案卷，核無必要。因將原決定及原處分均予撤銷。
五、本院查：（一）按「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由行為人負擔。」「違反本法規定所得之利益，超過該法所定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」土石採取法第36條及第42條分別定有明文。而原審本於職權調查證據後認定之上開事實，為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。（二）原審進而以該院96年度訴字第1200號行政訴訟卷第101頁所附兩造於96年9月26日在該訴訟中達成和解之和解筆錄第1項所載：「原告（即被上訴人）願意自民國96年9月27日起2個月內，將原處分書所記載的系爭土地24筆低窪的部份填平至與鄰地等高……」等語及陳泰州於97年4月間出具之陳述書所載：「一、本人（即土地所有權人）先前即以書面說明表示，茲再檢附購地後至現場拍攝之照片為據，該土地之原地表就如相片所示，高程約低於路面2.6至3.0公尺，且在清運原堆置之土石過程中，並無向下挖取土石之行為。」認定系爭土地兩造成立和解及陳泰州於96年9月間買入土地時，地勢即低於路面2.6至3.0公尺，則上訴人於97年1、2月派員至系爭土地中之524、525、531、532地號等4筆土地勘查時，發現其地面高程低於路面約2.6至3公尺，及低於鄰地高程等情形，究係因被上訴人違規採取土石所導致？或係兩造成立前述訴訟上和解時即存在之現象？並非無疑。上訴人卻以被上訴人在96年11月間提出回填計畫書，推論其於97年1、2月間派員勘查，發現系爭土地地面高程低於路面2.6至3公尺，且低於鄰地高程之情形，係被上訴人於96年11月至12月間違法採取土石所造成，實乏論據。原處分認定被上訴人於96年11、12月間，違反土石採取法第36條規定，採取系爭土地上之土石，因而獲取超過該條所定罰鍰最高額（即500萬元）以上利益等事實，並無證據可資證明，且此等關於原處分適法性之要件事實真偽不明所生之不利益，應由被上訴人承擔。從而，上訴人以被上訴人有上述違法事實，依土石採取法第36條及第42條規定，裁處被上訴人罰鍰8,828,992元，並禁止其繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運，即屬違誤為由，將原處分及訴願決定均予撤銷，經核於法尚無違誤。（二）次按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。原判決於理由欄對於上訴人在原審之主張及所舉之證據何以不可採，均已詳為論駁，並說明無證據證明被上訴人有上開違法擅自採取土石及未依上訴人之聲請調閱原審100年度訴字第968號行政訴訟卷宗之理由。上訴人主張：地主陳泰州之證詞偏袒被上訴人有串供之虞；原審未依聲請調卷，復未說明認定原審100年度訴字第968號卷與本件顯無關聯之理由，顯有判決不備理由之違法云云，自無可採。（三）至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 忠 仁
法官 陳 金 圍法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 9 日
書記官 王 福 瀛