最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第951號上 訴 人 盛虹建設有限公司代 表 人 沈福勝訴訟代理人 李林盛 律師
張淑美 律師王彩又 律師被 上訴 人 新竹市政府代 表 人 許明財上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國101年7月12日臺北高等行政法院101年度訴字第568號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人民國（下同）89年7月29日公告「變更新竹（含香山）都市計畫（商業區專案通盤檢討）案」（下稱89年公告都市計畫案），該案表8之1變更內容明細表（一）內新編號1之變更內容為變更原計畫機關用地「機五（即第五種機關用地，下稱機五）」為新計畫之商業區用地「商二（即第二種商業區用地，下稱商二）」，變更理由為配合都市中心商業區發展型態調整劃設，附帶條件為應請被上訴人訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築，該案並規定相關回饋事項。89年公告都市計畫案嗣經納入被上訴人98年11月12日發布實施「擬定新竹（含香山）都市計畫（市中心地區）細部計畫」（下稱98年發布細部計畫）。訴外人國產實業建設股份有限公司（下稱國產公司）坐落合併前40、41、新竹市○○段○○段38之6、38之7、38之8、38之9、38之10、38之21、38之22、38之23地號等10筆土地（合併後為同小段40地號土地，下稱40地號土地；另訴願決定漏載上開合併前38之9地號土地）領有被上訴人所屬工務局83年9月17日83工建字第0545號建造執照（下稱83年建照），上訴人於90年9月24日向國產公司買賣取得合併前38之26、40之4、41之4地號3筆土地（下稱系爭土地）、40地號土地（系爭土地及40地號土地，下合稱全部土地）及83年建照，並就本件全部土地向被上訴人申請83年建照之變更設計，被上訴人於96年10月19日發給第2次變更設計之建造執照（下稱96年建照）。上訴人於98年2月24日申請96年建照建築工程竣工展期至106年1月14日止，被上訴人以98年3月11日府工建字第0980019223號函（下稱98年3月11日函）核准。嗣被上訴人以100年3月21日府都計字第1000027790號函（下稱100年3月21日函）請上訴人儘速申請開發許可並辦理回饋事宜，上訴人不服提起訴願，經決定不受理；其間上訴人曾向被上訴人主張系爭土地相關回饋事宜，應由前土地所有權人國產公司辦理，經被上訴人以100年4月7日府都計字第1000034077號函（下稱100年4月7日函）復上訴人；上訴人復以100年9月19日申請書向被上訴人請求其所有系爭土地及合併前40、41地號合計5筆土地不須辦理土地回饋事宜，即得按商二用地之性質依法使用，案經被上訴人以100年9月27日府都計字第1000110754號函（下稱原處分）復上訴人：「……二、查旨揭地號土地申請開發許可並辦理回饋事宜，被上訴人前以100年3月21日府都計字第1000027790號函及100年4月7日府都計字第1000034077號函（諒達）說明在案，仍請依規辦理。」上訴人不服提起訴願，遭不受理駁回後，遂向原審法院提起本件行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人向國產公司購買全部土地時，土地登記謄本上並未記載須依規定回饋被上訴人始可開發使用；又全部土地由機五用地變更為商二用地時之土地所有權人係國產公司，並非上訴人，受此變更用地之利益者亦係國產公司，且上訴人係以商二用地之價格買受全部土地，則機關用地與商二用地之差價已由國產公司享受，應給付回饋金者自係受益之國產公司，被上訴人反要求上訴人回饋，依法顯屬無據。被上訴人所屬都市發展局（下稱都發局）核發都市計畫土地使用分區證明書（下稱分區證明書），其上並未載明系爭土地係由機關用地變更為商業用地，更未註明應辦理回饋事宜，上訴人因信賴該分區證明書而購買系爭土地，自應受信賴保護原則之保障；上訴人於96年間申請變更設計，經被上訴人同意准予備查，並取得96年建照，即已同意上訴人無須辦理回饋事宜，自不得變相廢止先前核發建照之授益處分，被上訴人所為顯已違反信賴保護原則。都市計畫法第27條之1係於91年12月11日始經總統公布增訂，而本件全部土地係分別於85年或89年間變更為商二用地，依法律不溯及既往原則，被上訴人自不能以嗣後增訂之法律要求上訴人辦理回饋等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應就上訴人100年9月19日之申請，作成准許上訴人所有之系爭土地，不須辦理土地回饋事宜，即得按第二種商業區土地（商二）之性質，依法開發使用之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人購買本件全部土地前，均可詳查業已公告且公開之相關都市計畫書規定，若系爭土地擬申請開發為商二用地之容許使用，依都市計畫書規定，即需由申請人提出並完成相關回饋程序，上訴人現為土地所有權人，並為建照變更設計之起造人，自為回饋程序辦理主體，並為被上訴人通知之對象，殆無疑義。至上訴人前與國產公司之不動產買賣約定之相關權利義務關係，與都市計畫回饋程序辦理之主體無涉，應由上訴人自行處理等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：上訴人於提起本件課予義務訴訟時，並未具體表明其請求權基礎為何，經詢及上訴人，上訴人陳稱係依行政程序法第8條「信賴保護原則」之規定，而信賴保護規定之法效果為財產保護（係在承認公益優先性之前提下，認為以不維持構成信賴基礎之行為的效力為宜時，所為之損失補償，其爭訟方式為依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟）及存續保護（如行政程序法第117條第2款所示），上訴人據此提起本件課予義務訴訟，尚難謂有此請求權之存在，而得認為有理由；縱或其得據以請求，惟核上訴人所提系爭土地之登記謄本，其中標示部之等則、使用分區、使用地類別欄位或未記載，或記載「（空白）」二字，而其他登記事項亦未見有何都市計畫變更用地回饋之記載；至所有權部及他項權利部兩部分之相關欄位，性質上亦不容記載有關都市計畫變更用地回饋之事項；其次，無論土地登記規則第27條之申請登記事項（合計24款）、第28條之登記機關逕為登記事項（合計5款）及第29條政府機關「得」囑託登記機關登記事項（合計13款），上開數十款登記事項中，亦未見「有關都市計畫變更用地回饋」之事項在其內；再者，依都市計畫法及相關法令，亦未見有何應或得將有關都市計畫變更用地回饋事項向地政機關辦理登記之相關規定，上訴人亦未就此事項為何釋明，是土地登記謄本應僅係供申請人瞭解所申請土地之地號、面積、最新一期公告土地現值、地上有無已辦理建物第一次所有權登記之建物、先前合併分割情形、所有人暨其權利範圍、他項權利人暨其權利範圍，不須且不可能為有關都市計畫法之相關登記，是上訴人無從執系爭土地登記謄本，作為其主張之信賴基礎。再核上訴人所提之分區證明書僅有1紙，於其核發之制度設計上，本難期待能將都市計畫案之所有事項均能鉅細靡遺地記載於其上，此可由其核發欄○○○○○市區○段○○○段、地號、都市計畫名、土地使用分區（或公共設施用地）名稱、計畫書中特別土地使用規定（包括有關以市地重劃方式整體開發規定、有關公共設施負擔比率之規定兩個子欄位）及備註等8項可知，足認未及上訴人所稱「有關都市計畫變更用地回饋」事項。且因分區證明書僅能就上開8項核發欄位事項為證明，而無法就都市計畫案之所有細節為完整列記，則被上訴人所屬都發局於說明欄第2項之記載即在提醒、指導上訴人如非上開8項核發欄位所示之都市計畫案內容，逕行洽詢都市計畫主管機關，或自行查閱已公告、發布實施之都市計畫案內容，是上訴人亦無從執分區證明書作為其主張之信賴基礎。又89年公告都市計畫案回饋條件，第1款即載明申請人提出應回饋部分比例土地之時點，係在建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，嗣依程序經審議後決定，第3款更載明回饋之土地必須為可供單獨建築之土地，並於「建築完成後、申請使用執照前」應無條件登記為被上訴人所有，是本件既係由上訴人擔任申請人，而於96年間將系爭土地納入83年建照範圍內，申請變更為89年公告都市計畫案許可之商二用地使用，則本件應負回饋土地義務人當為上訴人，而非國產公司；至於被上訴人核發96年建照時雖未附記回饋事項，然此係因上開回饋條件第3款之規定，即回饋事項完成時點係在「建築完成後、申請使用執照前」之緣故，而非上訴人所稱被上訴人同意其無須辦理回饋事宜即核發建照等情。另都市計畫法中有關土地權利關係人提供或捐贈土地事項，主管機關原係依中央法規標準法第7條訂定之命令規定之，為因應行政程序法第174條之1於90年12月28日之修訂，因而於91年12月11日增訂都市計畫法第27條之1，此可由該條立法理由第2項記載足證，而與法律不溯及既往原則無涉。綜上，上訴人之主張均非可採，且其亦未舉證證明系爭土地符合被上訴人89年公告都市計畫案或98年發布細部計畫有關「免負擔回饋」之情形，是被上訴人以原處分否准本件申請，認事用法自無違誤，訴願決定雖以原處分並非行政處分，自程序上為不受理之決定，惟其結論並無二致；至於上訴人追加之訴不合法，此部分爰不另為裁定，一併於判決駁回等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實
關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」；是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為判決之基礎。
㈡再「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土
地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」都市計畫法第6條、第24條、第26條及第27條之1第1項分別定有明文。
㈢復按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計
畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．。」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。
㈣另按所謂「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，
在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；而其成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，若係因法規規定，而當然直接在兩個以上之權利主體間產生公法上權利義務關係，或直接產生人對權利客體間之公法上利用關係者，即為公法上法律關係，不待行政處分予以形成。
㈤經查，系爭土地均係位於被上訴人89年公告都市計畫案之範
圍，土地使用分區原為機五用地，因上開計畫案變更為商二用地，而上開計畫案亦訂明系爭土地變更為商業使用時，以「建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算應回饋部份比例之土地或鄰近等值之土地，供當地所須之各項公共設備與服務使用，並由申請人提出，依程序經審議後決定。」為回饋條件，並訂定變更商業使用之回饋土地比例原則表。此外，被上訴人89年公告都市計畫案回饋條件，第1款載明申請人提出應回饋部分比例土地之時點，係在建築基地於申請新建、增建、改建及變更為本案許可之商業使用時，嗣依程序經審議後決定，第3款更載明回饋之土地必須為可供單獨建築之土地，並於「建築完成後、申請使用執照前」應無條件登記為被上訴人所有等情，此為原判決所認定之事實，則系爭應回饋部分比例土地之負擔，似由89年公告都市計畫案之回饋條件規定而來，若本件系爭土地所負回饋義務，係基於上開都市計畫案回饋條件而成立，自應依司法院釋字第156號解釋之標準決定上開都市計畫案是否行政處分，究明其公法上法律關係，始能正確闡明訴訟類型。
㈥再者，依上開原審所認定之事實，系爭土地所負回饋義務似
為附於上訴人就系爭土地建築完成後申請使用執照之附款，依本件上訴人所爭執內容，乃主張系爭土地所負回饋條件之公法上法律關係，係成立於其前手與被上訴人間，而非被上訴人及上訴人兩造之間等情，顯係爭執公法上法律關係存否之問題，被上訴人無從以任何行政處分否准或形成之，不能以對行政處分爭執之訴訟種類處理之。
㈦按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成
立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項前段、第3項分別定有明文。基於確認訴訟補充性，因行政處分形成之公法上法律關係自不得提起確認訴訟，而應提起撤銷訴訟。但若係法規形成之公法上法律關係，或爭執行政處分形成之公法上法律關係是否及於原告者，自應提起確認訴訟以求救濟。
㈦再查，依卷存資料，被上訴人100年3月21日函及被上訴人10
0年4月7日函分別略以：系爭土地於完成相關回饋程序前不得為第二種商業區之容許使用等情，經核上開二函均在重申上訴人所負回饋義務，因上訴人予以爭執，致兩造間公法上法律關係陷入不明，且上訴人起訴主張有損害其公法上權利，自得提起確認訴訟。是以，上訴人復以100年9月19日申請書向被上訴人請求其所有系爭土地及合併前40、41地號合計5筆土地不須辦理土地回饋事宜，經核上訴人並無公法上請求權，而係對上開所負回饋義務公法上法律關係不明，請求行政機關予以確認，殊不容當事人以申請形式，形成申請案，而致課予義務訴訟侵蝕其他種類行政訴訟適用之空間。第查，本件上訴人於100年6月28日言詞辯論程序所提出追加暨更正訴之聲明狀，除將原起訴部分（即課予義務訴訟）列為先位訴之聲明，並追加確認上訴人就系爭土地辦理土地回饋事宜之義務不存在之備位聲明，但原審法院卻以：「被告不同意原告為此項訴之追加，且所為訴之追加亦與提起確認訴訟之要件不合，而認該訴之追加不合法」為由，予以駁回，致本院無從就確認上訴人就系爭土地辦理土地回饋公法上法律關係不存在之訴為審理。
㈧從而，本件系爭土地所負回饋義務，既係基於上開都市計畫
案回饋條件而成立，且上訴人係爭執系爭土地所負回饋義務公法上法律關係是否存在於兩造之間，事實審法院應依司法院釋字第156號解釋之標準決定上開都市計畫案是否行政處分後，再就當事人真意，行使闡明權，究明其訴之聲明為何？究應提起何種類型行政訴訟？因上開法律關係及訴訟種類均不明瞭，影響原審審理與判決結果，審判長即應依前開規定為發問或告知，令其為必要之聲明或陳述，使訴訟關係臻於明瞭，始稱適法。惟原判決僅就上訴人先位聲明辯論並為判決，尚嫌違誤。上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由，應將原判決廢棄，由原審重為調查審理後，另為適當之判決，用符法制。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 陳 國 成法官 帥 嘉 寶法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 9 日
書記官 張 雅 琴