最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第8號上 訴 人 蘭陽工程股份有限公司代 表 人 簡茂疇訴訟代理人 曾文杞 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師黃朗倩 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年9月1日臺北高等行政法院100年度訴更一字第75號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人辦理之「OZC6262等13件配電外線工程」、「OZC0129等12件配電外線工程」、「OEC0078等18件配電外線工程」及「93年全工區配電外線工程帶料發包」、「93年第2批配電外線工程帶料發包」、「3ZB0310等135件配電外線工程帶料發包」、「94年全工區配電外線工程帶料發包」等工程採購案競標，並分別於民國91至93年間經被上訴人決標並返還上訴人已繳納之押標金。嗣97年10月29日，臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官各以97年度偵字第3577號不起訴處分書與97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書，認訴外人即上訴人代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥借用皓鳴電器工程有限公司（下稱皓鳴公司）名義投標，涉有違反政府採購法第87條第4項、第5項之罪，被上訴人乃依同法第31條第2項第2款及第8款暨上開採購案之「工程採購投標須知」第22條第2款、第8款（或第10款），以98年4月16日電業字第09804006321號函（下稱原處分）追繳上開7件採購案之押標金計新臺幣（下同）1,639萬元。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以98年5月7日電業字第09804009041號函（下稱異議處理結果）維持追繳押標金決定；上訴人復提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議判斷就上開工程金額未逾100萬元採購案追繳押標金之申訴予以不受理，餘則實體駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第2419號判決將原處分及申訴審議判斷關於「93年全工區配電外線工程帶料發包採購案」（下稱系爭採購案）追繳押標金部分撤銷，並駁回上訴人其餘之訴。兩造各自就其不利部分提起上訴，經本院以100年度判字第865號判決將原審就原處分及申訴審議判斷關於系爭採購案追繳押標金部分撤銷暨該訴訟費用部分均廢棄，發回原審更為審理，並駁回上訴人之上訴。嗣經原審就本院發回部分審理後，判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：政府採購法第31條第2項係教示機關得於招標文件中規定繳納之押標金不予發還、追繳之規定，故該條項所列各款規定並不得作為裁罰依據。被上訴人以原處分通知上訴人繳還系爭採購案之押標金，係關於決標之公法上爭議，則原處分當屬行政法上之不利處分且具裁罰性質，屬行政罰性質，自有行政罰法第27條所定3年裁罰期間之適用，亦即行政罰應於行為終了時或結果發生時起3年之期間內裁處，如逾3年期間則裁罰權利即行消滅；系爭採購案於92年12月23日決標，自行政罰法95年2月5日施行起算，迄98年4月16日被上訴人通知上訴人繳還押標金時，顯已逾3年裁罰期間，故被上訴人自不得再行裁罰。縱認原處分非屬行政罰，至少亦屬行政程序法第131條第1項公法上請求權之行使，是被上訴人遲至98年4月16日始通知上訴人繳還押標金，亦已罹於時效而應消滅等語，求為判決將原處分、異議處理結果函及申訴審議判斷關於追繳系爭採購案之押標金部分均撤銷。
三、被上訴人則略以：依本院99年度判字第463號判決、98年度裁字第2704號裁定及98年度裁字第1382號裁定等裁判意旨，足認追繳押標金係招標機關本於公權力作用單方所為下命侵益性行政行為，屬「管制性之不利處分」，其性質與公法上之請求權有間，自無行政程序法第131條第1項之適用；縱認追繳押標金屬公法上請求權而有上開規定5年期間之適用，然被上訴人所屬宜蘭區營業處係於98年2月16日始接獲法務部調查局宜蘭縣調查站（下稱宜蘭縣調查站）檢送臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）97年度宜簡字第540號刑事簡易判決，方知悉上訴人有借用皓鳴公司名義投標情事，故於98年4月16日通知上訴人繳還押標金，並於同年月18日合法送達上訴人，亦未逾5年公法上請求權時效等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：(一)依政府採購法第87條第5項及系爭採購案招標文件「工程採購投標須知」第22條第8款，足認投標廠商介入不當或違法之圍標行為，其所繳納之押標金得不予發還或追繳，實屬「管制性不利處分」，而非行政罰法所稱「裁罰性不利處分」；本件雖係行政法上之不利處分，惟追繳押標金之性質既非行政罰，自無行政罰法第27條第1項裁處權時效之適用。本件上訴人參與競標系爭採購案並繳交押標金690萬元，該採購案於92年12月23日經被上訴人決標並發還押標金予上訴人；嗣宜蘭地檢署檢察官以97年度偵字第3577號不起訴處分書（原判決漏列），97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書，認上訴人代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥，與彼時皓鳴公司實際負責人王清達基於共同意圖影響系爭採購案之決標結果以獲取不當利益，借用皓鳴公司名義參與投標，並以協議方式使皓鳴公司不為價格競爭等不正當行為，共同涉犯政府採購法第87條第4項、第5項之罪，並經簡茂疇、張滄海與張振祥於該偵查案中自白上開犯罪情節不諱，復經原審調卷查證屬實，故上訴人之代表人、總經理及財務經理既因執行上訴人業務參與系爭採購案投標，而涉政府採購法第87條第4項、第5項之罪，上訴人自應就其等之不正當行為負同一責任，揆諸工程會89年1月19日工程企字第89000318號函、96年7月25日工程企字第09600293210號函（下稱工程會89年1月19日函、96年7月25日函）釋意旨，上訴人該當政府採購法第31條第2項第8款規定，被上訴人自得據此規定及系爭採購案「工程採購投標須知」第22條第8款，追繳系爭採購案之押標金。(二)不問公法抑或私法，權利之行使均應有時效限制。而對於具體權利，如所對應之法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利性質而適用或類推適用相關之時效以規範之。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始合於法律安定之要求；又追繳押標金之原處分為不利處分，並為行政主體公法上財產請求權之行使，自應有行政程序法第131條第1項、第2項之適用，則被上訴人謂以原處分追繳系爭押標金，並非行使公法上請求權而無行政程序法第131條第1項所定消滅時效適用之見解即無足採。復按民法第128條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，而所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態；上訴人之代表人、總經理及財務經理因執行上訴人業務參與系爭採購案投標，而涉有政府採購法第87條第4項、第5項之罪，屬同法第31條第2項第8款情形，被上訴人係98年2月16日接獲宜蘭縣調查站檢送之宜蘭地院97年度宜簡字第540號刑事簡易判決書，始知悉上開犯罪行為，則被上訴人於98年4月16日依政府採購法第31條第2項第8款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8款，以原處分追繳系爭押標金，並於同年月18日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項所定5年公法上請求權時效。因將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於追繳系爭採購案之押標金部分維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：依最高法院63年臺上字第1885判例及31年11月19日民事庭會議決議意旨，民法第128條所稱請求權可行使時，係指行使請求權於法律上無障礙時，請求權人因事實上障礙而不能行使請求權者，則時效之進行不受影響。查被上訴人歷年辦理採購案之金額均屬龐大，且招標經驗豐富，並設有稽核單位可為查稽，若上訴人確有上開借用他人名義參與投標及協議不為價格競爭等不當情事，則被上訴人當早應稽查知悉，其怠於稽查致未能知悉上情，實係被上訴人之過失所致，則時效之進行當不受影響，是不問系爭採購案究應適用裁處權時效，或係適用行政程序法第131條之公法請求權規定，均應於92年12月23日決標或自行政罰法95年2月5日施行時起算。又追繳押標金係剝奪人民財產權，實為對上訴人不利之處分，應屬行政罰法第1條之沒入處分，當有同法第26條、第27條及第45條之適用，詎原審未具理由且無視上開最高法院判例及決議意旨，復未適用行政罰法第27條及第45條之裁處權時效，已屬不當；況上開違法行為業經刑事處罰，卻仍再為裁罰，亦有違同法第26條之一事不二罰規定，另原審亦無視政府採購法第92條將投標廠商與其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員分別處罰之規定，未予敍明理由即逕將上訴人所屬人員之行為認係上訴人行為，復未敍明理由而率予援引該法第31條第2項第8款及系爭採購案招標文件「工程採購投標須知」第22條第8款規定據以作成追繳押標金處分，自有判決不適用法規及不備理由之違法。此外，原審先以被上訴人係按97年10月29日宜蘭地檢署檢察官97年度偵字第3577號不起訴處分書與97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書為據而作成原處分，然嗣後卻以被上訴人於98年2月16日接獲宜蘭縣調查站檢送之宜蘭地院97年度宜簡字第540號刑事簡易判決書，始知悉上訴人有借用皓鳴公司名義投標情事，所認定之知悉時點顯然前後不一，亦有判決理由矛盾之違誤等語。
六、本院查：
(一)按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。
」政府採購法第31條第2項第8款、第87條第5項定有明文。
次按系爭採購案招標文件「工程採購投標須知」第22條第8款明定：「押標金不予發還：凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」復按「如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」、「該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情形，如有而依本法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款情形『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款規定認定該等廠商押標金應不予發還。」分經工程會89年1月19日函、96年7月25日函闡釋在案。查上開2函釋係工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以協議方式使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越上開法律規定，自得予以適用，合先敍明。
(二)原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，認定上訴人參與競標由被上訴人辦理之系爭採購案，並繳交押標金690萬元，系爭採購案於92年12月23日決標，被上訴人已發還上開押標金予上訴人。嗣宜蘭地檢察署檢察官偵查後認定上訴人代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥為標得系爭採購案之工程，惟恐參與投標之合格廠商未達3家導致流標，乃與皓鳴公司當時之實際負責人王清達基於共同意圖影響系爭採購案之決標結果，藉以獲取不當利益，一方面由上訴人借用皓鳴公司名義或證件投標，另一方面由皓鳴公司容許上訴人借用其名義或證件參加投標，且不為價格競爭等不正當行為，共同涉犯政府採購法第87條第4項、第5項之罪等情，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標文件、緩起訴處分書等件影本在卷為憑，而上訴人代表人簡茂疇、總經理張滄海、財務經理張振祥亦於上開偵查案件中並自白上開犯罪情節不諱，復經原審依職權調閱上開偵查卷宗查證屬實，因認上訴人之代表人、總經理及財務經理既因執行上訴人業務參與系爭採購案投標，而涉有政府採購法第87條第4項、第5項之罪。
揆諸上揭工程會之函釋，上訴人自應就上訴人上揭人員之不正當行為負同一責任。上開行為該當政府採購法第31條第2項第8款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」情事。是被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8款，向上訴人追繳系爭採購案之押標金690萬元，自屬有據。原判決此項認定核無違誤，其認事用法與經驗法則、論理法則及證據法則均無違，亦無判決違背法令情事。
(三)次按行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，行政罰法第1條定有明文。而同法第2條規定：「本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：⒈限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。⒉剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。⒊影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。⒋警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」是行政罰法所稱之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……。」本項各款所列得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中，採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一行為不二罰原則或裁處權時效之適用。上訴人爭執本件被上訴人對其追繳押標金，屬重複處罰，有違一事不二罰之規定；且系爭追繳押標金之處分已逾裁處權期間云云，核屬主觀誤解法令，委不足採。
(四)又按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項、第2項定有明文。再按消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文。查原判決已說明權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，追繳押標金之原處分為不利處分，並為行政主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程序法第131條第1項、第2項規定之適用；又所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言；並以被上訴人係於98年2月16日接獲宜蘭縣調查站檢送之宜蘭地院97年度宜簡字第540號刑事簡易判決書（參見原審卷第63頁被更證6號），始知上訴人有借用皓鳴公司投標之事實，則被上訴人於98年4月16日依據政府採購法第31條第2項第8款暨系爭採購案之「工程採購投標須知」第22條第8款規定，以原處分向上訴人追繳系爭採購案之押標金690萬元，且於同年月18日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項所定5年公法上請求權之時效，核無不合。上訴意旨猶指摘系爭採購案，被上訴人為行政罰之時間早已逾3年期間云云，顯係其一己對法規之主觀見解，無足採取。至上訴人指摘原審先以被上訴人係按97年10月29日宜蘭地檢署檢察官97年度偵字第3577號不起訴處分書與97年度偵字第3577號、第3578號緩起訴處分書為據而作成原處分，然嗣後卻以被上訴人於98年2月16日接獲宜蘭縣調查站檢送之宜蘭地院97年度宜簡字第540號刑事簡易判決書，始知悉上訴人有借用皓鳴公司名義投標情事，所認定之知悉時點顯然前後不一，有判決理由矛盾之違誤云云，惟原判決係以被上訴人於98年2月16日接獲上揭刑事簡易判決書乙事，據以說明被上訴人知悉上情之緣由，茲經知悉後，始進一步查明上訴人確有上揭情事。此與原處分援引上揭不起訴處分書、緩起訴處分書作成原處分，並無何判決理由矛盾違誤之處，上訴人此項指摘，亦顯係誤解。
(五)復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事，上訴人據此指摘原判決違背法令，亦有未合，併敍明之。
(六)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
書記官 賀 瑞 鸞