最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第864號上 訴 人 董章治訴訟代理人 李永裕 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基上列當事人間免職事件，上訴人對於中華民國101年5月17日臺北高等行政法院101年度訴字第160號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係被上訴人所屬林務局（下稱林務局）造林生產組造林科技正，自民國90年12月16日起承辦每年度金門、澎湖等離島造林招標案，因涉嫌違反貪污治罪條例第4條第1項第5款之違背職務收受賄賂等罪，於100年7月7日經福建金門地方法院檢察署檢察官（下稱金門地檢署）以100年度偵字第149號起訴書（下稱系爭起訴書）提起公訴，被上訴人以上訴人嚴重損害機關及公務人員聲譽、行政責任重大，依公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款規定，以100年8月4日農人字第1000149017號令（下稱原處分）核布一次記二大過專案考績免職，於免職未確定前，先行停職。上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）復審決定駁回，復提起行政訴訟，亦經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：依司法院釋字第583號解釋中許宗力大法官之部分不同意見書意旨，認懲戒性質之處分應由司法機關作成，而原處分係具懲戒性質之免職處分，被上訴人依公務人員考績法作成專案考績一次記二大過免職之懲戒處分，顯有違憲法第77條規定。又公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款所謂「確實證據」，應係指其證明程度須達毫無合理懷疑之確信程度，惟被上訴人並未調查其他相關事證，僅援引系爭起訴書所認定之事實為據作成原處分，確有重大違誤，且原處分內容亦未提及係依何「確實證據」而據以認定本件事實，致上訴人難以知悉被上訴人認事用法之過程，縱上開涉及貪污情事嗣經法院判決有罪確定，仍無改被上訴人及保訓會僅憑系爭起訴書即率予作成原處分及復審決定之違法情形等語，求為判決將復審決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則略以：依司法院釋字第298號、第491號解釋意旨，公務員之懲戒係採雙軌制，除由司法院直接掌理外，為維持長官監督權所必要，得視處分性質而於合理範圍內，以法律規定由所屬機關長官為之；公務人員考績法第12條第1項第2款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第3項並明定一次記二大過之具體情事，即係法律所定由長官行使懲處權，乃維持其監督權所必要，原處分並無牴觸憲法第77條之疑慮。上訴人因涉及貪污案件，且圖謀不法利益，其行政責任重大，並嚴重損害政府及公務人員聲譽，被上訴人據上開規定作成原處分，復於處分書中載明獎懲事由及法令依據，合於行政程序法第96條規定。又上訴人所涉貪污案件，雖未經法院判決有罪，惟依系爭起訴書所載，已足證上訴人違背職務收受賄賂、圖謀不法利益，並嚴重損害政府或公務人員聲譽之行為，且林務局亦予上訴人陳述及申辯機會，經斟酌上訴人陳述意旨與系爭起訴書等事證，認上訴人有公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款情事而據以作成原處分。又行政爭訟事件不受刑事判決認定事實之拘束，若行政機關調查證據之結果足認公務員有構成公務人員考績法一次記二大過免職之法定事由存在，縱該等事由經檢察機關為不起訴處分或雖經起訴惟未經法院判決有罪確定，或法院判決為免訴或無罪宣告確定，行政機關仍得依法定程序為免職處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依司法院釋字第298號解釋理由書，我國對公務員懲戒權之行使係採雙軌制，除由司法院直接掌理者外，為維持長官監督權所必要，得視處分性質而於合理範圍內，以法律規定由所屬機關長官為之，是上訴人援引未經採為解釋意旨之許宗力大法官部分不同意見書見解，即有誤會。嗣司法院釋字第491號解釋除重申前揭解釋所揭示國家對公務員違法、失職行為所為之懲戒，得視其性質而於合理範圍內，以法律規定由其所屬機關長官為之之意旨外，並為兼顧憲法第18條所保障人民服公職之權利，行政機關對所屬公務人員免職所適用之懲處規定，須合於憲法第23條之法律保留原則及法律明確性原則；司法院釋字第491號解釋作成後，為符合上開解釋之合憲要求，於90年6月20日修正公務人員考績法第12條第1項、第3項第4款及第5款規定，明定公務人員專案考績一次記二大過免職之懲戒處分構成要件，觀諸該條第3項第4款、第5款懲戒事由，其意義並非難以理解，且為一般公務人員所得預見，並可經由司法審查加以確認，自合於法律明確性原則。㈡另按公務人員考績法第12條第1項第2款、第3項第4款、第5款及第18條但書規定，可知公務人員如「涉及貪污案件，其行政責任重大」或「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽」，並有確實證據者，即該當一次記二大過之要件，且專案考績一次記二大過應予免職人員，係自確定之日起執行，於未確定前，應先行停職。經查，上訴人自90年12月16日起，任職林務局造林生產組造林科技正，承辦每年度金門、澎湖等離島造林招標案，並就該局澎湖造林推行小組查定之離島造林標案金額，有核定預定底價權限，其利用承辦上開標案之機會，涉嫌洩漏業務上知悉之消息，獲取不當利益之行為如下：⑴訴外人林春雄（林原行農林有限公司負責人）於98年2月24日開標前後之2月間某日，在新北市中和區4號公園附近，交付上訴人新臺幣（下同）110萬元，訴外人林坤木（坤德綠美化工程有限公司負責人）則分別於98年2月25日及其後數日，在屏東市交付上訴人80萬元、30萬元，上訴人明知彼等交付之賄款，係作為上訴人指示訴外人許乃輝（澎湖造林推行小組技術士）洩漏查定金額、協助圍標之違背職務行為之代價，仍基於對違背職務行為收受賄賂之犯意而收受前開賄款。⑵林春雄復於99年3月16日開標前後之3月間某日，在新北市中和區4號公園附近，交付上訴人108萬元，林坤木則於99年3月17日，在屏東市交付上訴人108萬元，上訴人明知彼等交付之賄款，係作為上訴人指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標計畫圓滿之違背職務行為代價，仍基於對違背職務行為收受賄賂之犯意而收受前開賄款。⑶上訴人於99年9月27日至金門勘查，基於違背職務行為收受不正利益之犯意，要求訴外人林斌漢（貞成企業有限公司負責人）招待其至高典酒店，林斌漢為求有復舊經費而支付該酒店消費共11,000元。⑷林春雄又於99年11月30日在新北市中和區4號公園附近，交付上訴人50萬元賄款，上訴人明知該賄款係為林春雄向林務局爭取凡那比風災復舊經費及洩漏經費金額之代價，仍基於對於違背職務行為收受賄賂之犯意而收受該賄款。⑸林春雄另於100年2月22日上午6時許，在新北市中和區4號公園附近，交付上訴人130萬元賄款，上訴人明知該款項係其指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標之代價，卻仍基於對於違背職務行為收受賄賂之犯意予以收受。⑹林坤木於100年2月25日上午8時許，在屏東市坤園飯店之上訴人住房內，交付上訴人130萬元賄款，上訴人明知該款項係其指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標之代價，竟仍基於違背職務行為收受賄賂之犯意而予以收受，上開犯案情節分別經林春雄、林坤木於福建金門地方法院（下稱金門地院）100年度訴字第17號刑事案件（下稱系爭刑事案件）100年12月28日審理時到庭證述、林斌漢於法務部調查局福建省調查處（下稱福建調查處）100年4月13日調查時陳明，並經上訴人先後於福建調查處100年7月4日調查時、系爭刑事案件100年7月7日訊問時及100年9月27日準備程序時自承在卷。又上訴人多次向廠商索取高粱酒、機票、特產及要求招待至酒店、找特定小姐陪酒、按摩與旅遊、住宿等情，除有福建調查處參考林坤木扣案帳冊彙整製作之上訴人接受業者賄賂及不正利益一覽表外，並經上訴人於福建調查處100年7月4日調查時自承在卷。上訴人前開不法行為已因涉及貪污治罪條例第4條第1項第5款對於違背職務之行為收受賄賂罪、刑法第132條第1項洩漏關於中華民國國防以外應秘密之消息罪，及政府採購法第87條第4項意圖獲取不當利益，而以協議使廠商不為價格競爭等罪嫌，經金門地檢署於100年7月7日以違反貪污治罪條例案件提起公訴，具體求處有期徒刑30年，併科罰金2,000萬元，並宣告褫奪公權8年在案。
被上訴人因認上訴人涉及貪污案件，嚴重影響公務人員官箴，行政責任重大，又圖謀不法利益，破壞人民對公務人員清廉品操之形象及執行職務之信賴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據，已合於公務人員考績法第12條第3項第4款、第5款所定專案考績一次記二大過應予免職之要件，經林務局考績委員會召開100年第5次及第7次會議審議，認上訴人貪污之犯罪事實明確，嚴重影響公務員官箴及政府威信，並重創所屬林務局形象，經給予上訴人陳述及申辯之機會後，仍認為上訴人陳述內容有多處不合理之處，且相較於檢察官起訴書所載人、事、時、地、物均列述清楚，然上訴人之申辯說明即顯得薄弱，爰一致決議依公務人員考績法之相關規定而作成原處分；又被上訴人於該處分確定前，應作成先行停職之行政處分，且於處分書中載明獎懲事由為「涉嫌違反貪污治罪條例違背職務收受賄賂等罪，於100年7月7日經金門地檢署檢察官提起公訴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，行政責任重大」，法令依據則為「公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款」、「公務人員考績法第18條但書」，已足使上訴人知悉作成該處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌因素，合於行政程序法第96條書面行政處分應記載事項之規定，並無違行政程序法第4條及第5條法律原則及明確性原則。㈢況行政爭訟事件本不受刑事判決認定事實之拘束，刑事判決與行政處分原可各自認定事實；倘行政機關調查證據之結果，足認公務人員有構成考績法規定一次記二大過免職之法定事由存在，縱該等事由經檢察機關為不起訴處分或雖經起訴惟未經法院判決有罪確定，或法院判決結果為免訴或無罪宣告確定，行政機關仍得依法定程序為一次記二大過免職之處分，此為公務員懲戒法第32條所明定，是上訴人所涉刑事責任縱尚未確定，亦無從據以排除其依行政法規所應負之行政違失責任；此外，上訴人於系爭刑事案件中之違法情節（負責操作之主嫌）重大、歷時最久，貪污及獲取不正利益之金額亦顯較該貪污案件之其他共同被告為高，證據更較其他涉案被告明確，則被上訴人按具體個案之不同情節及輕重程度，而分別予以合理之差別處置，自與平等原則及比例原則無違，故認原處分並無違誤，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：按公務人員考績法與公務員懲戒法所定應受懲戒事由及分別規定之免職與撤職處分之法律效果並無二致，公務員懲戒法規定機關長官對所屬公務員核定之免職處分，尚須移送監察院審查或逕送公務員懲戒委員會審議，然公務人員考績法之專案考績免職，機關長官僅須視所屬公務員有無該法第12條第3項所定事由，即可依職權核定免職處分，無異侵奪司法院之懲戒權，是公務人員考績法第12條第1項第2款第2目及第3項有關專案考績免職之規定，牴觸憲法第77條規定之意旨，然原審仍適用上開違憲規定，自有判決適用法規不當之違法；又林務局考績委員會就上訴人犯罪之事證未盡職權調查之責，復未敍明上訴人之主張有何不合理或不可採之理由，僅以系爭起訴書為據而作成原處分，詎原審無視原處分違法情節及被上訴人就本貪污案其他共同被告所為差別處置有違比例原則、平等原則情事，復未盡職權調查之責，僅憑系爭起訴書所載事證及林務局考績委員會之會議紀錄，即認原處分有確實證據而駁回上訴人之訴，顯有認定事實違反論理法則及判決不備理由之違背法令等語。
六、本院查：
(一)按「（第1項）各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：平時考核：……。專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：……㈡一次記二大過者，免職。（第3項）非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：……涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。……。」「……。但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」公務人員考績法第12條第1項第2款、第3項第4款、第5款及第18條但書定有明文。次按「同一行為已為不起訴處分或免訴或無罪之宣告者，仍得為懲戒處分；其受免刑或受刑之宣告而未褫奪公權者，亦同。」公務員懲戒法第32條亦定有明文。復按司法院釋字第298號解釋：「憲法第77條規定，公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟……」嗣司法院釋字第491號解釋，除重申前揭司法院釋字第298號解釋所揭示國家對公務員違法、失職行為所為之懲戒，得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其所屬機關長官為之之意旨外，並為兼顧憲法第18條所保障人民服公職之權利，行政機關對所屬公務人員免職所適用之懲處規定，須符合憲法第23條所規定之法律保留原則以及法律明確性原則。而司法院釋字第491號解釋作成後，為符合上開解釋之合憲要求，嗣於90年6月20日修正公布之公務人員考績法第12條第1項及第3項各款等規定，除以法律明定公務人員專案考績一次記二大過免職之懲戒處分構成要件，且觀諸同法第12條第3項第4款、第5款之懲戒事由，其意義並非難以理解，復為一般公務人員所得預見，並可經由司法審查加以確認，故亦符合法律明確性原則。是依上可知，我國對公務員之懲戒（包括懲處），係採雙軌制，除由司法院直接掌理者外，為維持長官監督權所必要，得視處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由所屬機關之長官為之。而公務人員考績法第12條第1項第2款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第3項並明定一次記二大過之具體情事，即係法律所定由長官行使懲處處分，乃維持其監督權所必要，與上開解釋意旨並無不符。上訴人主張公務人員考績法關於專案考績一次記二大過免職之懲處規定，違反憲法第77條規定云云，業據原判決詳述上訴人此部分主張不可採之理由甚詳，上訴人猶指摘原判決違背法令，洵屬其主觀法律見解歧異，要非可採。
(二)次按刑事罰與行政罰係屬二事，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實；倘行政機關調查證據之結果足資認定公務人員有構成公務人員考績法規定一次記二大過免職之法定事由存在，縱該等事由檢察機關為不起訴處分或經起訴惟未經法院判決有罪確定，或法院判決結果為免訴或無罪宣告確定，行政機關仍得依照法定程序為一次記二大過免職之處分。又行政責任之立法意旨在整飭官箴，建立廉能政府，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，而非以刑事責任之有無為唯一準據。查上訴人自90年12月16日起承辦每年度金門、澎湖等離島造林招標案，因涉嫌違反貪污治罪條例第4條第1項第5款之違背職務收受賄賂等罪，於100年7月7日經金門地檢署檢察官以系爭起訴書提起公訴，被上訴人因認上訴人涉及貪污案件，嚴重影響公務人員官箴，行政責任重大，又圖謀不法利益，破壞人民對公務人員清廉品操之形象及執行職務之信賴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據，已符合公務人員考績法第12條第3項第4款、第5款所定專案考績一次記二大過應予免職之要件。經林務局考績委員會召開100年第5次及第7次會議審議，認上訴人貪污之犯罪事實明確，嚴重影響公務員官箴及政府威信，並重創林務局形象，經給予上訴人陳述及申辯機會後，仍認上訴人陳述不可採，乃以原處分作成專案考績一次記二大過應予免職，並於未確定前，應先予停職之行政處分等情，為原審所是認之事實。則本件被上訴人所為原處分，非但有系爭起訴書為據，徵諸系爭起訴書內詳載上訴人涉犯貪污案件之事證甚明，復經林務局考績委員會100年第5次及第7次會議審議，認為經給予上訴人陳述及申辯之機會，惟上訴人之陳述內容有多處不合理之處，相較於系爭起訴書內容人、事、時、地、物皆列述清楚，上訴人之申辯說明顯得十分薄弱，經斟酌上訴人陳述意旨與系爭起訴書證據資料等綜合考量結果，認上訴人行政責任重大事證明確，已違反公務員服務法所定應誠實清廉、謹慎勤勉之義務，並嚴重損害機關之聲譽、形象及人民對公務員執行職務之信賴，是原處分經斟酌上訴人不法行為動機、目的、手段及對機關聲譽所生之損害，認其違失情節重大，已不適合繼續執行職務，依公務人員考績法之規定，核定上訴人一次記二大過免職處分，核屬有據。原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認上訴人確有原處分所指公務人員考績法第12條第3項第4款「涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者」及第5款「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者」規定之情事，肯認被上訴人核予上訴人一次記二大過免職，並依同法第18條但書規定，於免職未確定前，先予停職之原處分於法無違，詳述其得心證之理由，並說明其認定之依據，核與證據法則、論理法則、經驗法則無悖，難認有何違誤之處。上訴人主張原判決僅憑系爭起訴書及林務局考績委員會會議紀錄，即認定被上訴人依公務人員考績法規定核予上訴人免職處分有確實證據，指摘原判決違背法令云云，洵屬誤解，委不足採。
(三)又按行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自該記載是否已足使人民瞭解受處分之原因事實及依據之法令判定之，而非須將相關之法令、事實及理由全部加以記載，始屬適法。查上訴人涉及貪污案件，行政責任重大，又圖謀不法利益，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據等情，已如前述，是被上訴人爰依規定作成一次記二大過免職之行政處分，並於未確定前，應作成先行停職之行政處分，且於處分書中載明獎懲事由為「涉嫌違反貪污治罪條例違背職務收受賄賂等罪，於100年7月7日經金門地檢署檢察官提起公訴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，行政責任重大」，法令依據則為「公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款」、「公務人員考績法第18條但書」，已足使上訴人知悉作成該處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌因素，核與行政程序法第96條書面行政處分應記載事項之規定等事項，尚無不合。又林務局考績委員會考績委員於會議中審閱客觀上可取得之調查資料及上訴人申辯意旨書，經參酌相關事證，審認上訴人不法行為符合公務人員考績法第12條第3項第4款及第5款規定，作成一次記二大過專案考績免職處分，於法亦無違誤。至有關該考績委員會審議過程及討論內容，係屬機關內部作業程序，尚毋須將該過程完整詳實告知上訴人始屬適法，上訴人據此指摘原判決違背法令云云，亦無理由。
(四)再按「憲法第7條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。」司法院釋字第666號解釋意旨參照。查上訴人不法行為已足該當上揭公務人員考績法所規定之一次記二大過之免職要件，已如上述，是原處分並無違誤。至與上訴人涉同一違法失職案之其他涉案人員，其涉案情節並非與上訴人完全相同，被上訴人基於職權，分別對該等人員依其等涉案情節輕重等考量而為不同之處置，並非一律予以免職，自無不合，且此亦係個案是否妥適之問題，上訴人逕執平等原則指摘原處分違法，難認可採。況原判決就此部分敍明上訴人於系爭刑事案件之違法情節重大，歷時最久，貪污及獲取不正利益之金額亦顯較其他共同被告為高，證據更較其他涉案被告明確，則被上訴人根據具體個案之不同情節，以及輕重不一之程度，而分別予以合理之差別處置，自與平等原則及比例原則無違等理由甚詳，亦顯已就該事證認定之依據及理由詳述，復就上訴人主張何以不可採之理由敍明，並無上訴人所稱有認定事實違反論理法則及判決不備理由之違法。
(五)末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件原判決已就維持原處分及復審決定所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述，並無所謂判決理由不備之違背法令情形。至於上訴人其餘訴稱各節，無非係重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
書記官 邱 彰 德