最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第950號上 訴 人 謝耀州
謝秀玲李英杰黃鼎傑黃鼎竣陳國賢共 同訴訟代理人 蔡麗珠 律師
江信賢 律師簡涵茹 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國101年4月17日高雄高等行政法院100年度訴字第331號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、改制前臺南縣政府為辦理「臺南縣新市鄉○○○○區段徵收開發案」（下稱系爭區段徵收案）用地需要，報經被上訴人以民國99年5月17日內授中辦地字第0990724484號函（下稱原處分）核准區段徵收改制臺南縣新市鄉○○段○○○段、○○段、○○段、○○段、○○段、○○段等603筆土地，面積34.2333公頃，及一併徵收區段徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物，並核定抵價地總面積為徵收總面積40％，交由改制前臺南縣政府公告，並通知各所有權人。上訴人不服，於公告期間內提出異議，經改制前臺南縣政府函復查處情形後。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）本件變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）案，早於92年10月24日通過且發布實施，惟改制前臺南縣政府遲至98年8月28日始開始進行土地區段徵收程序，顯已違反2年開發期間之限制。故被上訴人核准本件區段徵收程序，自屬違法。（二）據系爭土地原土地所有權人告知，改制前臺南縣政府並未進行「土地權利關係人參加區段徵收意願調查」，且未先召開公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見。是被上訴人逕行核准其為區段徵收，顯然違反法律及依法行政之原則。（三）本件核准徵收處分及徵收公告處分，皆未依行政程序法第96條第1項第2款及第97條第1款之規定，記載作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素及理由，原處分實有理由不備之違法及瑕疵。（四）改制前臺南縣政府於函報抵價地比例予被上訴人核定前，或被上訴人於核准抵價地比例為40％前，均未依行政程序法第102條規定，給予土地所有權人陳述意見之機會，故被上訴人核定抵價地比例之行政處分，實難謂適法。（五）本件抵價地總面積為徵收總面積40％，顯已低於土地徵收條例第39條及同條例施行細則第40條規定之50％之原則，與其他縣市區段徵收案例情形有異。改制前臺南縣政府未說明其擬定本件抵價地比例為40％之具體理由及說明，有違行政程序法及政府資訊公開法之相關規定，嚴重侵害人民之財產權。被上訴人辯稱因得標廠商因財務問題需重新遴選，區段徵收後續作業遲至98年間再啟動。然改制前臺南縣政府係在94年間訂定抵價地比例為40％，應已不符合目前實際狀況。被上訴人未要求其重新訂定即核准徵收，難謂合法。
（六）被上訴人核定抵價地比例為40％，僅考量改制前臺南縣政府開發費用，未考量土地所有權人受益程度、實際發展狀況等因素，仍以原處分作成抵價地比例為40％之處分，對於上訴人及其他土地所有權人難認合理、公平，亦有違區段徵收實施辦法第16條規定，顯非適法。（七）系爭區段徵收案抵價地分配以抽籤為之，違反法律保留原則，本件應以「原地分配」方式進行，進行抵價地分配，減少土地徵收案糾葛及避免不公。況改制前臺南縣政府並未詳細揭露系爭區段徵收案之資訊給予人民充裕時間瞭解，且不准予上訴人查閱，違反政府資訊公開法第3條、第4條、第6條及行政程序法第46條第1項規定，上訴人提出異議，亦未獲妥適處理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）本件區段徵收案係依前臺南縣政府92年10月24日發布實施之「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」辦理，依該都市計畫規定之附帶條件，應於發布實施之日起2年內以區段徵收方式開發。而系爭區段徵收抵價地比例，業經前臺南縣政府於94年6月17日以府地開字第0940129126號函報請被上訴人核定，被上訴人亦以94年6月24日內授中辦地字第0940047976號函核准本區抵價地比例為40％在案。又系爭區段徵收案因採民間廠商參與投資開發方式辦理，惟得標廠商因財務問題需重新遴選之故，該區段徵收後續作業遲至98年間始再開始啟動。依區段徵收實施辦法第2條規定，即屬已開始進行區段徵收之正式作業程序，而非公告區段徵收作業始為正式開發，且已於該都市計畫發布實施之日起2年內為之，被上訴人核准改制前臺南縣政府所陳報之區段徵收計畫書，尚無違法。（二）系爭區段徵收，業經改制前臺南縣政府依規定，於98年9月18日召開協議價購說明會及區段徵收說明會，聽取所有權人及利害關係人之意見。依土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項第2款規定，本件區段徵收案係為踐行前臺南縣政府於92年10月24日發布實施之「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」，依本件區段徵收計畫書所載之徵收原因、徵收範圍、土地使用計畫等項內容，核與「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」內容並無不符，該都市計畫變更過程已辦理公展說明會，依土地徵收條例第10條第2項規定，本件區段徵收可免辦公聽會。（三）系爭區段徵收案經改制前臺南縣政府依區段徵收實施辦法第16條規定，考量各項因素之結果，抵價地比例預計40％時，區段徵收之財務計畫始達到自償平衡，經其94年度區段徵收委員會第3次會審議通過後，報請被上訴人核定，被上訴人予以同意辦理，依法核無不合。上訴人雖爭執改制前臺南縣政府係在94年間訂定抵價地面積比例為40％，已不符合目前實際狀況，被上訴人未要求重新訂定，難謂合法云云。然被上訴人核定抵價地比例前，已請改制前臺南縣政府重新考量，並經該府檢具理由答覆「仍維持原核定抵價地比例。」尚無違法。（四）本件區段徵收在都市○○○段，已將有關開發理由及公共設施用地取得究係採一般徵收、區段徵收、市地重劃或開發許可取得或進行整體開發、辦理徵收是否公平、合理及具正當性等，作綜合考量並依相關規定處理，並依法定程序辦理公開展覽及其說明會，充分溝通民意，又被上訴人核准徵收之處分為多階段處分之「先階段行為」，有拘束「後階段行為」之效力，故在改制前臺南縣政府於後階段之徵收公告前，尚未涉及外部行為。上訴人爭執未給與土地所有權人陳述意見，難認適法云云，實屬誤解。（五）被上訴人核准系爭區段徵收之行政處分，所附區段徵收計畫書內已敘明本件辦理區段徵收之法令依據及理由，另區內土地所有權人之陳述意見及處理情形，亦於計畫書內載明，無論都市○○○區段徵收作業，皆按法定程序辦理，則系爭徵收處分相對人或利害關係人均可充分得知相關訊息，無待原處分機關說明，已知悉作成處分之理由。依行政程序法第97條第2款規定，被上訴人核准區段徵收之行政處分縱未記載理由，亦無違誤。區段徵收相關資料均已提供區內地主，並給予地主陳述意見機會，系爭區段徵收計畫書報經被上訴人內政部核准後，亦依法公告系爭區段徵收計畫書及徵收圖冊，公告期間供被徵收土地所有權人及建築改良物所有權人公開閱覽，應無不提供相關資料之情事。
（六）依土地徵收條例第4條第6項及區段徵收實施辦法第28條規定，抵價地分配以公開抽籤並由土地所有權人自行選擇分配街廓為原則，符合法律授權，亦有明確之法規命令以資依據。又區段徵收實施辦法第1條明定該辦法之訂定依據，則該辦法為經法律授權之法規命令，故執行時應無違法之疑慮。（七）依行政院78年9月19日台（78）內字第24460號函示及本件據以執行之「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」所載之附帶條件是以區段徵收方式辦理開發，故本件以區段徵收方式開發依法有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按土地徵收條例第23條第1項前段規定，公告通知及發給補償之對象，均係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準。本件上訴人黃鼎傑於改制前臺南縣政府99年6月24日公告區段徵收時已非土地登記簿所載之土地所有權人，其非適格之當事人，應駁回其訴。（二）系爭區段徵收案，係為促進改制前臺南縣新市鄉新和社內地區之地方建設與發展，改制前臺南縣政府為實施「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」，已先後完成抵價地比例報核，及與土地所有權人辦理協議價購、召開區段徵收說明會等程序，其相關行政程序，揆諸相關法令規定，核無不合。（三）依區段徵收實施辦法第2條規定可知，區段徵收作業程序包括抵價地比例核報程序，尚非僅以公告區段徵收始為正式作業之開始。改制前臺南縣政府早於94年6月17日即函報請被上訴人核定抵價地比例為40％在案，該抵價地比例報核程序即屬區段徵收作業程序，尚在前揭都市計畫發布實施日期起2年（94年10月23日）期間內，核與土地徵收條例第4條第6項及系爭都市計畫附帶條件規定，尚無不合。（四）按改制前臺南縣政府以94年6月17日函報請被上訴人核定抵價地比例，該函亦說明抵價地比例預計以徵收總面積40％辦理之理由，足認改制前臺南縣政府確係考量區段徵收實施辦法第16條所定各項因素而擬定抵價地比例，且已就本件區段徵收情況特殊致抵價地比例宜訂為40％之具體情形呈請被上訴人核准辦理。復依抵價地比例評估報告書就徵收土地之現金補償地價評估，預計約15％土地所有權人領取現金補償地價，及就該區土地所有權人受益程度及實際發展狀況評估，改制前臺南縣政府以將來申請發給抵價地之地主約85％為評估抵價地比例之計算基礎，尚非無據。再者，依改制前臺南縣政府以99年4月27日函檢附區段徵收計畫書，向被上訴人補正其仍維持原核定抵價地比例之理由，該區段徵收計畫書並就有關抵價地比例事項予以詳述理由，益證改制前臺南縣政府仍係考量該區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況後，始維持原核定抵價地比例。從而，被上訴人核定本件抵價地比例確已踐行及符合前揭土地徵收條例第39條第2項及同條例施行細則第40條規定程序，並符合區段徵收實施辦法第16條規定應考量因素，其決定未逾越法定範圍甚明。（五）另依土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項第2款規定，改制前臺南縣政府業已就該都市計畫之目的、用途、徵收必要性及公益性等事項，依法舉辦公開展覽及說明會，俾土地所有權人及利害關係人有表示意見之機會，則其嗣後辦理區段徵收程序即無須另舉行公聽會。（六）觀諸被上訴人核准系爭區段徵收之行政處分（即原處分），其所附區段徵收計畫書內已敘明本件辦理區段徵收之法令依據及理由，及區內土地所有權人對於本件之陳述意見及處理情形，亦於計畫書內載明，則本件徵收處分之相對人或利害關係人可知悉本件徵收之原因、事實及理由，自未違反行政程序法第96條第1項第2款規定。（七）再按，徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會者，核准徵收機關於為核准徵收之處分前，自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。而如前述改制前臺南縣政府申請被上訴人核准徵收前，既已給予上訴人陳述意見之機會，並將上訴人陳述內容送交被上訴人，則被上訴人作成核准徵收，並核定本件抵價地比例之原處分前，對於上訴人就本件徵收及抵價地比例之看法為何，已有充分瞭解，依上說明即無重複踐行行政程序法第102條所定程序之必要。況且，行政程序法第103條第5款之規定，有關辦理本件區段徵收及抵價地比例為總徵收面積40％之事實，業已詳載於前揭區段徵收計畫書，亦應認系爭處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者。（八）末按土地徵收條例第4條第6項授權訂定之區段徵收實施辦法第28條規定，足認本件抵價地分配以公開抽籤並由土地所有權人自行選擇分配街廓為原則，符合法律授權，亦有明確之法規命令以資依據等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠、按「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。」土地徵收條例第23條第1項前段定有明文。是被上訴人核准土地徵收之土地所有權人、前臺南縣政府公告通知及發給補償之對象，均係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準。查本件上訴人黃鼎傑已於本件徵收前前將系爭○○段50-6、50-7地號土地信託登記予上訴人黃鼎竣，另將系爭新市段50-2地號土地出售予上訴人陳國賢等情，此據被上訴人訴訟代理人於原審言詞辯論時當庭陳述明確，並有臺南縣地籍圖資查詢系統及其製作之系爭土地98年2月至99年5月土地登記記載情形表附原審卷可稽，從而原判決以上訴人黃鼎傑已非土地登記簿所載之土地所有權人，提起本件行政訴訟，即難謂為適格之當事人，而將其訴駁回，上訴意旨並未就此部分為任何主張，上訴人黃鼎傑此部分之上訴，為不合法，應予以駁回。㈡、另按土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項第2款規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「本條例第10條第2項但書．．．所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：．．．2、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」可知公聽會係就計畫書內容之目的、用途，及徵收之必要及所欲實現之公益等，俾地主及利害關係人有表示意見之機會，避免發生手段與目的不符及不必要之徵收等情事。又都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），亦屬對徵收土地之使用計畫、目的用途做說明，故已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，其作用可代替土地徵收之公聽會，應認其符合土地徵收條例第10條第2項但書所稱已舉辦公聽會或說明會之規定。經查原判決業已就前臺南縣政府係於90年1月7日至90年2月6日辦理「變更新市都市計畫（第2次通盤檢討）」之公開展覽，復於92年1月28日至92年2月27日辦理再公開展覽，並分別於90年1月18日及92年2月17日辦理公展說明會及再公展說明會，並報經被上訴人內政部都市計畫委員會92年5月13日第559次會議審議通過，亦有前揭臺南縣變更都市計畫審核摘要、變更都市計畫（第2次通盤檢討）變更內容綜理表可參。故前臺南縣政府就該都市計畫之目的、用途、徵收必要性及公益性等事項，既已依法舉辦公開展覽及說明會，俾土地所有權人及利害關係人有表示意見之機會，則依前揭說明，其嗣後辦理區段徵收程序即無須另舉行公聽會等敘明甚詳。而上訴人雖復主張改制前臺南縣政府於92年1月間辦理再公開展覽及公開展覽說明會，惟該公開展覽及說明會，距改制前臺南縣政府於99年4月8日申請被上訴人核准徵收，已逾5年，依本院101年度判字第419號判決意旨，應不得作為替代徵收前應舉行之公聽會，原判決於適用土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定時，未予限縮解釋，以符立法目的，自有判決適用法規不當之違法。惟查上開上訴人主張非惟未於原審提出，且查本件前臺南縣政府新市鄉公所亦曾就變更新市都市計畫(第三次通盤)檢討案，於96年5月8日起至同年6月6日公告，並由臺南縣政府於97年4月9日至同年5月9日止為公開展覽，另於97年5月2日舉行說明會，此有前臺南縣新市鄉公所公告、前臺南縣政府公開展覽公告及舉辦公開說明會之函等附本院卷可稽，而該公開展覽及說明會距前臺南縣政府於99年4月8日申請被上訴人核准徵收，則未逾5年，且復屬原存在之事實，僅因上訴人未於原審主張，致被上訴人未另提出說明，自無上訴意旨所主張有違土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，且被上訴人不得再為抗辯之情事。㈢、再按行政程序法第96條第1項第2款及97條第2款分別規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．2、主旨、事實、理由及其法令依據。」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰．．．2、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」經查前臺南縣政府於98年9月18日召開本件區段徵收協議價購會議及區段徵收說明會後，於99年4月8日及27日分別檢具區段徵收計畫書報請被上訴人核定，經被上訴人以原處分核准徵收，並函請前臺南縣政府依土地徵收條例第18條規定公告區段徵收，依同條例第20條及第40條規定辦理補償費發放及通知土地所有權人申領抵價地等事宜。而被上訴人核准系爭區段徵收之行政處分，其所附區段徵收計畫書內已敘明本件辦理區段徵收之法令依據及理由，及區內土地所有權人對於本件之陳述意見及處理情形，亦陳列於前臺南縣政府內可供民眾閱覽，則本件徵收處分之相對人或利害關係人可知悉本件徵收之原因、事實及理由。揆諸前揭說明，自無上訴意旨所主張原處分有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之情形。㈣、再行政程序法第102條固規定行政機關於作成行政處分，應給予相對人陳述之機會，惟查本件徵收程序中倘已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會者，核准徵收機關於為核准徵收之處分前，自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。經查前臺南縣政府徵收前曾於98年9月18日分別召開土地協議價購說明會及區段徵收說明會，則前臺南縣政府申請被上訴人核准徵收前，既已給予上訴人陳述意見之機會，並將上訴人陳述內容送交被上訴人，則被上訴人作成核准徵收，並核定本件抵價地比例之原處分前，對於上訴人就本件徵收及抵價地比例之看法為何，已有充分瞭解，依上說明即無重複踐行行政程序法第102條所定程序之必要。況且，行政程序法第103條第5款亦明定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」而有關辦理本件區段徵收及抵價地比例為總徵收面積40％之事實，業已詳載於前揭區段徵收計畫書，亦應認系爭處分所根據之事實，為客觀上明白足以確認者。從而，上訴意旨復主張被上訴人核准徵收及抵價地比例前未給予上訴人陳述意見之機會，而違反行政程序法第102條規定云云，亦難採憑。㈤、綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 蕭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻