最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第89號上 訴 人 石素真被 上訴 人 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 簡文魁上列當事人間建築法等事件，上訴人對於中華民國100年10月13日臺北高等行政法院100年度訴字第872號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人林謝雲於民國99年10月13日檢附相關文件向被上訴人申請將其所有位於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號之土地解除法定空地套繪管制。被上訴人審查後，發現前所核發之71年4月15日建局壯字第1873號使用執照，建物所有權人（起造人）陳阿胚於70年間申請將其所○○○鄉○○段○○○○號（下稱A地）及其子陳清泉所有之功勞段140地號（下稱B地）二筆土地合併套繪興建農舍（下稱系爭農舍）時，未依規定檢附B地所有權人出具之同意文件，原核准興建之處分違反建築法第30條及行為時之臺灣省建築管理規則第11條等規定，核有明顯瑕疵。被上訴人考量解除B地之套繪管制並適用現行相關法令後，對系爭農舍之存續尚無影響，對現所有權人之權益亦無損害，乃以99年11月12日壯鄉工字第0990013159號函（下稱原處分）通知上訴人（即現A地及系爭農舍所有權人）略以：本案將依行政程序法及中央法規標準法之從新從優原則，就其建蔽率不足部分適用現行之實施區域計畫地區建築管理辦法第5條第1項：「……建築面積不得超過其耕地面積10%……。」及農業用地興建農舍辦法第6條第3款：「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90%。」等規定，以維上訴人權益，同時限期要求上訴人將71年4月15日建局壯字第1873號使用執照先行返還，待註銷B地之註記後再予發還，逾期即逕予註銷等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本案原起造人陳阿胚於70年12月22日依據實施區域計畫地區建築管理辦法第5條、第6條規定，向被上訴人申請在A地上興建農舍，以其所有A地面積0.2148公頃與其子陳清泉所有B地面積0.2333公頃，合計面積為0.4481公頃（1,355.50坪），據以計算法定空地比，經被上訴人依相關法令規定核發建築執照及使用執照在案。依興建農舍適用實施區域計畫地區建築管理辦法規定「建築面積不得超過其耕地面積百分之十」，則上開2筆土地面積共計0.4481公頃（1,355.50坪），合併計算可建築面積為0.04481公頃（135.55坪），倘被上訴人解除B地套繪管制後，上訴人所有A地面積為0.2148公頃（649.77坪），則上訴人可建築面積僅為0.021480公頃（64.98坪）與2筆土地面積合併計算相較，上訴人可建築面積實際減少70.57坪。又如依照內政部所訂頒實施區域計畫地區建築管理辦法第5條規定，「最大基層建築面積不得超過330平方公尺（99.83坪）來計算」，上訴人可建築土地面積減少34.85坪（原99.83坪-64.98坪＝
34.85坪），該損害上訴人權益部分，被上訴人理應負責賠償，以符公平合理原則。另上訴人所有A地係於86年12月8日以自耕農身分購買取得，依建築設計圖記載，當時除原有建物面積98.1平方公尺（29.67坪）及舊有房屋101.40平方公尺（30.67坪），總計為199.5平方公尺（60.34坪），依據當時法令規定「建築面積不得超過其耕地面積百分之十」計算，嗣後可再增建基地面積高達70.57坪至34.85坪間，故以高價購置，被上訴人所述上訴人無財產上之損失，完全與事實不符。（二）倘解除B地之套繪管制後，被上訴人原核准建築執照、使用執照、建築設計圖及竣工圖失其效力，其後續建築設計（竣工）圖及建築（使用）執照應請建築師重新辦理檢討變更，該建築變更設計費用，內含建築線、設計費、結構計算、有農舍證明、水利溝等申請，總計變更後上訴人需花費建築費用新臺幣（下同）15萬元，損失應由被上訴人負擔。（三）上訴人因信賴行政機關所為之土地登記，始為本件土地買賣，對此信賴應受到保障，原處分恣意註銷B地土地法定空地之註記，顯非適法；本件核准建造處分倘撤銷，所維護僅為B地土地所有權人林謝雲利益，並非在維護公益，是上訴人之信賴利益實更加值得保護，原處分顯違土地法第43條、行政程序法第117條但書之規定，自應撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）陳阿胚與陳清泉雖為直系親屬，惟仍須於申請時提供土地同意書，本案當時承辦人在案件審查表之土地使用權同意書項目以父子合併計算而核准，並無任何土地同意書之附件，且陳清泉亦切結當時並未同意B地作為陳阿胚興建農舍之法定空地比，自無因疏忽致遺失土地同意書之情事，且依農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款所稱「該宗」農業用地係指一宗（筆）地號，亦即數筆相毗鄰地號土地，於申請興建農舍前應先合併為一宗（筆）地號。未毗鄰地號土地不得合併申請，又依內政部92年9月1日內授營建管字第0920011183號函所示，增建時，農舍起造人應為該農舍土地之所有權人，本案B地現為林謝雲所有，故即使未予註銷該地號之套繪管制，其上訴人可興建面積仍僅可以其所有之A地面積計算，並無所謂之損失，且被上訴人僅就B地之註記撤銷，並無上訴人所提及之檢討變更所需程序費用，原建築案未附有土地同意書為明確之事實，且陳清泉與林謝雲本為買賣雙方，被上訴人依法及以上訴人有利原則所為之行政處分，並無不法。（二）況被上訴人於系爭70年12月22日建局壯字第9616號建造執照、71年4月15日建局壯字第1873號使用執照記載之建築地點為A、B等兩筆耕地之審查，因無具B地土地使用權同意書以為之核定，係屬行政處分瑕疵，被上訴人當得依職權為一部分之撤銷等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，陳阿胚於70年11月29日為興建系爭農舍，於申請建造執照時，將其所有A地及其子陳清泉所有之B地2筆土地合併列為基地面積共計4,481平方公尺，並據以計算其建蔽率為0.445，惟陳阿胚未依規定檢附B地所有權人陳清泉出具之同意文件，僅由承辦人於建造執照審查表「審查項目3.土地使用權同意書」欄中記載「父子合併計算」，被上訴人並於71年4月15日核發建局壯字第1873號建造使用執照。嗣林松長於73年12月6日因買賣取得B地，於79年5月3日以贈與為原因移轉所有權予林謝雲，林謝雲於99年10月13日檢具陳清泉出具之切結書，以陳清泉並未同意將B地供陳阿胚作系爭農舍之法定空地比為由，申請被上訴人准予解除列管之事實，有建造雜項執照申請、建造執照審查表、宜蘭縣政府建造使用執照存根(71)(4)(15)建局壯字第1873號、土地登記簿謄本、申請書、切結書等件附卷可稽，自堪信為真實。次查，陳阿胚為符合行為時興建農舍之建築面積不得超過耕地面積5％之規定，而將陳清泉所有之B地合併列為基地，然陳清泉係00年00月00日出生(見被上訴人提出之相關案卷所附之部分戶籍謄本)，於陳阿胚申請建造執照時已成年，依當時之臺灣省建築管理規則第11條第1款之規定，申請建造執照時，如土地非自有者，應檢附土地使用同意書，惟承辦人於審查時，未依規定要求陳清泉出具土地使用權同意書，逕以記載「父子合併計算」等語，即核發建造執照，於法有違，屬違法之行政處分。則被上訴人於發現上開情形後，依行政程序法第117條前段規定，將違法之行政處分作一部之撤銷（即解除B地之套繪管制），核無不合。而系爭農舍之原建築面積為19
9.5平方公尺，占A地耕地面積（2,148平方公尺）百分之九點三，並未超過現行農業用地興建農舍辦法第6條第3款之規定，就上訴人之權益亦不生影響。（二）復查宜蘭縣於73年10月15日辦理非都市土地使用編定公告，是日起，宜蘭縣應適用實施區域計畫地區建築管理辦法規定，依該辦法第5條第1項規定「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十，……。」上訴人於取得A地及系爭農舍時，依上開法規，興建農舍之建築面積固不得超過其耕地面積百分之十，惟其耕地面積應指該宗土地之耕地面積，B地既非屬上訴人所有，則上訴人對於系爭農舍之法定空地比是否包含B地，應無合理之期待；又依89年修正之農業發展條例所訂頒之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定，上訴人嗣後新、增建系爭農舍，亦僅得以系爭農舍所在之A地面積計算建築面積。參以內政部88年4月30日台內營字第8872101號釋示「領有使用執照之農舍其原耕地面積足夠暨符合建蔽率規定下，得將使用執照已記載多出建蔽率部分之配合耕地刪除。」，益徵解除B地之套繪管制並未影響上訴人系爭農舍之存續及其他權益，當亦無違反信賴保護原則可言。上訴人之主張，殊不足採。（三）至B地之套繪管制解除後，被上訴人原核准系爭農舍之建築執照、使用執照、建築設計圖及竣工圖並未因此而影響其效力，上訴人不需重新申請建造執照，被上訴人會主動註銷使用執照上關於B地之記載，被上訴人不會要求上訴人變更設計圖等情，業經被上訴人訴訟代理人當庭陳明在卷，上訴人主張解除B地套繪管制後，其後續所生變更各項建築費用約15萬元，應由被上訴人負擔，尚非可採。（四）末查本件上訴人係86年12月19日取得A地所有權，系爭兩筆土地之土地登記簿上應有所註記，然觀之A、B地土地登記簿謄本之記載，其上均未有註記「本筆土地有法定空地比」戳記(見原審卷第92-106頁)，是上訴人主張其因信賴行政機關所為之土地登記，依當時法令規定「建築面積不得超過其耕地面積百分之十」計算，嗣後A地可再增建基地面積高達70.57坪至34.85坪間，始為本件土地買賣，並非事實，亦不足採。綜上所述，上訴人所訴均委無足採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按「起造人申請建築執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」「申請建造執照除依本法規定外，應檢附左列文件：一、土地權利證明文件：㈠土地登記簿謄本。㈡地籍圖謄本。㈢土地使用同意書（限土地非自有者）。……」「申請興建自用農舍之起造人，應具有自耕農身分，其建築總樓地板面積不得超過495平方公尺，其建築面積不得超過耕地面積5％……。」分別為行為時建築法第30條、臺灣省建築管理規則（已於94年7月5日發布廢止）第11條第1款及實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第4條所明定。次按農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……三、申請興建農舍之『該宗』農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。……」第6條第3款規定：
「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90%。」又「領有使用執照之農舍其原耕地面積足夠暨符合建蔽率規定下，得將使用執照已記載多出建蔽率部分之配合耕地刪除。」內政部88年4月30日台內營字第8872101號釋示在案。此函釋為建築主管機關內政部就其主管事務適用法律所為之解釋，核與上引法令規定意旨均無不合，自得加以適用。（二）另按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維持之公益者。」行政程序法第117條定有明文。（三）查訴外人陳阿胚於70年11月29日為興建系爭農舍，於申請建造執照時，將其所有A地及其子陳清泉所有之B地二筆土地合併列為基地面積共計4,481平方公尺，並據以計算其建蔽率為0.445，惟陳阿胚未依規定檢附B地所有權人陳清泉出具之同意文件，僅由承辦人於建造執照審查表「審查項目3.土地使用權同意書」欄中記載「父子合併計算」，被上訴人並於71年4月15日核發建局壯字第1873號建造使用執照。次查陳阿胚為符合行為時興建農舍之建築面積不得超過耕地面積5％之規定，而將陳清泉所有之B地合併列為基地，然陳清泉係00年00月00日出生，於陳阿胚申請建造執照時已成年，依當時之臺灣省建築管理規則第11條第1款之規定，申請建造執照時，如土地非自有者，應檢附土地使用同意書，惟承辦人於審查時，未依規定要求陳清泉出具土地使用權同意書，逕以記載「父子合併計算」等語，即核發建造執照，於法有違，屬違法之行政處分等情，業經原判決依法認定在案，核與卷內資料相符，自無不合。（四）次查被上訴人將違法之行政處分作一部之撤銷（即解除B地之套繪管制），對公益並無重大危害之情形，而上訴人固無信賴不值得保護之情形，然查宜蘭縣於73年10月15日辦理非都市土地使用編定公告，是日起，宜蘭縣應適用實施區域計畫地區建築管理辦法規定，依該辦法第5條第1項規定「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十，……。」上訴人於取得A地及系爭農舍時，依上述法規所定，興建農舍之建築面積雖不得超過其耕地面積百分之十，惟其耕地面積應指該宗土地之耕地面積，B地既非屬上訴人所有，則上訴人對於系爭農舍之法定空地比是否包含B地，應無合理之期待；又依89年修正之農業發展條例所訂頒之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定，上訴人嗣後新、增建系爭農舍，亦僅得以系爭農舍所在之A地面積計算建築面積，當無影響上訴人系爭農舍之存續及其他權益，自無違反信賴保護原則可言等情，亦經原判決敘明在案，核無不合。是以本件亦無行政程序法第117條第2款所稱之「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」情形，從而原處分據以撤銷違法行政處分之一部即解除B地之套繪管制，核與行政程序法第117條規定無違。（五）另查宜蘭縣於73年10月15日辦理非都市土地使用編定公告，是日起，宜蘭縣應適用實施區域計畫地區建築管理辦法規定，依該辦法第5條第1項規定「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十，……。」上訴人於取得A地及系爭農舍時，此項法令已頒布施行，而訴外人陳阿胚於70年11月29日為興建系爭農舍，於申請建造執照時，係於宜蘭縣於73年10月15日辦理非都市土地使用編定公告之前，應適用行為時建築法第30條、臺灣省建築管理規則第11條第1款及實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第4條規定，故原審分別予以適用，並無不合。是以上訴意旨猶以：系爭土地屬非都市土地之農業用地，本案適用內政部訂頒並於民國69年10月3日修正施行至今之實施區域計畫地區建築管理辦法第5條規定，不適用建築法第30條及臺灣省建築管理規則第11條、實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第4條及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款等相關法令規定，然被上訴人援引錯誤法令做出違法行政處分，造成原審對專業法令誤解，且做出錯誤判決，損及上訴人之權益甚鉅云云，尚屬誤解而無足取。（六）上訴意旨復以：本案該房地係屬依法登記有案之合法房屋，上訴人信賴登記公信力而購買，為善意第三人。又系爭農舍70年11月30日申請興建核准後，被上訴人應將功勞段107、140地號有空地比清冊送轄區地政事務所辦理註記作業，然被上訴人未將功勞段107、140地號空地比清冊送請地政機關加註空地比戳記，係被上訴人疏忽遺漏所致，理應負起違失之責，另依上訴人購買系爭107地號農舍，依據當時法令規定可增建面積達70.57坪至34.85坪，惟因增建係單筆計算可建築面積抑或雙筆計算可建築面積，目前法令尚無明文規定，被上訴人在無法源基礎下，解除套繪管制，於法不合等語，指摘原判決違誤乙節。經查上訴人取得本件房屋時，法令固已修正為農舍建築面積不得超過其耕地面積百分之十，然依89年修正之農業發展條例所訂頒之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定，上訴人嗣後新、增建系爭農舍，僅得以系爭農舍所在之A地面積計算建築面積，亦即於取得系爭農舍後，如欲增建僅能以A地面積計算建築面積，當無影響上訴人系爭農舍之存續及其他權益，故上訴人所稱上訴人購買系爭107地號農舍，依據當時法令規定確實增建面積達70.57坪至
34.85坪云云，顯屬無據。且依當時法令僅能依系爭農舍所在之A地面積計算建築面積，並無疑義，故被上訴人撤銷本件原處分之一部分，尚無違反信賴保護原則可言，已詳如前述。被上訴人承辦人核發本件農舍執照，或未於土地登記簿註記空地比，縱有疏漏，惟因本案與信賴保護要件有間，上訴人尚難依信賴保護規定請求補償。是以上述上訴意旨亦難認有理。（七）上訴意旨其他指述，均經原判決敘明不可採之理由甚詳，上訴人猶執原詞指摘原判決違背法令，亦難認有理。（八）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
書記官 彭 秀 玲