最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第726號上 訴 人 謝耀州
謝秀玲李英杰黃鼎傑黃鼎竣陳國賢共 同訴訟代理人 江信賢 律師
蔡麗珠 律師簡涵茹 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年4月17日高雄高等行政法院100年度訴字第468號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣前臺南縣政府（臺南縣於民國99年12月25日與臺南市合併改制為臺南市，前臺南縣政府業務由被上訴人承受，下稱前臺南縣政府）為辦理「臺南縣新市鄉○○○○區段徵收開發案」（下稱系爭區段徵收案）用地需要，報經內政部以99年5月17日內授中辦地字第0990724484號函核准區段徵收前臺南縣新市鄉（合併後改制為臺南市新市區，○○○市區○○市段○○○段、社內段、三舍段、橋頭段、三德段、福壽段等603筆土地（其中新市段50-2地號土地由上訴人謝耀州、謝秀玲、李英杰及陳國賢共有「應有部分依序為1/10、1/10、2/10及6/10」；新市段50-6、50-7地號土地由上訴人謝耀州、謝秀玲、李英杰及黃鼎竣共有「應有部分依序為1/10、1/10、2/10及6/10」），面積34.2333公頃，及一○○○區段徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物，並核定抵價地總面積為徵收總面積40％，交由前臺南縣政府以99年6月24日府地開字第0990154787號公告（公告期間為99年6月30日至99年7月29日止），並以99年6月24日府地開字第0000000000A號函知各所有權人。上訴人認補償價額不相當，於公告期間內之99年7月29日提出異議，經前臺南縣政府以99年9月10日府地開字第0990189017號函復其查處結果，略以：「說明：……五、……查本縣99年期區段徵收案之地價加成補償成數案經本縣地評會98年第3次會議評定以公告現值加1成為其補償標準……故台端所陳按公告現值加4成辦理補償乙節，恕本府歉難辦理。」上訴人不服，於99年10月12日申請復議，案經前臺南縣政府提請前臺南縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）99年第3次會議審議後，以99年12月21日府地價字第0990328274號函復略○○○市區○市段50-2、50-6地號土地（下稱50-2地號土地、50-6地號土地，合稱系爭土地）99年度公告土地現值仍維持每平方公尺新臺幣（下同）6,600元，不予變動等語。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人主張：系爭土地之公告土地現值自96年度調增為每平方公尺6,600元，至今未曾調整，有違土地地價具變動性之特性。被上訴人以99年度土地公告現值加1成計算系爭土地徵收補償費為每平方公尺7,260元，然上訴人向法院拍賣取得50-2地號土地價格為每平方公尺12,713元，50-6地號土地價格為每平方公尺8,488元，均高於徵收補償價格。依一般常情，法院拍賣價格均低於市場交易價格，然本件之徵收補償費，竟低於法院拍賣價格，顯低於一般市場交易行情。本件不論鑑估公司鑑定之價格，抑或上訴人取得土地之實際交易價格，均高於99年度公告土地現值，足證前臺南縣政府核定系爭土地99年度公告土地現值時，並未善盡職責調查地價動態及調整公告土地現值，亦全無考量土地交易買賣實例價格，或依土地徵收條例第30條第2項規定，考量市場交易正常價格，致其核定之公告土地現值顯低於土地實際現值，自難謂合法合理。且地價調查估計規則第3條、第4條及第7條規定之買賣實例，其中法院拍賣一項，解釋上當指「法院拍定價格」，而非指法院委請鑑定價格或拍賣底價，始與買賣實例相符。又系爭土地面臨主要幹道復興路，地目為「田」，而鄰近之新市段51-30及51-38地號土地地目亦為「田」，但新市段51-30地號土地99年度公告土地現值為每平方公尺15,143元，新市段51-38地號土地則為每平方公尺9,717元，系爭土地地價補償費顯屬過低云云。為此，求為判決訴願決定及原處分（含查處及復議決定）關於系爭土地部分均撤銷。
三、被上訴人則以：依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第17條第3項之規定，行政機關辦理公告土地現值調整作業，以9月1日為估價基準日，故99年度公告土地現值之查估案例蒐集期間為97年9月1日至98年8月31日止。上訴人雖於法院拍賣取得系爭土地，且拍定價高於公告土地現值，然並非透過法院拍賣，均低於一般正常交易價格。依上訴人提出之權利移轉證書，上訴人係自前臺南縣新市鄉農會受讓債權，並於第1拍時全額以債權折抵，未經法院依強制執行法踐行減價拍賣程序。故上訴人以債權債務抵銷方式，經法院拍賣取得系爭土地，依地價調查估計規則第7條第3款及第7款規定，受債權債務關係影響之交易及法院拍賣，地政機關得依職權將拍定價格適當修正後，作為辦理公告土地現值作業之參考。本件50-2地號土地○○○市區○○路西側，依地價調查估計規則第18條第1項、第2項規定，○○○市區○○○○○○區段○○○○路線價地價區段，99年度公告土地現值為每平方公尺6,600元。50-6地號土地為公共設施保留地（道路），依地價調查估計規則第18條第4項規定，○○○市區○○○○○○區段，99年度公告土地現值為每平方公尺6,600元。
而99年度公告土地現值經地評會98年第3次會議評定通過，於99年1月1日公告。且系爭土地與毗鄰非公共設施保留地之第138地價區段，99年度公告土地現值每平方公尺3,100元、第114地價區段99年公告土地現值每平方公尺2,400元相較為高。是系爭土地公告現值係依法評定，實屬合理。又地評會98年第3次會議亦決議以公告土地現值加1成辦理系爭區段徵收案之補償，並報經內政部准予備查，並無違法。況於地評會判斷餘地範圍內，行政法院僅能就其之判斷有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重云云，資為抗辯。並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，上訴人黃鼎傑係於98年2月19日經拍賣取得系爭土地，嗣於98年3月20日因買賣移轉予上訴人謝耀洲（應有部分1/10）、謝秀玲（應有部分1/10）、李英杰（應有部分2/10）；上訴人黃鼎傑於98年3月27日將其應有部分（6/10）信託登記予訴外人陳心婕，嗣於98年8月31日塗銷信託登記後，於98年10月13日又信託登記予訴外人大有福國際有限公司，嗣於99年4月1日塗銷信託登記後，又於99年4月23日將新市段50-
6、50-7地號土地信託登記予上訴人黃鼎竣，另於99年5月14日將新市段50-2地號土地出售予上訴人陳國賢，足認前臺南縣政府於99年6月24日公告時，上訴人黃鼎傑已非土地登記簿所載之土地所有權人，則上訴人黃鼎傑提起本件行政訴訟即難謂為適格之當事人。㈡按土地徵收條例第30條第1項前段、第2項、第39條第1項、第48條及同條例施行細則第30條之規定，可知區段徵收之土地，其地價補償費之計算，與一般徵收相同。至區段徵收與一般徵收不同者，乃原土地所有權人不願領取現金補償時，亦得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價申請發給抵價地。然抵價地係折算抵付補償費，故徵收補償費之計算及價額亦攸關區段徵收土地所有權人應領之抵價地面積，是上訴人謝耀洲、謝秀玲、李英杰、黃鼎竣及陳國賢固均於99年7月29日依行為時土地徵收條例第40條規定申請發給抵價地，並經被上訴人核定發給抵價地，則渠等不服系爭區段徵收案之補償費價額而提起本件訴訟，尚無不合。㈢按平均地權條例第46條、平均地權條例施行細則第23條第1項、地價調查估計規則第3條、第4條、第18條第1項、第2項及第4項、第21條第1項第1款及第2項、第23條第2款之規定，是公告土地現值之查定應依上開平均地權條例第46條及地價調查估計規則之相關規定，就當地土地使用管制等各項影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃分地價區段，再定其宗地單位地價後，提交地評會評議、公告確定。經查，50-2地號土地位在已開闢復興路西側，經前臺南縣政府依地價調查估計規則第18條第1項、第2項規定實地勘查後，○○○市區○○○○○○區段○○○○路線○○○區段○○○市段○○○○○號土地為公共設施保留地（道路），因○○○市區○○○○○○區段內，依地價調查估計規則第18條第4項規定，亦○○○市區○○○○○○區段，並經地評會98年第3次會議評定該區段地價為每平方公尺6,600元，前臺南縣政府遂依地價調查估計規則第23條第2款規定，以該區段地價作為宗地單位地價計算系爭土地99年度公告土地現值為每平方公尺6,600元。足認前臺南縣政府確係依平均地權條例第46條及地價調查估計規則相關規定劃○○○區段○○○區段地價及公告土地現值。則上訴人爭執前臺南縣政府未依法核定系爭土地99年度公告土地現值，其核定公告土地現值每平方公尺6,600元，顯低於土地實際現值云云，顯有誤會。㈣按土地徵收條例第30條所稱「一般正常交易價格」，乃屬不確定法律概念，行政機關於具體事實關係中適用該條規定時，依事件性質容有某種判斷餘地。至該條關於徵收補償價額之決定，係以主管徵收機關於「必要時」得斟酌實際案例之情況予以加成補償，並未課予主管徵收機關必予加成補償之義務。換言之，是否有必要予以加成補償，及決定予以加成補償時，其加成補償成數如何比照一般正常交易價格決定之，亦屬行政機關得裁量之事項。另依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條、第4條之規定，顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解獨立行使職權，共同作成決定，其所為之判斷係對法律解釋或函攝所得之具體化結果，亦應認享有判斷餘地。則在此範圍內，行政法院僅就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。是前臺南縣政府核定系爭土地之99年度公告土地現值為每平方公尺6,600元，再比照一般正常交易價格加1成核計地價補償費為每平方公尺7,260元，並提經地評會評定通過，即屬依一定程序所成立之正確補償地價，具有高度公正性及可信度。衡諸區段徵收與一般徵收不同者，乃原土地所有權人不願領取現金補償時，亦得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價申請發給抵價地（土地徵收條例第40條參照），則上訴人若考量系爭土地已○○○區○○○○○區○道路用地，且於○○區段徵收案開發完成後，因各項公共設施獲得改善，其領取抵價地仍得享有地價上漲之利益，故前臺南縣政府就區段徵收之地價補償費僅以公告土地現值加1成計算，即非全然無據。從而，前臺南縣政府對系爭區段徵收之徵收補償價額決定以「99年度公告土地現值加1成」計算，即系爭土地之地價補償費為每平方公尺7,260元，均已踐行法定程序，且無權力濫用、逾越權限，其判斷時亦無基於錯誤事實、未遵守一般有效之價值判斷原則或夾雜與事件無關之考慮因素情形，原審法院自應予以尊重。㈤上訴人係自前臺南縣新市鄉農會受讓債權後，再聲請拍賣系爭土地，嗣於第1拍時以其所持有債權抵繳法院拍賣價款，未經法院依強制執行法踐行減價拍賣程序，足認上訴人係透過不良債權買賣，再以債權抵繳方式取得系爭土地。衡情民間不良債權之買賣，僅以債權金額2成至4成之價額低價取得高額債權，再以高額債權於第1拍時高價承受擔保品，導致拍賣價格偏高，則依地價調查估計規則第7條第3款及第7款規定，仍得將拍定價格適當修正後，作為辦理公告土地現值作業參考。是上訴人黃鼎傑向法院拍賣取得系爭土地之價格固合計為67,770,000元，惟經考量該買賣實例係受債權債務關係影響之交易及法院拍賣之特殊因素，修正後之正常買賣總價格為44,370,000元，正常買賣單價為8,235元，亦無違誤，尚不能僅以上訴人個別法院拍賣價格因素，遽認地價補償費低於一般市場交易價格。上訴人爭執其向法院拍賣取得價格高於該徵收補償價格，而法院拍賣價格通常低於市場交易價格，該徵收補償價格低於一般市場交易價值云云，洵不足採。又上訴人對被上訴人訴訟代理人有關新市段51-38（第113-1地價區段）、51-30（第138-5地價區段）地號土地99年公告土地現值計算之說明並未爭執；另參以系爭土地所在之第113地價區段，其毗鄰之非公共設施保留地第138地價區段99年公告土地現值為每平方公尺3,100元、第11 4地價區段99年公告土地現值為每平方公尺2,400元，益證系爭土地之公告土地現值尚無過低情形，亦不能僅憑各地價區段地價之差異，遽對上訴人為有利之認定。上訴人爭執與系爭土地相鄰且地目同為「田」之新市段51-30及51-38地號土地之99年度公告土地現值均高於系爭土地，系爭土地徵收補償費顯屬過低云云，亦不足採等由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並謂：系爭土地徵收補償費為每平方公尺7,260元，然上訴人向法院拍賣取得系爭土地之價格均高於本件徵收補償價格，依一般常情，法院拍賣價格係低於市場交易價格，是前臺南縣政府核定以99年公告土地現值加1成計算土地徵收補償費，不但低於上訴人買受土地之金額，亦低於一般市場行情，實不合理。縱上訴人取得系爭土地係未經減價拍賣即為買受，然法院於訂定拍賣最低價額時，會訂較低之價格供民眾應買，被上訴人僅憑未經減價拍賣，遽認上訴人取得系爭土地價格偏高，亦悖於一般公認之價值判斷。原審判決忽視前臺南縣政府對系爭土地徵收補償費未考量一般正常交易價格等情形，遽為評定，顯係出於不完全之資訊所為之認定，悖於公認之價值判斷標準，更與土地徵收條例第30條第2項、行政訴訟法第125條、第133條規定有違。又依平均地權條例施行細則第63條規定，徵收補償應考量都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形是否符合公平、情形是否特殊以及與毗鄰非保留地是否顯不相當等為要件，法院就此一形成評定結果之「調查」是否正確，自得予以審查。另地價調查估計規則第7條既明定買賣實例，其中「法院拍賣」一項，解釋上當指「法院拍定價格」，而非指法院委請鑑定價格或拍賣底價，始與買賣實例相符，原審判決未加以審酌，自有違誤云云。
六、本院按：㈠「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第2章及第3章規定。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」分別為土地徵收條例第30條第1項前段、第2項、第39條第1項、第48條及同條例施行細則第30條所明定。經查，上訴人謝耀洲、謝秀玲、李英杰、黃鼎竣及陳國賢固均於99年7月29日依行為時土地徵收條例第40條規定申請發給抵價地，並經被上訴人核定發給抵價地，為原審確定之事實，而抵價地係折算抵付補償費，故徵收補償費之計算攸關區段徵收土地所有權人應領之抵價地面積，上訴人自得爭執系爭區段徵收之補償費價額。㈡又依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農業機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經查，原審法院以前臺南縣政府已斟酌新市段50-2地號土地位在已開闢復興路西側，經依地價調查估計規則第18條第1項、第2項規定實地勘查後，○○○市區○○○○○○區段○○○○路線○○○區段○○○市段○○○○○號土地為公共設施保留地（道路），因○○○市區○○○○○○區段內，依地價調查估計規則第18條第4項規定，亦劃屬新市區○○○○○○區段○○○市區○○○○○○區段99年公告土地現值調查作業期間（97年9月1日至98年8月31日間）有買賣實例，遂依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定，○○○區段買賣實例之中位數，擬評其區段地價為每平方公尺8,200元，經地評會98年第3次會議評定其區段地價為每平方公尺6,600元後，遂依地價調查估計規則第23條第2款規定，以該區段地價作為宗地單位地價計算新市段50-2、50-6地號土地之99年公告土地現值為每平方公尺6,600元，並就系爭區段徵收案之土地補償地價加1成核計地價補償費為每平方公尺7,260元，並提經地評會評定通過等情，認前臺南縣政府確係依地價調查估計規則等相關規定劃○○○區段○○○區段地價、公告土地現值及就系爭區段徵收案之地價補償費以公告土地現值加1成計算，已踐行法定程序，且無權力濫用、逾越權限，其判斷時亦無基於錯誤事實、未遵守一般有效之價值判斷原則或夾雜與事件無關之考慮因素情形等情，業經原審法院於判決理由內詳為論述，經核並無不合。㈢又依地價調查估計規則第7條第3款、第7款規定：「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：……3、受債權債務關係影響之交易。……7、法院拍賣。」是買賣實例如有受債權債務關係影響之交易、法院拍賣情形，致價格明顯偏高或偏低者，應予查證確認後，就買賣實例價格先作適當之修正，並記載於買賣實例調查估價表。本件上訴人黃鼎傑係自前台南縣新市鄉農會受讓債權後，再聲請拍賣新市段50-2、50-6地號土地，嗣於第1拍時以其所持有債權抵繳法院拍賣價款，未經法院依強制執行法踐行減價拍賣程序等情，亦為原審所確定之事實，原審法院因而認上訴人黃鼎傑係透過不良債權買賣，再以債權抵繳方式取得前揭土地。衡情民間不良債權之買賣，僅以債權金額2成至4成之價額低價取得高額債權，再以高額債權於第1拍時高價承受擔保品，導致拍賣價格偏高，則依地價調查估計規則第7條第3款及第7款規定，仍得將拍定價格適當修正後，作為辦理公告土地現值作業參考，經核與經驗論理法則尚無不合。上訴人主張被上訴人僅憑未經減價拍賣，遽認上訴人取得系爭土地價格偏高，有悖於一般公認之價值判斷，原審判決未考慮上情，自有違誤云云，仍不足採。㈣綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 9 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 10 日
書記官 葛 雅 慎