最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第84號上 訴 人 國防部代 表 人 高華柱訴訟代理人 張靈秀被 上訴 人 郭寶春
送達代收人 李心怡孝東路2段88號16樓1601室上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年9月1日臺北高等行政法院100年度訴更一字第47號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國96年6月22日以其配偶杜世雄（92年歿）原為憲兵士官長，其生前所住改制前高雄縣鳳山市（現改制為高雄市○○區○○○○○○路143號眷舍（下稱系爭房舍），係於51年間自原住人苗秉森轉讓，杜世雄受讓後向憲兵司令部報備核准配住及取消房租補助費在案。嗣因前高雄縣政府大東文化藝術中心新建計畫，就系爭房舍用地進行規劃拆遷，因杜世雄業已去世，被上訴人主張可基於配偶身分優先承受權益，乃向國防部聯合後勤司令部（89年12月30日改制前為聯合勤務總司令部，下稱聯勤司令部）申請補建原眷戶資格。經國防部軍備局以96年12月14日昌易字第0960024581號函（下稱軍備局96年12月14日函）聯勤司令部，以被上訴人無法提供核配之國軍眷舍居住憑證或公文書，拒絕補建原眷戶資格。聯勤司令部遂以97年1月10日國聯政公字第0970000056號函（下稱聯勤司令部97年1月10日函）轉達軍備局96年12月14日函。嗣後上訴人以其軍備局非主管眷舍機關，以97年7月22日國政眷服字第0970009322號函撤銷上開軍備局96年12月14日函，惟仍否准被上訴人補建原眷戶資格（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，提起行政訴訟亦未獲變更，向本院提起上訴，經本院100年度判字第392號判決將本院98年度訴字第70號判決廢棄，發回更為審理，經原審更為審理結果：「訴願決定及原處分關於駁回原告（即被上訴人，下同）補建原眷戶資格申請之部分均撤銷。被告（即上訴人）應作成准予補建原告為高雄市○○區○○路○○○號眷舍原眷戶之行政處分。原告其餘之訴駁回。」上訴人不服，遂提起本件上訴。被上訴人就駁回部分則未據上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭房舍係前高雄縣政府代聯勤司令部興建，應已符合國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所定「政府興建分配者」之要件，自應認定系爭房舍為國軍老舊眷村之眷舍，原審99年度訴字第1211判決亦予以確認。且依憲兵司令部政戰部69年7月23日（69）於義字第1155號函、聯勤司令部96年3月27日隆睿字0000000000號函及聯勤司令部96年10月4日隆睿字第0960008863號函之意旨，可知憲兵司令部及聯勤司令部均將杜世雄列為系爭房舍之原眷戶予以列管，即為國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所謂主管機關所發之國軍老舊眷村眷戶公文書，亦可認定被上訴人之原眷戶資格。此外，被上訴人既得承受杜世雄之原眷戶資格，且系爭房舍遭拆遷完畢，自得依國軍老舊眷村改建條例施行細則第13條第2項、第3項規定，向上訴人請求給付搬遷補助費及自拆遷後之房租補助費等語，求為判決（一）訴願決定及原處分關於駁回被上訴人補建原眷戶資格申請之部分均撤銷。（二）上訴人應作成補建被上訴人為系爭房舍原眷戶之行政處分。（三）上訴人應給付被上訴人搬遷補助費2萬元。（四）上訴人應給付被上訴人自97年7月31日起至交屋日止，每月按6千元計算之房租補助費。
三、上訴人則以：系爭房舍為前高雄縣政府代建之營舍，土地為前高雄縣政府所有，依被上訴人提出之「國軍眷舍管理表」亦為前高雄縣政府代建之營舍，其建物及土地均非其所管有，核其性質顯與國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所稱「軍眷住宅」有異，且系爭房舍興建完成後係由前高雄縣政府指配眷住，並非由上訴人或所屬權責機關核配，故縱其住戶領有權責機關核發之居住憑證或公文書，鑑於系爭房舍並非「軍眷住宅」，仍難認為係屬國軍老舊眷村改建條例之原眷戶等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，亦屬單純私權證明文件。惟政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定國軍老舊眷村改建條例。而眷舍之核配，使受配者得享有眷舍之居住權及上開條例之原眷舍權益，嗣如原眷舍遺失主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，為確保其「原眷戶」資格，並以原眷戶之資格享有之權益，而向主管機關申請補建原眷戶資格，則主管機關就上開補建原眷戶資格申請之准駁決定，均影響其所得享有之權益，其因此所衍生之爭議，應屬公法上之爭議。
(二)次按上訴人訂頒之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之三及壹之五分別規定：「原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。」、「全村眷戶均無居住憑證或其他相關核准進住之公文書者，應專案呈報主管機關，依眷籍資料或其他相關居住事實認定之。」本件被上訴人連同系爭房舍所在全村共9戶聯名向聯勤司令部申請補建原眷戶資格，先經國防部軍備局以96年12月14日函聯勤司令部，以被上訴人無法提供核配之國軍眷舍居住憑證或公文書而拒絕被上訴人之申請，聯勤司令部遂以97年1月10日函轉達國防部軍備局96年12月14日函予被上訴人，嗣上訴人以國防部軍備局非主管眷舍機關，以原處分撤銷國防部軍備局96年12月14日函，惟仍否准被上訴人補建原眷戶資格之申請。惟被上訴人提出本件申請之真意，係「陳請補納原眷戶資格」，且被上訴人提出本件申請時，並未提出國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所規定之「主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書」，而係主張其先夫杜世雄符合「原眷戶」資格，因杜世雄於92年逝世，因年代久遠及諸多因素，致國軍單位發放之配住眷舍文件正本早已遺失，應由上訴人進行補發等語亦可印證。是被上訴人並非依國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所規定之「原眷戶」資格主張該條例所規定之相關權益，而是依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之三及壹之五之規定，向主管機關申請依眷籍資料或其他相關居住事實補建其為原眷戶，並補發被上訴人「國軍眷舍居住憑證」或「公文書」。從而，被上訴人無法提出「國軍眷舍居住憑證」及「公文書」要屬提起本件申請上訴人補發及提起本件訴訟之當然前提，惟上訴人對被上訴人之申請，竟違反其自行訂定上開注意事項之規定，而僅以「無法提出國軍眷舍憑證」或「公文書」作為否准申請之理由，無異陷於邏輯之循環，更未對被上訴人之申請，依法調查眷籍資料或其他相關居住事實而為正確之答復，訴願決定亦未糾正，其不合法，至臻明確。
(三)被上訴人之配偶杜世雄原為憲兵士官長，其生前所住系爭房舍係由前高雄縣政府於41年間代聯勤司令部所興建，而系爭房舍所坐落之土地則為前高雄縣鳳山市所有，前高雄縣政府為管理人，並借予聯勤司令部政戰部。而稽諸被上訴人向上訴人提出本件申請時所檢附之聯勤第二收支處47年10月22日
（47）柏（三）字第2902號、聯勤司令部51年6月29日（51）萬一（署）字第30857號、聯勤收支處51年11月22日（51）後（三）字第2287號、聯勤財務署59年6月10日（59）詳永署字第60758號、聯勤財務署66年10月20日（66）補暉字第56046號等函文內容，可知系爭房舍所在眷區之9戶房舍，雖為前高雄縣政府代聯勤司令部所興建，惟應已連同所坐落之土地一併移交予聯勤司令部作為「眷舍」（下稱系爭眷舍）管理，並持續由聯勤司令部及其下轄內部單位進行各項具體之管理措施，包括：指派所屬人員擔任系爭眷舍所在「眷區」之管理人，且於51年間系爭「眷舍」有毀損之虞時，設法整修並驗收，甚至於59年間撥款進行系爭「眷舍」之增建工程並驗收，更於66年間函請前高雄縣警察局轉飭所屬鳳山市三民里管區准予系爭「眷舍」之眷戶進行檢修，且當時杜世雄已為系爭房舍之「眷戶」等情。而上開聯勤司令部下轄內部單位基於指揮監督及分層負責之權責劃分，針對系爭眷舍所為之各項管理措施，自應視為聯勤司令部所為之管理措施。足證被上訴人主張系爭房舍為聯勤司令部所管理之「軍眷住宅」或「眷舍」一節，亦堪採信。上訴人僅以系爭房舍為前高雄縣政府代建之營舍，土地為前高雄縣政府所有，非國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所稱「軍眷住宅」云云，要難憑採。
(四)系爭眷舍係由前高雄縣政府代聯勤司令部所興建，並連同其所坐落之土地一併移交予聯勤司令部管理，則系爭眷舍自屬「國軍在臺軍眷業務處理辦法」所定由公款所建且產權屬於公有之眷舍，且該眷舍之管理機關即聯勤司令部始有權分配。杜世雄所屬之憲兵司令部雖於51年8月19日即已核准由杜世雄居住系爭房舍，惟因憲兵司令部並非分配系爭房舍之權責機關，乃由下轄政戰部於69年7月23日函請聯勤司令部內部負責管理系爭眷舍之財務署下轄政治作戰部，層轉上級聯勤司令部據以辦理系爭房舍之分配列管事宜。而依聯勤司令部96年3月27日隆睿字0000000000號及聯勤司令部96年10月4日隆睿字第0960008863號呈上訴人之函文意旨，可知聯勤司令部經調查眷籍資料、相關往來公文書及系爭眷舍之居住事實後，認定系爭眷舍早已經其列為公產眷舍管理，惟因聯勤司令部政戰部門於58年間成立眷管單位後，行政單位移交接管時疏漏造成嗣後未予建帳列管系爭眷舍，而憲兵司令部政戰部於69年7月23日將杜世雄核配系爭房舍案函請聯勤司令部財務署政治作戰部層轉聯勤司令部後，聯勤司令部或其財務署確有准予辦理系爭房舍之分配及列管事宜，惟因原始核准進住文件均已銷毀無從查考，並衍生85年實施眷改計畫，清查眷戶、土地時併同疏漏，然依現存佐證資料應符「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」之規定，並建請上訴人補納其原眷戶身分等情。足徵被上訴人主張杜世雄為經聯勤司令部分配系爭房舍之原眷戶，堪予採信。另按67年7月17日國防部組織法第5條及聯合勤務總司令部組織規程之規定，國防部依國防部組織法授權所訂定之「聯合勤務總司令部組織規程」而成立之聯勤司令部，固屬有法規依據及法定職權之行政機關，惟聯勤司令部為執行業務需要所設之財務署，則係隸屬於聯勤司令部之內部單位，非對外獨立行使職權之機關，自無獨立以自己名義對外作成行政處分之權限。是有關核定眷舍配住、改配而有作成行政處分之必要時，應以聯勤司令部之名義為之，縱聯勤司令部財務署以自己名義對外表示其決定，亦應視為聯勤司令部所為之行政處分。是准予將系爭房舍分配予杜世雄之行政處分，縱為聯勤司令部財務署所作成，亦應視為聯勤司令部所為之行政處分。杜世雄既屬經聯勤司令部分配系爭房舍之原眷戶，其於92年間死亡後，被上訴人為其配偶，自得依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項前段之規定優先承受杜世雄之原眷戶權益，是被上訴人依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之三、壹之五規定，申請上訴人准予補建被上訴人為系爭房舍之原眷戶，自屬有據。
(五)人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人應先循序經訴願程序後，依行政訴訟法第5條之規定提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接向法院提起給付訴訟。課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊之給付訴訟類型，故在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8條規定一般給付訴訟。亦即得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還者。且其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。本件依國軍老舊眷村改建條例施行細則第13條規定可知，為配合眷村改建，原眷戶得於符合一定要件下，由上訴人按其情形核定給予一定金額之搬遷補助費及房租補助費，係賦予原眷戶請求發給補助費之公法上請求權，原眷戶向上訴人提出申請，經上訴人審查其是否符合上開發給搬遷補助費及房租補助費之要件，以決定得否核發及如何核發，乃係上訴人居於高權之地位所為之公法上決定，為行政處分。如原眷戶欲以訴請求該項給付，須先向上訴人申請核發，經獲准許受有授益處分，如未獲給付，則依據該授益處分提起一般給付訴訟，或申請遭駁回後，循序提起課予義務訴訟。原眷戶於未獲有核給該補助費之授益處分前，逕行提起一般給付訴訟，請求上訴人給付該補助費，並無公法上之原因，其請求即無理由。被上訴人既未經向上訴人申請並獲准予核發搬遷補助費及房租補助費之授益處分，則其逕行提起一般給付訴訟，即為無理由。從而，被上訴人依國軍老舊眷村改建條例第3條第2項、第5條第1項及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之
三、壹之五之規定，申請補建其為系爭房舍之原眷戶，於法有據，上訴人以原處分駁回被上訴人之申請，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，上訴人執此指摘原處分及訴願決定關於駁回被上訴人申請部分違背法令，求予撤銷，並判命上訴人應作成補建被上訴人為系爭房舍原眷戶之行政處分為有理由，應予准許。至被上訴人逕行起訴請求上訴人給付2萬元自97年7月31日起至交屋日止，每月按6千元計算之房租補助費，則無理由，應予駁回。
五、本院查：
(一)按國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第1款規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。……」是凡由政府機關於69年12月31日以前興建完成並分配之軍眷住宅，即屬國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第1款所規定之「國軍老舊眷村」，不以由軍事機關興建並分配之軍眷住宅為限，且該住宅所在之土地權屬是否為軍方所有，亦非所問，此觀諸同條例第9條第3項、第27條第1項規定自明。系爭房舍為前高雄縣政府代聯勤司令部所興建，且已連同所坐落之土地一併移交予聯勤司令部作為「眷舍」管理，並持續由聯勤司令部及其下轄內部單位進行各項具體之管理措施，包括：指派所屬人員擔任系爭眷舍所在「眷區」之管理人，且於51年間系爭「眷舍」有毀損之虞時，設法整修並驗收，甚至於59年間撥款進行系爭「眷舍」之增建工程並驗收，更於66年間函請前高雄縣警察局轉飭所屬鳳山市三民里管區准予系爭「眷舍」之眷戶進行檢修等情，為原審本於職權調查確定之事實，則系爭房舍自屬「國軍在臺軍眷業務處理辦法」所定由公款所建且產權屬於公有之眷舍。上訴意旨稱：系爭房舍其建物及土地均非上訴人機關所有，核其性質顯與眷改條例第3條第1項所稱「軍眷住宅」有異，非眷改條例所稱軍眷住宅云云，即無足採。
(二)次按上訴人依其職權於45年1月11日通甲字第003號令頒定之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第22條規定：「陸海空軍聯勤各總司令部及其所轄單位，現有眷舍，准由各總部自行管理調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配。」是依此規定，對於陸海空軍聯勤各總司令部及其下轄單位所管有之國軍眷舍，僅各總司令部有管理調配之權。而67年9月9日(67)金銓字第3016號令所修正頒定之國軍在臺軍眷業務處理辦法第125條亦規定：「國防部部長辦公室總務局、情報局、及陸、海、空軍、聯勤、警備各總司令部、憲兵司令部權責如左：一、本單位眷舍之分配、管理、修繕、維護、整建、遷建、重（改）建、及眷村與散戶之管理。」足見各軍種總司令部均僅對於屬於其所管理產權之國軍眷舍有分配、管理權責。換言之，本件系爭房舍如係由聯勤司令部核配予杜世雄居住使用，自屬有權之處分。又「勞資評斷委員會，係隸屬於縣市政府之內部單位，非所屬對外獨立行使職權之機關，就其職權所為之評斷處分，應視係各該縣市政府所為之行政處分」(改制前本院78年度判字第1311號判決參照)，故機關之內部單位，對外固無以自己之名義獨立行使職權，惟就其職權所為之處分，應視係其本機關所為之行政處分，此與行政程序法第111條第6款所規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，其處分為無效」之情形，自屬有間。
(三)經查：
1.依憲兵司令部政戰部69年7月23日(69)於義字第1155號函聯勤司令部財務署政治作戰部略以：「主旨：本部憲兵228營士官長杜世雄所住高雄縣鳳山市○○路○○○號眷舍，請惠予列管。說明：一、查該舍產權為貴署所有，於51年8月19日由原住人苗秉森中校讓予杜員居住，並由該營（51）同昭字第0821號呈報本部核准及停房租補助費，建卡列管為已配舍人員。二、隨函檢送杜員眷戶卡及戶籍謄本各乙份，請惠予辦理眷戶列管。」亦即杜世雄所屬之憲兵司令部雖於51年8月19日即已核准由杜世雄居住系爭房舍，惟因憲兵司令部並非分配系爭房舍之權責機關，乃由下轄政戰部於69年7月23日函請聯勤司令部內部負責管理系爭眷舍之財務署下轄政治作戰部，層轉上級聯勤司令部據以辦理系爭房舍之分配列管事宜。
2.次依聯勤司令部96年3月27日隆睿字0000000000號呈上訴人略以：「主旨：檢呈高雄縣鳳山市○○路蘇月等9戶補建原眷戶列管案，請鑒核。說明：一、首揭蘇月等9戶現住高雄縣鳳山市○○路○○○○○○○號房屋……，經查，渠等眷舍管理表及原始設籍證明，於民國41-51年間即設籍現址居住至今，其中……及杜世雄等2戶眷舍，為……及憲兵司令部69年7月23日以(69)於義字第1155號函眷舍撥交接管在案。二、……公文書，因年代久遠，保管不慎，僅存財務署66年10月20日以(66)補暉字第56046號函發高雄縣警察局同意渠等列管眷舍，遭逢『賽洛瑪颱風』水災後修建之公文書……為憑。
三、依上揭資料顯示，渠等現住房屋應為早年本部前財務署核備有案者，其土地係民國41年間由高雄縣政府指配眷住，而本部未建帳列管原因應是民國58年政戰部門眷管單位成立後，行政單位移交接管之時造成疏漏，致使原始核准進住文件均已銷毀無從查考，並衍生85年實施眷改計畫，清查眷戶、土地時併同疏漏。四、本案因土地管理機關高雄縣政府即將都市計畫開發，催促返還在即，是以上開佐證資料應符『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』第壹之三規定，其原眷戶身分，建請補納。」
3.又依聯勤司令部96年10月4日隆睿字第0960008863號呈上訴人說明略以：「一、……杜世雄係憲令部函請本部辦理眷戶列管……。二、經查渠等前於40-51年間即設籍現址居住至今……，然經函請原輔支單位提供相關公文，獲覆因年久銷毀無案可稽，實應負未盡善良管理人之責。三、審酌本案，渠等所居房屋應為財務署早年核備有案眷舍，研判未予建帳列管原因，應為本部於58年間成立眷管部門後，行政單位移交接管時疏漏所造成，致相關案卷無從查考，惟以財務署66年間函請高雄縣警察局同意渠等修建及財務署令撥黃渠生眷舍修繕費等公文，似早已列為公產眷舍管理，現因土地管理機關高雄縣政府預定興建大東文化藝術中心開工在即，為維渠等權益，建請鈞部同意渠等補納原眷戶列管，並核示規劃改建基地及使用土地處理方式，俾利遵循辦理。」
4.由上開聯勤司令部呈上訴人之函文意旨，可知聯勤司令部經調查眷籍資料、相關往來公文書及系爭眷舍之居住事實後，認定系爭眷舍早已經其列為公產眷舍管理，且亦建請上訴人補納被上訴人原眷戶身分。雖原分配列管者為聯勤司令部財務署，惟財務署乃聯勤司令部負責管理眷舍之內部單位，是准予將系爭房舍分配予杜世雄之行政處分，縱為聯勤司令部財務署所作成，依上開說明，亦應視為聯勤司令部所為之行政處分。是上訴人稱聯勤司令部財務署無權作成核配眷舍之處分，杜世雄並未取得系爭房舍之原眷戶資格，以此指摘原判決有適用行政程序法第111條第6款規定不當之違法云云，亦不足採。
(四)所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件原審本於職權調查證據後，認系爭房舍屬「國軍在臺軍眷業務處理辦法」所定由公款所建且產權屬於公有之眷舍，且杜世雄係屬經聯勤司令部分配系爭房舍之原眷戶，其於92年間死亡後，被上訴人為其配偶，自得依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項前段之規定優先承受杜世雄之原眷戶權益，是被上訴人依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之三、壹之五規定，申請上訴人准予補建被上訴人為系爭房舍之原眷戶，自屬有據等情，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核尚無判決理由不備之違法。
(五)綜上所述，原判決核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂不適用法規或適用不當之違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 31 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 1 日
書記官 彭 秀 玲