最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第727號上 訴 人 邱鴻源訴訟代理人 李永然 律師
陳淑芬 律師吳任偉 律師被 上訴 人 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 江日春
參 加 人 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 葉發海上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國101年4月11日臺北高等行政法院100年度訴更一字第214號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以「四方林埤」新推舉之管理人身分，於民國95年5月10日以95年溪電字第094830號、第094840號申請書，向被上訴人申請辦理坐落桃園縣○○鄉○○○段353、353-2、
360、360-1、360-4地號土地（下稱系爭土地）管理人變更登記暨補發土地所有權狀。經被上訴人審查後，以申請管理人變更登記乙案尚需補正登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件及主管機關就管理人變更之核准函、清冊或管理人資格證明文件，乃以95年5月29日溪地一補字第000678號補正通知書通知上訴人於15日內補正，因逾期未補正，被上訴人遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以95年6月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書駁回系爭申請（下稱第1次駁回處分）。上訴人與其他12位「四方林埤」管理委員會委員對該駁回處分不服，向桃園縣政府提起訴願，經該府以被上訴人並未告知其他合法辦理登記之方式，且就「四方林埤」原始登記之登記原因、方式及法令依據是否有本件登記之適用，有待查明為由，以96年2月8日府法訴字第0960048126號訴願決定將第1次駁回處分撤銷，責由被上訴人查明研議後另為適法處分。被上訴人重新審查後，改依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以96年8月9日溪地登字第0960002902號函（下稱原處分）再次駁回系爭申請。上訴人及其他12位「四方林埤」管理委員會委員提起訴願，遭桃園縣政府以97年2月13日府法訴字第0970043671號訴願決定駁回後；提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第904號判決（下稱原審前判決）駁回，除上訴人外其他12位「四方林埤」管理委員會委員均甘服，僅上訴人提起上訴，經本院以100年度判字第1714號判決（下稱本院前判決）廢棄原審前判決，發回原審法院。原審法院更為審理後，以100年度訴更一字第214號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶不服，再提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）參桃園縣政府官方網頁對當地「埤塘」之介紹可知，「四方林埤」有「儲存與灌溉水源」之歷史功能與定位存在。另參坊間文獻可得知，系爭「四方林埤」所有之埤塘土地，除非曾因政府機關之合併改造，將原屬私人所有之埤塘納入與大圳聯合運作的大型公有埤塘，否則，性質上仍屬私人所有之不動產。而「四方林埤」之定性，概念上應屬於：原由邱阿海、徐枝祥、鍾維鴻、黃德源、黃輝秀、黃新榮、黃阿水、黃阿火、黃禮添、古祥興、陳龍祥、邱阿水等人，現則由渠等各自指定之人，即上訴人與其他12名管理委員所組成，目的係為儲存雨水及灌溉水源、就各水權人為管理埤圳所屬之土地而組成，且設有管理人制度之私人團體。
（二）36年6月16日辦理系爭土地總登記時，既經被上訴人審核通過並認定得以「四方林埤」作為系爭土地登記名義人，並載明管理人為徐枝祥，無權利主體屬性不明情形。且數十年來，被上訴人上開行政行為，始終如一，未遭質疑有違法之處。原處分駁回上訴人變更管理人登記之申請與以往可以准予辦理「管理人變更」登記、「補發權狀」之慣例不同，顯違行政自我拘束原則。又「四方林埤」為系爭土地所有人，徐枝祥為管理人之登記行為，應屬合法有效，除已發生土地法第43條之絕對效力外，更使「四方林埤」之各水權人對此種登記方式應屬合法有效之事實產生信賴基礎，並生信賴之利益。桃園縣政府及桃園縣稅捐稽徵處依土地稅法第3條規定就系爭土地田賦課徵稅額時，亦係依被上訴人土地登記簿所載核定繳納義務人；更於系爭土地未繳納田賦時，以系爭土地所有人「四方林埤」及管理人「徐枝祥」作為欠稅人送交法院執行，嗣由原管理人徐枝祥死亡後，各水權人依上開管理人產生之習慣方法，另推舉之新管理人邱瑞勳代繳欠稅，稅捐機關之後更以納稅義務人「四方林埤」、管理人「邱瑞勳」之方式核發稅單。「四方林埤」管理人產生方式既有其長久以來之慣行，且非違法、亦無任何第三人有意見，法令上更無禁止之規範，或其他明確之機制可供遵循，被上訴人自不得恣意否定上訴人管理人之身分、甚至擅自認定已產生效力之登記行為無效。本件既有其合法之行政先例或行政慣例可循，被上訴人對於相同或具同一性之事件，在無實質正當理由之情形，對於由「四方林埤」各水權人依合法程序所推舉之管理人變更申請，即應為變更之登記，方屬適法。乃被上訴人竟無視其登記公示效力與信賴基礎，亦無考量上訴人等所產生之信賴利益，駁回上訴人與其他水權人之申請，顯違反憲法保障人民財產權之精神，並已嚴重侵害上訴人及其他水權人之權益，更與信賴保護原則、行政自我拘束原則有違。
（三）今上訴人檢具「四方林埤」沿革、水權繼承系統表、各水權人之切結書及印鑑證明等「管理人資格證明文件」，在未變更所有權人名義、亦未有法律特別規定下，應認符合所謂「登記原因證明文件」，要屬合法有據；進而更加肯定上訴人邱鴻源確實為「四方林埤」之管理人地位等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於否准後開部分；並命被上訴人應作成將系爭土地之管理人登記為邱鴻源之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人所提出龍潭鄉公所79年6月29日（7）龍鄉民字第10441號公告，已經桃園縣政府99年5月31日府水區字第0990205267號函釐清「係依水權使用等人申請代為公告之，經公告后轉報本府核備，惟本府經查龍潭鄉公所非水權之主管單位，乃致本府不予同意核備」，證明該公告無效。上訴人既未能提出經主管機關核定之管理人文件，且被上訴人業已確知桃園縣政府輔導上訴人申辦方式，自不能認其提出之文件為合法而予以登記，故以土地登記規則第57條第1項第2款規定駁回，尚無違誤等語，資為抗辯，併求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人參加人主張陳述與被上訴人同。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）系爭土地登記之所有權人為「四方林埤」，有土地登記謄本可稽，自非權利主體不明之土地。惟「四方林埤」乃先於法規訂立，基於桃園地區特殊埤塘水文環境之民間習慣所形成之「團體」，非自然人，也非法人，復未經臺灣省人民團體組織暫行辦法、人民團體法立案或登記，此亦為上訴人所自承。是系爭土地所謂之權利主體即「四方林埤」乙節，雖至明確，但其組織、權義內容目前並無相關法令可循，故其管理人如何選任，原則上，非不得依當地原有習慣辦理（民法第1條參照）。是其變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，經審查無訛後，准予登記。原處分遽以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款所定「依法不應登記」之情事，尚非有據。惟上訴人對於「四方林埤」於民事習慣上形成如何之組織、權義內容，從未能陳明，對於管理人選任機關、任期、管理內容更是無所主張，既乏「四方林埤」管理人選任習慣之認知，當然無從期待其所提出之文件足以證明其管理人資格。
（二）至上訴人提出之「四方林埤」沿革，係其自述之沿革；推舉書、水額分配表及切結書乃自稱為「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等人所出具；以「四方林埤」為繳納義務人之田賦代金繳納通知及繳納收據，僅為納稅之證明；上林村村長出具之證明書，則未見其有何基礎而逕宣稱「四方林埤」土地管理權變動為「長期居住之鄰近居民眾所皆知」之事實；所謂「溜地及水分灌溉權租賃契約書」則係訴外人葉金財與他人所定之租賃契約，難認與本案待證事實有何關連：此外，系爭土地臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書僅記載系爭土地所有權人為「四方林埤」，權利關係人為徐枝祥等節，惟「權利關係人」是否為管理人，以至於「權利關係人」如何產生等疑義，均無從就上開申報書知悉。職是，上開文件均不足以說明「四方林埤」之組織、權義內容組成，也無從就此推斷「四方林埤」管理人選任機關、任期及管理內容有何習慣形成，當然，也無從證明上訴人乃「合於習慣」所選認之「四方林埤」新任管理人。
（三）參加人桃園縣龍潭鄉公所固曾以79年6月29日（79）龍鄉民字第10441號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議，惟該公告已載明係依據訴外人邱瑞勳79年6月19日申請書辦理，公告事項亦揭示「本公告係依申報人之申請代為公告，內容如有不實，概由申請人負責」等語，有上開公告可考，而上開公告並無相關法令依據，復經參加人陳明在卷，是該公告期滿縱無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚非無疑。況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與上訴人為系爭申請時提出之水額分配表所列之現任委員，二者並不相符，故縱認參加人79年6月29日（79）龍鄉民字第10441號公告之「四方林埤」管理委員會委員可予確認並發生效力，亦無從依該公告據以推認上訴人申請所提水額分配表列載之現任委員亦屬無誤。
（四）且上訴人申請後，經被上訴人命補正時起，迄原審法院審理終結，始終未能提出可堪認定為系爭土地權利主體「四方林埤」新選任管理人身分之證據，揆諸首揭土地登記規則第34條第1項、第57條第1項第4款及內政部於93年12月編印之「土地登記審查手冊」第2節「管理者變更及公地無償撥用登記」關於管理者變更登記應備文件之規定，自難認上訴人已備齊申請文件，而得請求被上訴人作成管理者變更登記之處分。
（五）綜上，上訴人主張均無可採。原處分、訴願決定以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款所定「依法不應登記」之情事，雖有所誤，但否准上訴人聲請之結論，則無不合，上訴人仍執前詞訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
六、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：
（一）按行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」可知，高等行政法院所應受發回意旨拘束者，當以關於本院已明確表明之法律上見解為限。又課予義務訴訟，法院必須就原告所主張之請求權是否存在為審判，至於行政機關駁回申請或不作為是否違法而應宣告撤銷，只是為達到原告所申請處分之訴訟目的，必須先排除否准處分之當然結果。此與撤銷訴訟，法院僅係就原處分是否違法而侵害原告權利之事實而為審判不同。故而，人民申請行政機關作成特定處分，苟其要件不備，經法院審認請求行政機關作成特定處分之權利並不存在，就其所提起之課予義務訴訟，即應為全部敗訴之判決，不因行政機關駁回申請或不作為之理由是否正確而有所異。此經原判決闡述綦詳，並作為判斷本件上訴人所提課予義務訴訟，即請求判命被上訴人應依其申請，作成准上訴人登記為四方林埤所有系爭土地管理人之行政處分，是否應予准許之基礎，其論述洵屬正確。又本院前判決將原審前判決廢棄發回係以：行政訴訟法第255條第2項，乃關於該法第3編上訴審程序之規定，而同法第2編關於高等行政法院第一審訴訟程序，並無相同之規定，原審法院應無適用該規定作成判決之餘地；乃原審前判決認業經被上訴人依第1次訴願決定意旨撤銷之第1次駁回處分（即被上訴人依土地登記規則第57條第4款「逾期未補正或未照補正事項完全補正」規定，駁回申請之處分）於法無違，原處分依土地登記規則第57條第2款「依法不應登記」駁回上訴人之申請，理由固有未洽，結論尚無二致，而駁回上訴人在原審之訴，與上開行政訴訟法規定有違為由；核未就原判決上開論述表示法律見解。是原判決依上開不同於本院前判決發回之理由為判斷，並為上訴人敗訴之判決，應無違上揭行政訴訟法第260條第3項規定，合先敘明。
（二）次按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規定，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2項定有明文。中央地政機關內政部據此授權訂有土地登記規則，其第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。」第57條第1項第2、4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」上開關於土地登記程序、應附文件及資料提供等細節性、執行性事項之規定，未逾母法授權範疇，自得援用。又內政部93年12月編印發行之「土地登記審查手冊」係內政部基於地政主管機關職權，將廣泛且繁複之牽涉土地登記相關法令予以整合編印，以供地政人員依法行政實務作業原則之依據，核屬行政程序法第159條第2項第1款所稱關於機關內部業務處理方式一般性規定之行政規則，尚無經法律或自治條例授權之必要。上訴人主張「土地登記審查手冊」違反法律保留原則，應屬無效云云，並無可採。次按上開審查手冊第2節「管理者變更及公地無償撥用登記」規定，管理者變更登記應備：「1.登記申請書、登記清冊。2.登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件）。3.權利書狀（所有權狀或他項權利證明書）。4.申請人身分證明。5.委託書。」等文件。查管理者變更登記，事涉管理者「權利主體變更」，申請人自須提出相當管理人資格證明文件供登記機關審認。是上開審查手冊第2節就管理者變更登記，要求申請人應具備登記原因證明文件（主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件），核與上揭土地法及土地登記規則規定之精神相符。原判決據此論斷苟不備此等文件而為土地管理人變更登記申請，經命補正而未補正者，縣、市地政機關即應駁回其申請，自無不合。又「土地登記審查手冊」依上開說明可知，其性質為行政程序法第159條第2項第1款規定之行政規則，上訴人主張該審查手冊屬同條項第2款之行政規則，惟未依同法第160條第2項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，原審未予釐清，自行援引上開審查手冊規定，據以駁回上訴人之申請，判決自屬違法云云，核有誤解，尚無可採。
（三）再，本件系爭土地所有權人已登記為「四方林埤」，並非權利主體不明之土地；然該「四方林埤」之組織、權義內容目前尚無法令可循，其管理人之選任，依民法第1條規定，非不得依當地原有習慣辦理。是本件變更登記可由當事人檢具合於當時習慣之確實證明文件，由被上訴人審查後，准予登記，非屬「依法不應登記」情形。惟上訴人自申請時起，經被上訴人命補正主管機關就管理人變更之核准函、清冊或管理人資格證明文件，以迄原審辯論終結前，對於「四方林埤」於民事習慣上形成如何之組織、權義內容，及其管理人選任之習慣，均未能主張舉證，所提各項文件，亦無從證明其乃合於習慣所選任之「四方林埤」新任管理人，依土地登記規則第34條第1項、第57條第1項第4款及內政部於93年12月編印之「土地登記審查手冊」第2節「管理者變更及公地無償撥用登記」關於管理者變更登記應備文件之規定，自難認上訴人已備齊申請文件，而得請求被上訴人作成系爭土地管理者變更登記之處分等節，業經原審本於職權調查審認明確，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核尚與經驗法則無違，亦無判決不適用法規、適用不當或判決不備理由之違法。
（四）上訴意旨以原判決認定上訴人所提相關證明文件時，未考量「四方林埤」特殊歷史背景因素，亦未闡明告知上訴人究應提出何種文件始能證明其管理人之資格，有不適用法規或適用不當之違法；及原審未依上訴人之聲請通知吳御廷地政士到庭說明本件管理人登記之法源基礎或依據，就此重大影響判決結果之重要證據方法，未於判決理由中加以審酌，有就應調查之事項未予調查及判決不備理由之違法等語；經查，原判決如前所述，已詳敘本件管理人之選任，依民法第1條規定，得依當地原有習慣辦理甚明，至「當地原有習慣」之內涵，本屬當事人應舉證事項。另關於證人之聲請，原審業於101年2月14日審理時，以得由證人將相關證據資料交付上訴人提出於法院方式而諭知不予准許在案；上訴人上開主張核係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚不得謂為原判決有違背法令之情形。
（五）又參加人79年6月29日龍鄉民字第10441號公告之作成，並無相關法令依據，縱公告期滿且無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚堪質疑，況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與上訴人為系爭申請時提出之水額分配表所列之現任委員，並不相符，亦無從據該公告推認上訴人所提水額分配表列載之現任委員無誤等情，亦經原判決審認論明，核無違誤。上訴人仍執前詞以該公告為行政處分，在未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，應生「推定管理人如公告內容」之效力，指摘原判決認公告不具確認效力之見解，有適用法規不當及違反論理、經驗法則之違法云云，仍屬就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚不得認原判決有違背法令情形。
（六）復查，原判決就上訴人提起之本件課予義務訴訟（請求被上訴人作成將系爭土地之管理人登記為上訴人之行政處分），係依上訴人所主張之請求權是否存在為審判後，認上訴人自申請時起，經被上訴人命補正，以迄原審審理終結，始終未能提出可堪認定為系爭土地權利主體「四方林埤」新選任管理人身分之證據，難認上訴人已備齊申請文件，而得請求被上訴人作成管理者變更登記之處分，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，被上訴人即得駁回其申請，原處分、訴願決定雖誤以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款「依法不應登記」之情事，但否准上訴人聲請之結論，並無不合等由，駁回上訴人在原審之訴。是原判決既不採原處分及訴願決定所持本件申請有土地登記規則第57條第1項第2款「依法不應登記」之駁回事由；則其理由未就上訴人原審所為原處分以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款所定「依法不應登記」之情事，有違信賴保護及行政自我拘束原則等項主張予以論述，應認對於判決結果尚不生影響，自無上訴人所指判決不備理由之違法。至參加人依桃園縣政府函文代管「四方林埤」有無侵害上訴人及其餘水權人之權益、有無公務員涉及貪瀆行為，核屬另事，與本件上訴人之登記請求權是否存在無關，併此敘明。
（七）綜上所述，原判決對於上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，上訴意旨所陳各節均無足採，其仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 9 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 9 日
書記官 邱 彰 德