最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第859號上 訴 人 方姜蘭弟
李玉惠胡修榮吳宗彥共 同 劉昌崙 律師訴訟代理人 林聖彬 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年5月30日臺北高等行政法院101年度訴字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人方姜蘭弟、李玉惠、胡修榮及吳宗彥以其等為臺北市岩山新村（下稱岩山新村）之違占建戶，該村經被上訴人規劃改（遷）建臺北市懷德新村重建基地（下稱懷德新村重建基地），依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條第1項規定，應得以成本價購「懷德新村重建基地」26坪型住宅云云為據，自民國99年12月27日起向被上訴人陳情求為上開安置，並於100年3月10日向被上訴人要求對上開陳情作成處分，被上訴人遂於100年4月6日以國政眷服字第1000004729號函（下稱原處分）否准，上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，因訴外人吳新林業於100年10月5日訴願程序中死亡，其繼承人吳宗彥與上訴人方姜蘭弟、李玉惠、胡修榮遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、被上訴人在92年12月31日召開「台北市『懷仁新村改建基地』改（遷）建（認證）說明會」後，同意將屬於台北市士林區「岩山新村」違占建戶納入「懷仁新村」改建基地之中，並興建26坪型之宅舍，供岩山新村違占建戶以成本價價購之。嗣被上訴人於99年11月30日調整其改建計畫，將原改（遷）至「懷仁新村」，改為改（遷）至「懷德新村」，再召開「台北市『岩山新村』遷建『懷德新村重建基地』說明會」，並以「無興建26坪型住宅」為由（後稱因岩山新村改遷建之乙基地無興建26坪型住宅，甲基地22戶26坪型住宅已配售完無餘戶），要求岩山新村違占建戶放棄價購26坪住它。其實尚有3戶34坪型、11戶30坪型、17戶26坪型餘宅未核定配售完成。被上訴人自始至終或稱「無興建」、或稱「已無」餘宅可配售岩山村違占建戶，明顯與事實不符，原處分顯有違誤應予撤銷。㈡、懷德新村因係適用舊制之眷改條例規定，並無安置違占建戶之規定，岩山新村係適用新制之眷改條例規定，有安置違占建戶之規定，被上訴人讓懷德新村違占建戶李文哲價購住宅，上訴人更有資格價購住宅，卻否准上訴人申請價購，顯有雙重標準，更有違平等原則。㈢、被上訴人在懷德新村重建工程需求坪型之初，乙基地僅興建44戶34坪型住宅。只將原眷戶納入，未見安置上訴人之任何計劃竟還讓原階住宅需求之眷戶自費增坪，以致稀釋安置岩山新村違占建戶之允建容積，枉顧岩山新村違占建戶之基本住宅需求權益。㈣、依據眷改條例第23條第1項及眷改條例施行細則第22條等規定，政府凡課以行政機關義務，就等於政府賦予人民有請求權，故上訴人有公法上之請求權等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應就上訴人100年3月10日之申請，依眷改條例第23條規定，作成准予提供上訴人26坪之住宅以成本價格價購之權利暨該住宅價格優惠貸款之處分。
三、被上訴人則以：㈠、眷改條例第23條規定僅係授與主管機關得採行提供違占建戶拆遷補償及住宅價購等特殊恩遇措施之裁量權限，以促使違占建戶願主動配合拆遷作業，避免影響眷村改建整體工作執行期程，並無賦予違占建戶有令主管機關應補償其拆遷或提供住宅予其價購之公法上請求權。主管機關亦不負依違占建戶之申請，即有作成提供住宅供違占建戶價購之行政處分的公法上義務。㈡、上訴人乃岩山新村之違占建戶，岩山新村原眷戶係規劃遷建至懷德新村重建基地。而懷德新村重建基地計分甲、乙二基地，其中懷德新村甲基地興建有26坪型住宅22戶、30坪型33戶、34坪型11戶，懷德新村乙基地則僅有興建34坪型住宅44戶。惟懷德新村甲基地之22戶26坪型住宅，業早已全部核定配售完畢，確無餘宅可配售上訴人。㈢、李文哲係本於懷德新村原址土地之違占戶身分，且於懷德新村重建基地規劃興建之時即提出全額價購需求，故被上訴人於斯時自得本於職權裁量將李文哲之全額自費價購26坪型住宅納入規劃興建需求。上訴人係岩山新村之違占建戶，於99年7月5日始經被上訴人國政眷服字第0990008808號令核定補件列管為岩山新村違占建戶，在此之前，岩山新村業經被上訴人93年10月28日勁勢字第15730號令調整其改（遷）建區位至懷德新村乙基地，而懷德新村乙基地並無興建26坪型住宅，是以被上訴人並無法提供26坪型住宅供上訴人全額自費價購。故李文哲個案情形與上訴人等人並不相同，是原處分並無違反平等原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、眷改條例第23條第1項前段規定之立法目的顯非在於賦予眷村違占建戶得請求主管機關為安置之公法上基礎，而係因現行司法程序訴訟拆屋還地時程過於冗長，為避免部分眷村違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行期程，故立法明定授權主管機關得對該等違占建戶為若干給付行政，促使違占建戶主動配合拆遷作業，以達「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益」此一眷改條例之首要宗旨。再者，眷村內之違占建戶無權占有國有土地，受拆除本無任何權益可主張，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有上開眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。既然上開規定僅係為有效滿足特殊目的所設置，主管機關自非不許斟酌其他公益而為相當調整。易言之，眷改條例第23條第1項前段乃賦予主管機關為取回眷村土地而得就違占建戶為相關給付行政之法律上依據，而非眷村違占建戶請求安置之公法上權利。㈡、上訴人分經被上訴人93年12月8日（93）勁勢字第0930018308號及99年7月5日國政眷服字第0990008808號函補建列管為岩山新村違占建戶，則岩山新村於93年10月28日改（遷）建眷村區位調整為懷德新村基地，相關遷建規劃，本無可能將上訴人評估在列。
㈢、懷德新村甲基地之22戶26坪型住宅，業已全部核定配售完畢，其配售情形如下：懷德新村原眷戶徐生、劉光福原眷戶計2戶，有眷無舍官兵陳建彰、林世杰計2戶，李文哲以違占戶身分全額自費價購1戶，原眷戶張永福等計17戶，懷德新村基地規劃適用於違占建戶價購之26坪型住宅，復均已配售完畢，被上訴人也無權限作成准予提供上訴人26坪之住宅以成本價格價購暨該住宅價格優惠貸款等安置之處分。㈣、李文哲係本於懷德新村原址土地之違占戶身分，且於懷德新村重建基地規劃興建之時即提出全額價購需求，非如上訴人乃岩山新村違占建戶，申請價購時間復早於上訴人，被上訴人將懷德新村優先價售於李文哲，乃有正當理由，要與平等原則無違等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
㈠、按「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。……」眷改條例第6條第1項、第16條、第23條定有明文。又國防部依眷改條例第16條第3項授權所訂定之「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2條第1項第4款規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽臺面積，區分如下：……26坪型價售違占建戶。……」次按「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。……（第4項）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」眷改條例施行細則第22條定有明文。又「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之五規定：「違占建戶不辦理權益承受。如願依成本價購住宅，應於改（遷）建說明會後3個月內依規定提出申請。」再依國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業規定「壹、依據：『國軍老舊眷村改建條例』第16條第1項暨『國軍老舊眷村改建零星餘戶處理原則』(以下簡稱處理原則)第4點第2項規定。貳、價售對象：志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。」。
㈡、查依上揭規定可知，被上訴人雖因眷改條例第23條第1項前段之規定，取得對違占建戶為相關安置之權限，但於規劃改建住宅之際，應本於眷改條例第6條第1項之指導原則，於分配價售之際，並應服膺眷改條例第16條第1項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範。亦即，眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規畫改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規畫為同一區域而為興辦住宅。而興辦住宅，復受限於土地資源有限，建築法規並有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，未必能滿足原眷村基地上原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求，故而，上開人等得配售價購之住宅坪數、以及分配順序，應依前揭規定為之。原則上，原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數；有餘者始得價售違占建戶及中低收入戶，違占建戶得價購之坪數為26坪；再有餘零星餘戶者，其價售對象則為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。是若依序分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，被上訴人非得強行取得土地或違法興建住宅，以供違占建戶價購，本屬當然。此際，被上訴人原無只為安置某地違占建戶，而以影響其他規劃區域原眷戶配售權益之方式，擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地興宅以價售之權限與義務。
㈢、又按司法院釋字第443號解釋理由書，明確指出：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。……若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。故立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照前揭司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而眷改條例第29條業已概括授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人就眷村改建各項措施固應基於行政積極性、公益性，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。職是，被上訴人執行國軍老舊眷村改（遷）計畫，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。再者，國家資源有限，被上訴人辦理眷村改（遷）計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。
㈣、查原判決已敘明：依眷改條例第23條第1項規定之意旨，所以使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一便利取得眷村土地以加速眷村改建之途徑，故眷改條例第23條第1項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應對其拆遷提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限。懷德新村甲基地之22戶26坪型住宅，業已全部核定配售完畢，被上訴人也無權限作成准予提供上訴人26坪之住宅以成本價格價購暨該住宅價格優惠貸款等安置之處分。又訴外人李文哲之情形與本件不同，自難比附援引等語。業已詳述其認定事實之依據及得心証之理由，並無上訴意旨所指違背法令之情事。
㈤、上訴人分經被上訴人93年12月8日（93）勁勢字第0930018308號及99年7月5日國政眷服字第0990008808號函補建列管為岩山新村違占建戶，則岩山新村於93年10月28日改（遷）建眷村區位調整為懷德新村基地，相關遷建規劃，本無可能將上訴人評估在列。而懷德新村甲基地之22戶26坪型住宅，業已全部核定配售完畢，乙基地僅有興建34坪型住宅，有被上訴人93年12月8日（93）勁勢字第0930018308號函、93年10月28日勁勢字第15730號令、99年7月5日國政眷服字第0990008808號函、100年10月4日國政眷服字第1000014398號令、100年10月11日國政眷服字第1000014630號令、101年1月31日國政眷服字第1010001308號令及100年12月5日國政眷服字第1000017825號令、懷德新村甲、乙基地之重建工程初步規劃分析表、國防部軍事情報局協助台北市懷德新村原眷戶辦理改建補正申請書認證結果統計表、台北市「懷德新村」重建眷舍配售交屋名冊影本、國防部軍事情報局96年6月20日劍往字第0940007342號函及台北市岩山新村遷建懷德新村重建基地承購戶交屋名冊等資料附卷可按，業經原審明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無理由不備或違背論理法則、經驗法則等違背法令情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨主張國防部軍事情報局99年12月9日國報政綜字第0990007049號號報國防部呈報岩山新村遷建懷德新村重建基地之認證結果，被上訴人確有興建26坪型住宅且當時亦有餘屋未核定配售完成，被上訴人於94年2月間註銷國運新城13將領配售資格，改配至懷德新村改建乙基地，致已無餘宅配售岩山新村違占建戶云云，並無可採。
㈥、訴外人李文哲係屬於懷德新村規劃興建之初即已提出價購需求而納入興建之違占建戶，與上訴人係於懷仁新村無法興建後，始補行認定列入懷德新村違占建戶資格，故於規劃之初未納入需求者不同，自不能相提並論，原判決就此部分亦已說明其審認之理由，並無上訴意旨所指判決不備理由之情事。
㈦、綜上所述，原判決對於上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，其適用法規亦無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
書記官 王 史 民