最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第941號上 訴 人 苗栗縣三灣鄉公所代 表 人 曾武雄訴訟代理人 張金增
參 加 人 湯安盛
湯安全被 上訴 人 張凰標上列當事人間終止耕地租約事件，上訴人對於中華民國100年4月28日臺中高等行政法院99年度訴字第61號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人所有坐落苗栗縣○○鄉○○段第96-15、96-18、102及121-6等地號土地（下稱系爭耕地），出租予承租人即參加人湯安全及湯安盛，於97年12月31日租期屆滿，被上訴人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，案經上訴人審核後准予收回自耕，並轉送苗栗縣政府備查，惟苗栗縣政府以98年5月27日府地權字第0980086901號函上訴人，續辦通知出租人即被上訴人於20日內，補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再由上訴人繕造97年底私有出租耕地租約期滿，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，終止租約審核書送苗栗縣政府備查。上訴人收受苗栗縣政府上開書函後，先後5次通知被上訴人及參加人到該公所參加協商補償費事宜，惟被上訴人均以承租人所稱其有農地改良，請求被上訴人補償為不實，主張無須補償承租人，請上訴人速作成無須補償參加人，准予收回系爭耕地之處分。上訴人以被上訴人拒不願參加協商補償事宜，乃未作成是否應予註銷三七五減租耕地租約登記之處分。被上訴人乃提起訴願，請求撤銷上訴人作成通知協商之處分，准被上訴人收回系爭耕地自耕之行政處分，經訴願決定以有關請求撤銷上訴人通知協商函部分，訴願不受理；有關請求上訴人作成准予收回自耕之行政處分部分，訴願駁回。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以99年度訴字第61號判決（下稱原判決）略以：訴願決定關於駁回訴願部分撤銷，上訴人應對被上訴人系爭耕地出租予參加人等之三七五減租耕地租約期滿收回自耕，是否應補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，應依原判決之法律見解作成處分。被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴。被上訴人對原判決駁回其餘之訴部分，未聲明不服，此部分已確定，不在本院審理範圍。
二、被上訴人起訴主張：㈠按准駁出租人申請終止耕地租約、收回耕地之權責，核屬地方鄉鎮公所之權限，縣市政府僅有於公所核定後受理備查之監督責任，此有司法院釋字第128號解釋及內政部91年5月29日臺內地字第0910007605號函釋可稽。另按本院82年度判字第1310號、77年度判字第2200號、75年度判字第1923號、70年度判字第942號判決意旨，本件應由上訴人或苗栗縣政府為補償費之核定。㈡次按，有關補償費之審認等相關事宜，核屬鄉鎮公所權責，有臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第10條規定可參，亦有內政部98年6月18日臺內地字第0980110953號函釋可稽。再參照上訴人許可函、苗栗縣政府備查函及「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第2頁第4項及第6項之附件2工作流程圖，益證出租人應否補償承租人土地特別改良費等事務，核屬鄉鎮公所之職權。相同情形亦有苗栗縣南庄鄉公所案件資料附卷可參。㈢復按耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第13條第1項明文，承租人若主張曾有改良耕地之特別情事，自應提出「書面」通知為證。承租人從未以書面通知被上訴人有何對土地之特別改良情事，並經其承認在案，高雄高等行政法院99年度訴字第237號判決即曾以此駁回承租人之補償費請求。㈣綜上，求為判決先位聲明：撤銷訴願決定、上訴人應就被上訴人所有系爭耕地出租予參加人等之三七五減租耕地租約，作成無須補償之（收回自耕）終止租約之處分，並註銷上揭租約登記之處分。㈤追加備位聲明：依內政部99年8月24日臺內地字第0990169819號函意旨，則上訴人即無核定補償費義務。次依最高法院83年度臺上字第2400號、86年度臺上字第1079號等判決要旨，基於同一法理，本件依減租條例第19條第2項終止租約收回耕地，與準用同條例第17條第2項所定之補償費，非立於互為對待給付關係，依此配合前開財政部函釋，則本件上訴人既已准許被上訴人終止租約收回自耕，自應依法逕為註銷租約之登記。末依司法院釋字第580號解釋，可知耕地租賃契約期滿時，租賃關係已經消滅，上訴人應依法為註銷租約之登記。是有關補償費如認屬民事性質，因上訴人前已准許被上訴人收回耕地，即應依法註銷租約，爰依法追加備位聲明，求為判決上訴人應為註銷系爭租約登記之處分。
三、上訴人則以：依司法院釋字第580號解釋，減租條例第13條、第17條至第19條、內政部82年1月4日臺內地字第8116699號函及綜合被上訴人所提書函等，上訴人依行政程序處理並通知租佃雙方及苗栗縣政府，事涉租佃雙方之爭議，上訴人為彌平租佃雙方之爭議，特於98年6月15日三鄉民字第0980005437號函及98年7月30日三鄉民字第0980007102號函召開租佃雙方協商會議，被上訴人均未出席參與協商會議而致無法作成結論，鑒於租佃雙方之爭議，仍無法達成結論，為免損失雙方之權益，上訴人暫緩裁處抑或將上述案件陳轉苗栗縣政府調處。本案依據苗栗縣政府98年5月27日府地權字第0980086901號函及上訴人98年6月3日三鄉民字第0980004990號函請被上訴人於20日內補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額等情，並於98年6月3日送達租佃雙方，迄今未收到出租人提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件。上訴人依租佃雙方爭議，充分給予協調陳述，尚難認有就被上訴人申請事項應作為而不作為，致損害其權利或利益之情事。另被上訴人對之提起訴願之函文，均非行政處分，被上訴人對之提起行政訴訟，請求撤銷，屬程序之誤用等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人則以：被上訴人因申請收回系爭農地，參加人要求補償當時農地改良之經費。進行農地改良之時，出租人親眼所見農地改良，均無表示不可或有其他意見，而農地改良經數十年時間，顯示承租人與出租人對土地改良乙事，均深層認同。由檢附之行政院農業委員會林務局67年與98年之農林航測圖中，兩張圖面對照，明確顯示農地改良之事實。參加人之父親未受教育、參加人湯安盛對於須通知之條文未研究，故改良前或後均無以書面通知被上訴人，惟參加人有改良之事實為被上訴人及其父親所見，並聲請訊問當時二位見證人邱庭銘、曾源昌。聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決以：㈠減租條例第19條第3項規定之收回原因，核與同條例第17條第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且條文係稱準用第17條第2項規定「補償」承租人，故減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。又依據司法院釋字第128號解釋之意旨，可知減租條例第19條所規範之耕地收回制度，係透過行政機關以核定之行政處分方式為之。至主管機關於出租人符合減租條例第19條第2項規定之收回耕地事由時，則應於出租人依據同條第3項規定完成補償後，始得為准予收回自耕之行政處分。㈡次按內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6點規定及其附件2「97年底私有耕地租期屆滿處理工作流程圖」，是本件被上訴人以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕，於上訴人核認被上訴人符合收回時，自應同時由上訴人核算被上訴人是否應補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」之金額，此項核定屬行政機關之職權，應依相關規定之行政程序處理。被上訴人於自有耕地租約期滿，既有申請收回出租耕地之請求權，上訴人依規定亦有核算被上訴人補償金額之職權，為核定被上訴人得否收回自耕程序之一部分，上訴人怠於作為而未依規定核算補償金額，被上訴人請求上訴人予以核算，自屬有據。㈢另按本件屬減租條例第19條擴大家庭農場收回耕地之事項，係準用同條例第17條第2項規定辦理補償承租人，仍屬同條例第19條第3項租約期滿收回自耕之範圍，屬行政機關應予核處之範圍，非屬同條例第26條規定之租佃爭議事項（最高法院90年度臺上字第1054號及91年度臺上字第908號判決要旨參照），並不須依該條之規定予以調處。本件縱經苗栗縣政府租佃委員會作成被上訴人應補償參加人改良土地費用新臺幣（下同）150萬元之決議，然此並非上訴人依同條例第19條第3項規定所為之核定，尚難認上訴人已作成補償承租人之核定。被上訴人一再以陳報書及催促函申請上訴人應作成無須補償承租人之處分，上訴人均未依法作成是否補償承租人之處分，自有未洽。爰將訴願決定關於駁回部分撤銷，應由上訴人依原判決之法律見解另為處分。至於上訴人應如何核算，即應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人，而承租人改良土地所支付之費用，以承租人已依同條例第13條第1項規定以書面通知出租人者為限，據以辦理核算是否應補償承租人（內政部82年1月4日臺內地字第8116699號函參照）。本件被上訴人是否應補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，既應由上訴人依職權予以核處，非行政法院所得為之，是參加人所提出之資料，及聲請原審法院通知證人到庭訊問等情，即無審究之必要。㈣本件上訴人既未作成是否補償承租人之處分，則其後續是否作成收回自耕及註銷租約登記之處分，尚無從進行，被上訴人遽予請求上訴人作成無須補償收回自耕及註銷租約登記之處分，為無理由，應予駁回。又本件核屬上訴人應予核處之範圍，屬行政爭訟之事項，非屬租佃爭議私權之事項，並就被上訴人請求上訴人應作成是否補償參加人費用處分之先位聲明，予以准許，則被上訴人以私法關係請求追加備位聲明部分，即無審酌之必要。
六、上訴人上訴意旨略謂：㈠租佃雙方就收回耕地並無爭議，惟承租人就減租條例第13條耕地整地填土之特別改良請求予以補償，與出租人發生爭議，再者出租人對於承租耕地之特別改良應否給予補償，事涉出租人有無同意承租人改良使用及民法第431條之情形。今承租人提出航測圖，確有改良整地圖證，承租人改良土地所支付之費用如由行政機關計算，未由租佃雙方表述權利義務願支付及承受價值，是置當事人權益未顧。況司法院釋字第128號解釋係就減租條例第19條第4項調處爭議所為之釋示，本案減租條例第19條第3項之情形應不包含在內。是以，租佃雙方改良土地所支付之費用補償金額計算及是否願意給付，本質上屬私權範圍，若有爭議，應依減租條例第26條規定處理。㈡依內政部99年9月1日、2日召開之「99年度私有耕地三七五租佃業務講習會議」：就法規定而言，補償金額多寡之計算，相關法規及函釋並無應由鄉（鎮、市、區）公所核定之法源依據；司法院釋字第128號解釋意旨，亦無減租條例第19條第3項所衍生之補償金額爭議，須循行政爭訟程序請求救濟；就補償性質而言，租佃雙方對於補償金額如何計算，應屬私權範圍。依臺灣高等法院臺中分院100年度抗字第35號民事裁定，租佃爭議調處後，不服調處者，應移送司法機關。此所稱司法機關係指普通法院等語，為此求為判決：原判決廢棄、被上訴人在第一審之訴駁回。
七、本院查：㈠按「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情
形之一不得終止：……經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。尚未收穫農作物之價額。終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」「……（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」減租條例第17條第1項第5款、第2項及同條例第19條第2項、第3項分別定有明文。次按減租條例第19條第3項既規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第17條第2項規定補償承租人」，因上開規定之收回原因核與同條例第17條第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且條文又係準用第17條第2項規定「補償」承租人，故減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。又依據司法院釋字第128號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟。」之意旨，可知減租條例第19條所規範之耕地收回制度，係透過行政機關以核定之行政處分方式為之。
㈡本件被上訴人所有系爭耕地，出租予承租人即參加人湯安全
及湯安盛，於97年12月31日租期屆滿，被上訴人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，案經上訴人審核後准予收回自耕，並轉送苗栗縣政府備查，經苗栗縣政府以98年5月27日府地權字第0980086901號函予以備查，並指示上訴人應續辦通知出租人即被上訴人於20日內，補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再由上訴人繕造97年底私有出租耕地租約期滿，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，終止租約審核書送苗栗縣政府備查。上訴人收受苗栗縣政府上開書函後，經5次通知被上訴人參加協調補償參加人事宜，被上訴人均以無須補償參加人，請逕辦理終止租約登記等語。上訴人則以參加人已請求出租人補償其改良系爭耕地所支付之費用，被上訴人始終拒不參加協商補償事宜，乃將案移由上訴人所屬租佃委員會調處，經該租佃委員會調處被上訴人應補償參加人150萬元，被上訴人以減租條例第13條第1項規定，承租人對於承租耕地之特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人，本件參加人未曾通知其有改良系爭耕地情事，依法其無須補償參加人等語，不接受該調處，經上訴人移送苗栗縣政府租佃委員會，仍作維持原調處，被上訴人仍以上開理由，不同意該調處，苗栗縣政府乃移送臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）審理，上訴人遂主張本件應俟法院判決確定後，再辦理被上訴人請求之註銷租約登記云云。被上訴人以上訴人就其請求辦理註銷租約登記之事項，未於法定期間辦理，乃提起訴願經遭駁回，遂向原審提起行政訴訟，請求判決：先位聲明：訴願決定撤銷。上訴人應依被上訴人申請，就被上訴人所有系爭土地，作成無須補償之收回自耕（終止租約），並註銷上揭租約登記之處分。備位聲明：上訴人應為註銷上揭租約登記之處分。
㈢原判決則以依中央主管機關內政部97年8月8日臺內地字第09
70124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6點規定及其附件2「97年底私有耕地租期屆滿處理工作流程圖之規定」，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕，於該管鄉（鎮、市、區）公所核認被上訴人符合收回時，自應同時核算出租人應否補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」之金額，屬行政機關應予核處之範圍，非屬同條例第26條規定之租佃爭議事項（最高法院90年度臺上字第1054號及91年度臺上字第908號判決要旨參照），並不須依該條之規定予以調處。從而，本件縱經苗栗縣政府租佃委員會作成被上訴人應補償參加人改良土地費用150萬元之決議，然此並非上訴人依同條例第19條第3項規定所為之核定，尚難認上訴人已作成補償出租人之核定。被上訴人一再申請上訴人應作成無須補償承租人之處分，上訴人均未依法作成是否補償承租人之處分，自有未洽。爰將訴願決定關於駁回部分撤銷，並判命上訴人應依原判決之法律見解另為處分。至於上訴人應如何核算，即應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人，而承租人改良土地所支付之費用，以承租人已依同條例第13條第1項規定以書面通知出租人者為限，據以辦理核算是否應補償承租人（內政部82年1月4日臺內地字第8116699號函參照）。本件被上訴人是否應補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，既應由上訴人依職權予以核處，非行政法院所得為之，而就被上訴人所提課以義務訴訟部分，判命上訴人對被上訴人就其所有系爭出租予參加人之三七五減租耕地租約土地期滿收回自耕，是否補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，應依原判決之法律見解作成處分，固非無見。
㈣惟查課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，
應為「行政機關違法駁回人民依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致人民受損害，而請求法院判命行政機關應為決定或應為特定內容行政處分之主張。」本件依據原審100年4月21日言詞辯論筆錄記載，被上訴人訴之聲明，其先位聲明為：撤銷訴願決定、上訴人應就被上訴人所有系爭耕地出租予參加人等之三七五減租耕地租約，作成無須補償之收回自耕（終止租約），並註銷上揭租約登記之處分。備位聲明：上訴人應為上揭註銷租約登記之處分。而原判決主文則諭知：訴願決定關於駁回部分撤銷。被告（即上訴人）對原告（即被上訴人）就其所有坐落……等4筆土地出租予……之三七五減租耕地租約期滿收回自耕，是否補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，應依本判決之法律見解作成處分。原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。……。其判命上訴人應作成被上訴人依三七五減租耕地租約期滿收回自耕，是否應補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，依原判決之法律見解作成處分乙節。似非被上訴人訴之聲明請求判決之事項。原判決尚未就被上訴人訴之聲明請求上訴人作成「收回自耕及註銷系爭租約登記之處分」之請求，予以判決，卻僅就補償核定部分，作成課予義務之判決，割裂被上訴人之聲明，則依上說明，即與課予義務訴訟之規定尚有未合。次查本件被上訴人於原審言詞辯論期日所為先位聲明，請求判命上訴人「作成無須補償之收回自耕（終止租約），並註銷上揭租約登記之處分。」經查「終止租約」，係減租條例第17條所定之耕地租約在租佃期限未屆滿前，出租人之終止。至於同條例第19條第2項所定之收回自耕，則係在租期屆滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模而收回自耕，二者性質及條件均不相同，被上訴人所稱之「終止租約」，其真義如何，原審未予查明，即為判決，亦有疏漏。上訴意旨雖未就此指摘，惟原判決意旨是否符合課予義務訴訟之要件，為本院應依職權審核之事項，本件原判決既有可議，本院自應依職權廢棄原判決，發回原審就被上訴人之先位聲明，行使闡明權就被上訴人課予義務之聲明範圍及其真義，詳加闡明，另為適法之判決。至於上訴意旨主張，租佃雙方對於補償金額如何計算，應屬私權範圍，租佃爭議經調處後，不服調處者，應移送司法機關，此所稱司法機關係指普通法院，本件於調處不成後，經苗栗縣政府以承租人為原告，出租人為被告，移送苗栗地院審理，經該院以事件應屬行政救濟範圍，裁定駁回承租人之訴，案經承租人提起抗告，為臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）裁定廢棄原裁定，發回苗栗地院乙節。經查本件係廢棄原判決，發回原審更為審理，上訴人上開主張，非本件課予義務訴訟之訴訟標的，且臺中高分院100年度抗字第35號裁定，廢棄原裁定發回苗栗地院後，承租人於該院審理中，即撤回該訴，有被上訴人向本院提出之答辯狀所附苗栗地院100年度訴更㈠字第1號案言詞辯論筆錄影本附卷可稽，上訴人此部分之主張，亦無審酌必要，併予敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 8 日
書記官 楊 子 鋒