最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第977號上 訴 人 祭祀公業彭合興代 表 人 彭政義被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源
參 加 人 新竹市政府代 表 人 許明財訴訟代理人 羅秉成 律師
曾能煜 律師上列當事人間確認土地徵收失效事件，上訴人對於中華民國101年6月28日臺北高等行政法院100年度訴更二字第236號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落臺灣省新竹市○○段○○○○號土地（面積1,256.7平方公尺，民國80年4月20日重測前為新竹市○○段○○○○○○號，面積1,134平方公尺，下稱系爭土地），前經參加人之前身即新竹縣政府為擴寬新竹市南寮國小（下稱南寮國小）校地建築校舍及通學路工程，製作徵收計畫書申請徵收，經臺灣省政府以45年8月3日（45）府民地丁字第3945號令（下稱原處分）核准徵收，並經參加人自45年9月8日起公告徵收30日，前新竹市公所（現改制為新竹市政府，即參加人）以45年10月15日民地字第14464號函（下稱45年10月15日函）通知土地所有權人於45年10月22日前領取補償費，惟參加人徵收計畫書、徵收土地清冊誤繕系爭土地為新竹市○○段○○○○○○號，所有權人欄標示為所有人「彭金山等2人」，而未依土地登記簿之資料完整標示所有權人為祭祀公業彭合興、管理者為彭金山及彭添錠。參加人乃報請臺灣省政府82年10月28日82府地二字第176440號函同意更正，參加人並以82年11月11日府教國字第91264號函通知上訴人。期間，參加人於71年升格為省轄市，清查南寮國小校產，發覺未就系爭土地辦理產權移轉登記，因已查無補償費發放資料，因此於80年1月30日召開「新竹市南寮國民小學校地事宜專案委員會議」，決議認定系爭土地已徵收但未完成領取補償費，依徵收當時補償費加計利息發給補償費，經南寮國小81年6月1日竹市南國總字第746號函通知上訴人領取補償費，為上訴人所拒絕，南寮國小乃於81年6月26日就補償費辦理提存，並於86年5月5日（原審判決誤載為86年1月3日）將系爭土地為所有權移轉登記。嗣上訴人以原處分並未徵收系爭土地，且補償費逾期發放為由，於93年向參加人主張徵收失效，參加人以94年6月28日府地用字第0940059630號函查明發給補償費情形，擬具無徵收失效情事之處理意見，經提被上訴人土地徵收審議委員會第125次會議決議「應無徵收失效」，被上訴人並以94年8月8日台內地字第0940070061號函復參加人，上訴人遂提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第2998號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院99年度判字第342號判決廢棄原判決，發回原審法院重新審理，經原審法院99年度訴更一字第49號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，再經本院100年度判字第2006號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以100年度訴更二字第236號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，復提起本件上訴。
二、上訴人主張略以：系爭徵收計畫書、徵收土地清冊均未記載徵收系爭土地，而係記載徵收新竹市○○段○○○○○○號土地，是系爭徵收計畫並未徵收系爭土地，原處分顯屬無效。又訴外人吳鋅煌等16人與被上訴人、參加人間關於本院87年度判字第2833號判決，與本案並非同一案件，不能以之作為本案裁判依據。況土地銀行新竹分行查無上訴人及訴外人吳鋅煌等16人，因系爭徵收案而有「土地徵收補償費待領狀態」之證據資料。且系爭土地為建地，並非放領耕地，並無徵收尚未繳清地價之放領耕地，繳納地價及未繳之地價，應於發給補償時一次扣繳之情形，是耕地放領之承領人即訴外人吳鋅煌等16人所收受之通知發價內容，不能拘束上訴人。又系爭土地為建地，何來佃農（使用權）轉業補償金之有﹖本件徵收補償費於當時並未撥付甚明，被上訴人應就上訴人處於隨時待領徵收補償費之狀態，負舉證責任。再者，南寮國小並非徵收機關或補償機關，渠於81年間將加計利息之土地徵收補償費向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提存所辦理提存，有提存不合法之虞。且自核定本件徵收補償費起至81年6月26日南寮國小辦理提存補償費，通知上訴人具領徵收補償費止，已歷時35年又8個多月，顯逾司法院釋字第516號解釋理由書所稱之相當期間（3個月）。再者，南寮國小提存款項之資金來源，被上訴人及參加人均稱係參加人81年間提撥之預備金支應，足證45年間徵收當時，系爭土地確無徵收土地補償費預算之核撥，就上訴人而言，並非處於隨時可供待領之狀態。是以，本件徵收處分即應自無法通知之原因消滅（45年10月8日）後第16日（即45年10月23日）起失其效力，兩造間就系爭土地之徵收關係，亦自45年10月23日起不存在云云。為此，求為判決確認原處分就上訴人所有系爭土地徵收法律關係不存在。
三、被上訴人則以：上訴人所有系爭土地因徵收土地清冊地號誤繕為○○段341-1地號，參加人業報臺灣省政府同意更正，並通知上訴人。況上訴人當時之管理人彭金山、彭添錠等2人亦書立土地使用承諾書，承諾放棄系爭土地之所有權及耕作權供南寮國小校地使用。雖本件徵收土地清冊地號誤繕為341-1地號，然不涉及原報准徵收之實體及用地範圍，且實際需用之土地地號亦為上訴人當時之管理人知悉。徵收土地清冊所有權人欄，未依土地登記簿之資料完整標示所有權人為祭祀公業彭合興、管理者為彭金山及彭添錠，雖有不妥，然彭金山等2人確為徵收當時上訴人之管理人，對於徵收之各項通知向該管理人為之，尚不影響系爭土地徵收效力。又本件徵收案係發生於行政程序法施行前，當時之法律並未明文規定可得授權之項目及授權應行之程序，且當時之徵收案件多由下級用地機關自行發放補償費，顯見補償費是否經該管市縣地政機關「委託發放」，有委託之事實關係存在，即為已足。是以，南寮國小既為參加人附屬單位，參加人授權該校處理發價及提存事宜，應無不合等語，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人於42年3月間為擴建南寮國小校舍及拓寬學校通路，向相關地主、佃農洽商購買校地，因未獲地主同意，參加人擬具徵收計畫書陳報臺灣省政府辦理徵收，經臺灣省政府以原處分核准徵收，並經參加人於45年9月8日起公告徵收30日，再以45年10月15日函通知土地所有權人於45年10月22日前領取補償費，惟上訴人拒不領取補償費，參加人即將補償費及轉業補償金提存於法院。惟因年代久遠，參加人僅尋獲提存轉業補償金之提存書。嗣參加人清查校產後發現系爭土地未辦理產權移轉登記，因此召集上訴人協調解決方案，決議對於已徵收但未完成付款之校地，依徵收當期公告地價予以補償，其計算方式以複利計算利息乘以物價指數發放補償費，參加人並於81年6月發放補償費，因上訴人未領取，南寮國小方於81年6月26日提存補償費於新竹地院，並於86年5月5日將系爭土地為所有權移轉登記，並無上訴人所指補償費未發放之情。又土地銀行專辦者為「實施耕者有其田政策之地主補償地價發放作業」，系爭土地係屬建地，則被徵收時，自無需由土地銀行專辦發放徵收款。是土地銀行雖表示該行於當時並無相關收發文紀錄，仍不足以證明參加人未備妥徵收補償款之事實。故參加人確實已將徵收補償款置於可隨時領取之狀態，並通知上訴人前來領取，本件徵收應無嗣後失效之情形云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠更正徵收，乃係土地徵收後不得已之措施，因此，於被徵收人之姓名或核准徵收之徵收土地清冊地號誤繕時，如不涉及原核准徵收之實體者，得辦理更正徵收。經查，彭金山及彭添錠為原處分時上訴人之管理人，系爭土地之所有權人為上訴人；系爭土地之土地面積為0.3860台甲，至於新竹市○○段341-1地號土地之面積則為0.1714台甲。原處分所徵收之系爭土地，原於徵收土地清冊記載新竹市○○段○○○○○○號、土地面積
0.3860台甲，徵收面積0.1170台甲及所有權人記載彭金山等2人；另觀諸上訴人於徵收系爭土地前，亦曾於42年3月書立系爭土地使用承諾書，內容略為：地號342-1、面積0.3860台甲、賣與面積0.1170台甲等在案，嗣上訴人於55年間為減免系爭土地之地價稅，其所提申請書及附件徵收土地清冊內容記載為地號341-1、面積0.3860台甲、徵收面積0.1170台
甲、所有權人姓名彭金山等2人等情，可知系爭土地地號及所有權人確有誤植之情形。嗣參加人發現徵收土地清冊上開記載之地號及所有權人係誤繕，乃報請臺灣省政府同意更正；又系爭土地業經南寮國小做為校地使用迄今，是該更正徵收並不影響原核准徵收之實體，故被上訴人予以更正徵收，尚無不合。上訴人主張原處分並未徵收系爭土地，原處分無效云云，尚不足採。㈡南寮國小於42年間為擴充校地，先買收部分土地，並付款完峻，而因部分土地屬於耕地放領土地，及有部分地主不願出賣土地，新竹縣政府即於43年間發放買收之○○段337、338-2、339、340、343、344、345、347地號及○○○段6-2地號等9筆土地之買收款項後，再於45年間擬定徵收土地計畫書，備妥徵收準備金後，徵用335、342-1、346、336-3、336-4、335-2、336-1地號土地，及○○○11地號土地共計8筆，暨前開已買收付款之9筆土地。其中已買收之9筆土地因已付款完竣，而○○段346、336-3、336-4、335-2、336-1地號等5筆土地屬於耕地放領之土地，係由新竹縣政府直接向國庫繳納佃農未繳清之放領款，因此新竹市公所45年10月15日函即通知○○段342-1、335地號土地之地主於45年10月22日攜相關證明文件具領徵收地補償款及佃農轉業金，而未通知其餘徵收土地之地主或佃農前往市公所具領。是徵收計畫書既已核備南寮國小之徵收準備金在案，新竹市公所亦通知○○段342-1、335地號土地地主具領土地徵收補償款，則系爭土地之徵收補償款理應處於上訴人得隨時具領之狀態，否則新竹市公所應無發函通知該土地地主具領土地補償款之理。又因上訴人拒絕出賣系爭土地於先，其後拒領補償費並非不可能，且系爭土地雖為建地，惟實際上非不得從事農作，是參加人當時發給彭金山「新竹市○○段341-1（按實為342-1）地號」佃農（使用權）轉業補償金亦符常理。且正因彭金山有拒領情事，參加人方於45年12月8日以新竹地院提存所45年度存字第423號對彭金山為提存。
該現有之提存資料雖非就系爭土地徵收補償費為之，惟徵收土地補償金及轉業補償金若均經拒領，參加人實無僅就轉業補償金為提存，而未就土地徵收補償金提存之理。綜上，不僅間接可證實上訴人有拒領系爭土地徵收補償金之事實，亦可認系爭土地徵收補償金應已處於上訴人得隨時領取之狀態。㈢上訴人於55年間向參加人提出減免地價之申請，其所提申請書及附件徵收土地清冊內容，亦記載為地號341-1、面積0.3860台甲、徵收面積0.1170台甲、所有權人姓名彭金山等2人，可知系爭土地地號及所有權人雖有誤植之情形，惟不影響上訴人知悉系爭土地業經徵收作為南寮國小校地之事。況系爭土地若未經合法徵收而遭南寮國小做為校地使用，卻未見上訴人於斯時有提出異議或爭訟情事，亦有違常情。另同徵收案件其他被徵收人吳鋅煌等16人提起之徵收補償訴訟，本院87年度判字第2833號判決，亦認定土地徵收補償費領款之通知已送達於該案其他被徵收人，若謂獨對本件上訴人漏未為通知，實與常理不符。準此，斷不能僅因年代久遠相關資料未留存而難以舉證，即認當時並未依法通知並送達上訴人。㈣參加人清查南寮國小校產，發覺未就系爭土地辦理所有權移轉登記，因已查無補償費發放資料，因此於80年1月30日召開「新竹市南寮國民小學校地事宜專案委員會議」，決議認系爭土地已徵收但未完成領取補償費，乃依徵收當時補償費加計利息發給。是系爭土地之徵收至此亦已獲得補償，雖經南寮國小通知上訴人領取補償費，為上訴人所拒絕，南寮國小乃就補償費辦理提存，縱上訴人質疑該提存不合法云云，仍無礙系爭土地徵收補償費前於公告期滿15日內已處於上訴人可隨時具領之事實認定。
㈤土地銀行所專辦者為「實施耕者有其田政策之地主補償地價發放作業」，而系爭土地在35年間為第1次總登記時起至
45 年間被徵收為止，係為建地，非屬公地放領或耕者有其田政策下之土地，則系爭土地被徵收時，自無需由土地銀行專辦發放徵收款。且土地銀行縱曾有相關發價資料，亦可能因時間長遠而不復存在，故土地銀行雖回函表示該行於當時並無相關收發文紀錄，仍不足以證明參加人未備妥徵收補償款之事實。是系爭土地徵收補償費已符合於徵收公告期滿後15日內發給之規定，上訴人訴請確認系爭土地徵收法律關係不存在，為無理由等由，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨仍執前詞，並謂：原審判決推論系爭土地雖為建地而於徵收當時有供農業使用之可能在前，嗣以系爭土地為建地，非屬公共放領或耕者有其田政策下之土地，則系爭土地被徵收時，自無需由土地銀行專辦發放徵收款在後，顯係前後矛盾。又所謂土地徵收補償費發放之可供待領狀態，原審判決僅以「縱曾有相關發價資料，亦可能因時間長遠而不復存在」數句，罔顧「土地銀行回函表示該行於當時並無相關收發文紀錄」，輕縱帶過，置本院發回更審「因系爭土地之徵收補償費是否未於徵收公告期滿後15日內發給，事證尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要」之重要意旨於無物，有判決不備理由及理由矛盾之違法。又轉業補償金與土地徵收補償費，標的不同且係屬二事，何以推定前者較少金額予以提存後，必然有後者較大金額提存之情事？更甚者，前者既有提存書資料保存至今，何以後者鉅額價款之提存資料卻遍尋不著？原審判決在無系爭土地徵收補償費之發放或提存書證下，認定該款項必然已處於上訴人得隨時領取之狀態，已屬判決違背法令。又本件徵收補償關係僅存在於被上訴人及上訴人之間，參加人並非徵收機關或補償機關，憑何權限指揮南寮國小為提存事務，被上訴人無法源依據而委任，前審法院一律以寬鬆之認定帶過，卻未以法律見解為審判理由俾明法律依據，顯為判決不備理由及理由矛盾之違背法令。退步言，本件自核定系爭土地之徵收補償價額起至81年6月26日南寮國小辦理提存發放補償費，通知上訴人具領補償費止，已經歷35年又8個多月，顯難認此期間仍符合司法院釋字第516號解釋理由書所稱之相當期間（3個月）甚明。再者，南寮國小提存款項之資金來源，被上訴人及參加人均稱係以新竹市政府81年間提撥之預備金支應，足證45年間徵收當時，系爭土地確無徵收土地補償費預算之核撥，就上訴人而言，並非處於隨時可供待領之狀態。再按，新竹市公所於45年10月12日「新竹縣新竹市南寮國校征收土地佃農（使用權）轉業補償金領款收據清冊」就「彭金山」「新竹市南寮里三鄰」地上物補償費之支領，即已載明：「原始憑證『本件因45年度預算草案未成暫憑原案核章』」並於45年12月8日以新竹地院提存所45年度存字第423號將上開款項提存，足證徵收當時並無土地徵收補償費可供發放甚明，是系爭土地徵收案，應自45年10月23日起即失其效力。原審判決明顯漏未審酌本件徵收補償費因受年度預算所限，當時並未撥付，片面採證被上訴人及參加人稱因徵收資料滅失，無法舉證徵收補償費通知已送達上訴人，及已完成發放補償費與上訴人之事證之說詞，而未依據舉證法則，命被上訴人及參加人承擔敗訴判決之不利益，顯屬判決違背法令。況本院87年度判字第2833號判決與本案未予發價補償之情事無關，並非「同一事件」，且該相關卷證資料未供兩造審核，不能以之作為本案裁判之依據云云。
七、本院按：㈠「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」「……補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」行為時土地法第233條第1項、第236條第2項、第237條分別定有明文。又「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」（本院97年度2月份庭長法官聯席會議決議參照）。㈡經查，參加人於42年3月間為擴建南寮國小校舍及拓寬學校通路，向相關地主、佃農洽商購買校地，因未獲地主同意，參加人擬具徵收計畫書陳報臺灣省政府辦理徵收，經臺灣省政府以原處分核准徵收，並經參加人於45年9月8日起公告徵收30日等情，為原審所確定之事實，惟上訴人主張於徵收公告期滿15日前，系爭土地補償費，其並未處於隨時可領取之狀態云云。查，原審判決以本案徵收公告距今已50餘年，相關資料多已逾法定保存期限而未留存，尚乏完整資料可查，乃參酌下列情形：⑴新竹市公所於45年10月15日（四五）民地字第14464號函通知○○段342-1、335地號土地地主於7日內前往市公所具領土地徵收補償款，因上訴人拒絕出賣系爭342-1地號之土地於先，其後拒領補償費並非不可能，且系爭土地雖為建地，惟實際上非不得從事農作，是參加人當時發給彭金山「新竹市○○段341-1（按實為342-1）地號」佃農（使用權）轉業補償金亦符常理。且正因彭金山有拒領情事，參加人方於45年12月8日以新竹地院提存所45年度存字第423號對彭金山為提存（見原審法院94年度訴字第2998號卷一，第167頁、第262頁）。該現有之提存資料雖非就系爭土地徵收補償費為之，惟徵收土地補償費及轉業補償金若均經拒領，參加人實無僅就轉業補償金為提存，而未就土地徵收補償費提存之理。⑵上訴人於55年間為減免系爭土地之地價稅，向參加人提出減免地價之申請，其所提申請書及附件徵收土地清冊（見原審法院94年度訴字第2998號卷一，第188頁以下）內容亦記載為地號341-1、面積0.3860台甲、徵收面積0.1170台甲、所有權人姓名彭金山等2人，可知系爭土地地號及所有權人雖有誤植，惟不影響上訴人知悉系爭土地已於45年間經徵收作為南寮國小校地之事。況系爭土地若未經合法徵收而遭南寮國小做為校地使用，卻未見上訴人於斯時提出異議或爭訟情事，亦與常情有違。⑶同徵收案件其他被徵收人吳鋅煌等16人提起之徵收補償訴訟中，本院87年度判字第2833號判決略以：「本件徵收業由新竹市公所於45年10月15日通知發放補償費，未逾公告期滿15日（45年9月8日公告，公告期間1個月），無司法院院字第2704號解釋所指需用土地人不於公告完畢15日內繳交補償費額予主管地政機關發放情形，而係地主未領取，雖被上訴人未立即依土地法第237條規定辦理提存，其徵收仍不因而失效」等語，亦認定土地徵收補償費領款之通知已送達於該案其他被徵收人，若謂獨對本件上訴人漏未為通知，實與常理不符等情，認系爭土地徵收補償費前於公告期滿15日內，上訴人已處於可隨時具領之狀態，該論述經核與經驗法則尚無不合，上訴人主張原審判決此部分之論述違背法令云云，不足採信。㈢又本案與本院87年度判字第
28 33號判決固非行政訴訟法所謂之同一事件，然二案均係本於同一徵收處分，且發價通知均為新竹市公所45年10月15日（四五）民地字第14464號函，則該案本院所認定之「本件徵收無需用土地人不於公告完畢十五日內繳交補償費額予主管地政機關發放情形，而係地主未領取，……，其徵收仍不因而失效」等語，自得作為本案是否有於公告期滿後15日內發放補償費之參考，上訴人主張該案之判斷不能以之作為本案裁判之參考云云，仍不足採。又新竹市公所45年10月12日「新竹縣新竹市南寮國校征收土地佃農（使用權）轉業補償金領款收據清冊」上雖載明：「本件因45年度預算草案未成暫憑原案核章」等語，然參之上揭說明，參加人並無不於公告完畢15日內繳交補償費額予主管地政機關發放情形，因此，「新竹縣新竹市南寮國校征收土地佃農（使用權）轉業補償金領款收據清冊」之上述記載，並不足以證明參加人於徵收當時無土地徵收補償費可供發放，上訴人上開主張，亦不足採。㈣綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 15 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 16 日
書記官 葛 雅 慎