最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第883號上 訴 人 羅顯明
羅顯旂羅緯宸共 同訴訟代理人 陳偉仁 律師被 上訴 人 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年4月30日高雄高等行政法院100年度訴字第620號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人辦理嘉義市○○○區段徵收開發案（下稱系爭區段徵收案），報經內政部以民國98年7月15日內授中辦地字第0980724955號函核准徵收後，被上訴人據以公告徵收嘉義市○路○段、湖東段及湖內段433-2地號等853筆土地，並一併徵收其土地改良物。上訴人所有坐落嘉義市○○段1729、1730地號等2筆土地及土地改良物位於上開徵收範圍內，上訴人認地上物補償費有偏低及漏估情事，於公告期間內向被上訴人提出異議，案經被上訴人函請不動產估價師事務所辦理複估後，更正補償清冊，應補發差額為新臺幣（下同）1,447,357元。上訴人仍不服，再次提出復議，經被上訴人99年12月6日99年第4次地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）審議後，以99年12月24日府工土字第0992120876號函復復議結果。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）本件三段式污水處理設施包含污水蓄水池、400噸容量鋼鐵製氣厭槽、沉澱放流槽即全套污水處理設施，整體為一合法建築改良物。訴願決定書僅謂槽體係可移動之設備，非屬建築改良物，逕認給予拆遷補償救濟即足，忽略污水處理設施之整體性及功能性。故本件污水處理設施之徵收補償，應依土地徵收條例第31條第1項及嘉義市興辦公共工程用地建築改良物拆遷補償救濟自治條例(下稱拆遷補償自治條例)第3條規定，以合法房屋重建價格計算補償費才合理。（二）被上訴人原查估暨地價評議時，均未委由具公信力之專門或學術單位代為查估前開鋼骨造畜舍，僅任意以較低之土造單價1,800元/㎡及一般工廠倉庫鋼骨造單價5,000元/㎡相加除以2，即以3,400元/㎡為補償標準，並無法反應出鋼骨造畜舍之價值，被上訴人亦未說明該補償金額之依據及得出該金額之法源，顯有不當。訴願決定以十餘年前之建造成本與徵收時之重建價格相比擬，亦顯不適當。（三）上訴人所有之合法畜牧場，因本件區段徵收而全數被徵收，已無土地繼續畜養牛隻及存放機具設備，故上訴人營業損失面積應為畜牧場登記總面積，並無拆遷補償自治條例第12條第1項之營業面積認定問題。縱認上訴人之營業損失補償無法依該條第1項計算數額，仍應適用該條第2項規定，依建築改良物實際拆除面積計算補償。（四）上訴人係為配合區段徵收計畫，牧場設備全數拆除後已無法重複使用。本件形式上雖不符合拆遷補償自治條例第19條「徵收殘留部分」規定，但實質上與該條所稱「建築改良物徵收殘留部分無法為相當之使用者」相當。上訴人為公共利益所受之特別犧牲，徵收機關自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。（五）系爭徵收補償事件，訴外人洪振榮之牧場設備中「牛糞固液分離機」「兩段式污水處理設備」與上訴人的三段式污水處理設施相當。惟被上訴人均核准補償訴外人洪振榮，卻僅補償上訴人部分污水處理設備，可見補償機關未於相同情形下為相同處理，有違平等原則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定關於原判決附表編號1至22部分，被上訴人應依上訴人98年12月3日異議之申請，作成行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人三段式污水處理設施之400噸處理槽、沉澱放流槽部分係屬可移動之設備，非屬建築改良物，應依土地徵收條例第34條及拆遷補償自治條例第8條規定，核給遷移費用，而非全數補償。上開槽體之遷移費用已列入該設備拆、搬、運補償總價內。對照被上訴人對訴外人洪振榮牧場相類似設備之補償金額，設備遷移補償金1,854,000元，已足以補償上訴人遷移設備所需金額。對照原始污水處理建物之建造成本，被上訴人核給污水處理建物補償金為污水蓄水池1,503,150元，上訴人應無受損情事。（二）上訴人所有之屬「專業畜舍」係領有「使用執照」，而非「雜項使用執照」，且經現場勘查各牛舍及榨乳室與拆遷補償自治條例所稱「合法房屋」（店舖住家、工廠倉庫或騎樓走廊）不同，自無法比照合法房屋補償單價核給補償費。為使領有使用執照之系爭畜舍之徵收補償合乎法令及實際狀況，經地評會委員同意，乃以拆遷補償自治條例合法房屋單價及該自治條例附表2「附屬雜項建造物補償標準單價表」第3款畜舍類補償單價之平均值，作為補償單價。對照原始建物建造成本，與被上訴人核予建物補償金就程序及實體補償結果而言，均依規定辦理，上訴人應無受損情事。（三）牧場設備牛隻自動頸夾具屬可移動產，上訴人請求之牛隻自動頸夾補償金為819,200元，已計入設備遷移補償金，被上訴人委託查估公司所建議之設備遷移補償金為1,854,000元，已足以補償上訴人遷移設備之所需金額。（四）系爭牧場於96至97年實際畜養牛隻變更為肉牛，並未依法申請牧場登記變更，致影響其登記證之合法效力，且自98年起即無相關畜養紀錄，並非因系爭區段徵收而被迫停業。牧場相關畜牧房舍使用執照登載為「管理室」。經嘉義市政府稅務局函復係按「住房家用稅率」核課房屋稅。依拆遷補償自治條例第12條第2項及第3項規定系爭牧場相關建築改良物依法無「營業面積」可資認定，被上訴人依拆遷補償自治條例第12條第3項規定，無以核計補償。（五）訴外人洪振榮牧場經中華民國酪農協會函知，洪振榮牧場係嘉義市唯一酪農飼養戶，其牧場相關特殊酪農機械均可正常運轉，且設備皆以鑲固，如經拆遷則成廢鐵。反觀羅顯明牧場自96起即未飼養乳牛、96至97年實際飼養肉牛，自98年起即無牛隻飼養紀錄，且其牧場內相關酪農設施業因多年未飼養乳牛，相關設備使用性已堪慮，甚達損壞程度，並無上訴人所稱「拆即損」之狀況。上訴人之污水處理設備已損壞，鋼槽體已成無再利用價值之空槽3座，難以按新購價格補償，經地評會評議認定屬於可遷移之動產，決議核予遷移費用。上訴人所有榨乳室之現況，僅存空結構體乙座，相關擠乳設備等均已損壞或未見，被上訴人仍尊重查估公司就上訴人榨乳室核定之補償價金160萬元。上訴人之牧場設備已多年未使用、使用性堪慮等因素，自難核予新購價格。又依土地徵收條例第34條規定，動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者應發給遷移費，是被上訴人經地評會決議，自應維持查估公司所核定總拆遷補償金額1,854,000元等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭三段式污水處理設施，除污水蓄水池部分構造係「鋼筋混凝土」而不可移動外，其餘槽體及牛糞固液分離機部分則為可搬遷設備，且遷移費用並已列入該設備拆、搬、運補償總價內，系爭「400噸容量鋼鐵製氣厭槽、沉澱放流槽」「牛糞固液分離機」客觀上獨立於該污水蓄水池之外，可經由拆卸、搬運後，重新安裝於重建之污水蓄水池，再予使用，且上訴人僅爭執該設施必須切割分解始可搬運移動，且拆、搬、運及重新組裝上開槽體必須耗費龐大重建費。則前揭槽體及設施僅須發給遷移費，自無拆遷補償自治條例第3條規定適用。（二）系爭畜舍係領有使用執照，並非附屬雜項建造物，固無該自治條例附表2「附屬雜項建造物補償標準單價表」所列「畜舍類」補償單價之適用；然系爭畜舍之使用性質亦非店鋪住宅、工廠倉庫或騎樓走廊，亦不適用前揭自治條例附表1「合法房屋重建單價補償標準表」所列各項房屋類別補償單價之規定。系爭牛舍及榨乳室均無內外牆，核與重建工廠倉庫係屬上有頂蓋四週有牆壁之建築改良物，迥然不同，故系爭牛舍及榨乳室自不能逕按「鋼骨構造工廠倉庫」之補償單價核算其補償價格。再者，拆遷補償自治條例第18條固規定特殊項目得委託具公信力之專門或學術單位代為查估，然非謂該自治條例尚未明定之補償項目，即應一律委託查估。系爭牛舍及榨乳室相較於一般結構之建築改良物並無特殊之處，核與本條所稱「特殊項目」尚屬有間。從而，本件被上訴人考量系爭牛舍及榨乳室實際情形，並經被上訴人地評會委員全體同意以拆遷補償自治條例合法房屋，及附屬雜項建物「畜舍類」二者補償單價之平均值作為補償單價，作為系爭專業畜舍之補償單價，即難謂非無據。況考量被上訴人建築改良物核發補償費為17,299,478元，相較於上訴人於使用執照申請書所載上開建物之工程造價為8,695,000元，已屬對上訴人為有利之認定，亦難謂非合理、相當之補償。
（三）查上訴人系爭牧場自98年起即無相關畜養紀錄，依原處分卷所附上訴人牧場榨乳室照片顯示，該擠乳設備暨管線皆已損壞，且依上訴人牧場污水處理儀控設備照片顯示，該設備本身及相關聯外管線業已嚴重損壞，有部分管線及廢水處理馬達遭竊或損壞，足認系爭牧場於徵收公告時之98年間確已無經營畜牧之事實。是上訴人主張其牧場營業損失亦應依拆遷補償自治條例第12條規定依法查估補償云云，亦屬無據。（四）又依拆遷補償自治條例第19條規定，對於建築改良物其徵收殘留部分面積過小或無法為相當之使用者，始得依本條一併徵收補償，核與上訴人主張，係就附表編號4至22之「牧場設備」（均非建築改良物）拆除後已無法重複使用實質形同廢鐵，應給予補償情形，截然不同。況被上訴人就附表編號4至22之「牧場設備」已依土地徵收條例第34條規定，發給上訴人遷移費並提存入保管專戶計1,854,000元。則上訴人此部分之請求，依法核無理由。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠、就如附表所示編號1之「400噸容量鋼鐵製氣厭槽、沉澱放流槽」「牛糞固液分離機」部分：按土地法第215條第1項、第241條、第244條及第245條規定：「徵收土地時，其改良物一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：
1、法律另有規定者。2、改良物所有權人要求取回，並自行遷移者。3、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。4、農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者。」「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之。」「因徵收土地致其改良物遷移時，應給予相當遷移費。」「因土地一部分之徵收而其改良物須全部遷移者，該改良物所有權人得請求給以全部之遷移費。」準此可知，依土地法第215條前段及第241條規定，因徵收土地改良物應發給之補償費，與依同法第215條但書、第244條及第245條規定，因遷移土地改良物應發給之遷移費，彼此性質不同；土地徵收時，其土地改良物若不能或不便遷移時，固得予以一併徵收，並發給補償費，但所謂補償費係用以彌補土地改良物因徵收所受之損失而言，此與因徵收土地致其改良物遷移時，僅應給以相當之遷移費不同。再依前揭土地徵收條例第31條第1項及第34條規定，建築改良物因不能或不便遷移而一併徵收者，必須破壞原建築改良物另於他處重建，故建築改良物之補償費，應按徵收當時該土地改良物之重建價格估定；而土地改良物能夠遷移，另於他處重建時無須破壞原改良物者，則僅發給遷移費。是因徵收土地而須給與改良物遷移費者，與一併徵收改良物而須按市價計算重建價格之補償費，兩者亦屬有別。同一土地改良物被一併徵收時，始能請領補償費；於遷移時，則僅給遷移費。經查系爭三段式污水處理設施，除污水蓄水池部分構造係「鋼筋混凝土」而不可移動外，其餘槽體及牛糞固液分離機部分則為可搬遷設備，且遷移費用並已列入該設備拆、搬、運補償總價內，而前揭槽體及設施，客觀上獨立於該污水蓄水池之外，可經由拆卸、搬運後，重新安裝於重建之污水蓄水池，再予使用，亦有前揭設施照片附原處分卷可稽。而上訴人對上開槽體及設施經拆除（切割）、搬運及重新組裝後仍得繼續利用乙節，於原審亦不爭執，僅爭執該設施必須切割分解始可搬運移動，且拆、搬、運及重新組裝上開槽體必須耗費龐大重建費，惟此並不涉及因遷移不便，而須破壞原建築改良物另於他處重建，而需給予補償費之程度，則系爭「400噸容量鋼鐵製氣厭槽、沉澱放流槽」「牛糞固液分離機」自僅須發給遷移費即已足，原判決以此部分尚無拆遷補償自治條例第3條規定依合法房屋按重建單價補償之適用，依法自屬有據，上訴意旨主張原判決未予審究上開設施拆遷不便，應按重建價格補償，有判決不附理由及理由矛盾之違法，即無足採。㈡、就如附表所示編號2之「專業畜舍類」部分：查拆遷補償自治條例第3條係規定「合法房屋」重建價格之補償標準，其附表1「合法房屋重建單價補償標準表」之規定，係按合法房屋之使用性質（店鋪住宅、工廠倉庫、騎樓走廊）、層數（平房、2層至此層樓房）及構造（鋼筋混凝土、鋼筋混凝土加強磚造、磚木造、竹造、鋼骨造等）各類標準；至其附表2「附屬雜項建造物補償標準單價表」則係按附屬雜項建造物之類別（棚類、曬穀場、畜舍類、水塔、香菇寮、木竹造籬笆、簡易房舍、假山、養魚池挖土方等）及其構造（例如土造或0.5B磚造、簡易畜舍類等），藉此表彰各類型房屋及其附屬雜項工作物之合理重建價格。而如附表編號2之「專業畜舍」領有被上訴人所屬工務局核發之使用執照，並非附屬雜項建造物，自無該自治條例附表2「附屬雜項建造物補償標準單價表」所列「畜舍類」補償單價之適用；然系爭畜舍之使用性質亦非店鋪住宅、工廠倉庫或騎樓走廊，亦不適用前揭自治條例附表1「合法房屋重建單價補償標準表」所列各項房屋類別補償單價之規定。又被上訴人復至上訴人牧場勘查前揭專業畜舍，各牛舍及榨乳室之構造材質發現牛舍及榨乳室均無內外牆，核與重建工廠倉庫係屬上有頂蓋四週有牆壁之建築改良物，迥然不同，故系爭牛舍及榨乳室自不能逕按「鋼骨構造工廠倉庫」之補償單價核算其補償價格。從而，本件被上訴人考量系爭牛舍及榨乳室實際情形，並經被上訴人99年第4次地評會委員全體同意以拆遷補償自治條例合法房屋，及附屬雜項建物「畜舍類」二者補償單價之平均值作為補償單價，即難謂非無據。況考量被上訴人就該等建築改良物核發補償費為17,299,478元，相較於上訴人於前揭使用執照申請書所載上開建物之工程造價為8,695,000元，已屬對上訴人為有利之認定，亦難謂非合理、相當之補償。而系爭牛舍及榨乳室之現狀僅剩建築改良物之結構部分（含木造或鋼架屋架、石綿瓦屋頂、混凝土柱或圓形鐵柱等），相較於一般結構之建築改良物並無特殊之處，亦無其他附屬特殊設備待查估，核與依拆遷補償自治條例第18條所稱「特殊項目」尚屬有間，則上訴人主張系爭專業畜舍應依該條例第18條規定，委託具公信力之專門或學術單位代為查估云云，亦不可採。㈢、另上訴人牧場自98年起即無牛隻飼養紀錄，且其牧場內相關酪農設施業因多年未飼養乳牛，相關設備使用性已堪慮，甚達損壞程度，此有該牧場榨乳室及三段式汙水處理設施照片附原處分卷可參，並無上訴人所稱「拆即損」之狀況，此與上訴人所舉案外人洪振榮牧場相關特殊酪農機械均可正常運轉，且設備皆以鑲固，如經拆遷則成廢鐵，被上訴人始將該等特殊酪農項目委由中華民國酪農協會代為查估之情況不同，自無上訴意旨主張有違平等原則。㈣、又按行為時土地徵收條例第33條第1項規定：「建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。前項補償基準，由中央主管機關定之。」而該項規定「營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償」規定，僅限於「原供合法營業用之建築改良物，因徵收所致之上開損失，始應予補償」，並無對土地因徵收所生之營業損失均應予補償之規定，是被上訴人據以訂定之拆遷補償自治條例第12條亦應為同一解釋，亦即依該條例第12條第1、2項規定，對於合法營業用建物全部拆除致停止營業時，其損失之補償，仍應以該事業有實際營業為要件，始得據以核算合法營業用建物之營業損失。而上開拆遷補償自治條例第12條之規定，並無違土地徵收條例之規定，且與該條例立法目的、宗旨相符，自無上訴意旨所主張有違法律保留原則之情事。再原審審酌系爭牧場曾領有牧場登記證（登載畜養乳牛：195頭）從事畜牧行為；嗣於96至97年間實際畜養牛隻變更為肉牛，數量約20餘頭，並未依法申請牧場登記變更，且自98年起即無相關畜養紀錄等情，且依原處分卷所附上訴人牧場榨乳室照片顯示，該擠乳設備暨管線皆已損壞，且依上訴人牧場污水處理儀控設備照片顯示，該設備本身及相關聯外管線業已嚴重損壞，有部分管線及廢水處理馬達遭竊或損壞，此復有原處分卷附N之證物可資參照，足認系爭牧場於徵收公告2年餘前，即已大幅減縮其營業規模，更於98年間徵收公告時確已無經營畜牧之事實。因而無從據此認定系爭牧場前揭建築改良物有營業之事實，而准許依上訴人主張其牧場營業損失亦應依拆遷補償自治條例第12條規定依法查估補償，自屬合法，上訴人主張其乃係知悉牧場即將面臨徵收，始逐漸減縮牧場營業規模云云，自無足採憑。㈤、再依拆遷補償自治條例第19條規定：「本自治條例第2條、第4條及第5條所規定建築改良物其徵收殘留部分面積過小或無法為相當之使用者，公告徵收日起1年內，所有權人得向本府申請一併拆除，並依規定計發補償費及救濟金。」是對於建築改良物其徵收殘留部分面積過小或無法為相當之使用者，始得依本條一併徵收補償，而原審復已審酌上訴人所主張如附表編號4至22之「牧場設備」，尚非屬建築改良物徵收殘留之部分，且與拆除後已無法重複使用，實質形同廢鐵，而應給予補償情形迥異，因而亦駁回上訴人此部分之請求，上訴意旨猶主張原判決有不附理由之違法，自無可採。㈥、又本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，故於高等行政法院判決後不得主張新事實或提出新證據方法而資為上訴之理由。本件上訴人於原審宣判後始委託城鄉不動產估價師聯合事務所就系爭土地上建築改良物為補償價額之估價，再於上訴時提出查估報告書作為證據方法，並提出其於原審所未曾主張之請求對污水清運費用為補償，凡此等部分自非適法之上訴理由，本院尚難加以審酌。㈦、綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 沈 應 南法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 9 月 28 日
書記官 黃 淑 櫻