最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第978號上 訴 人 祭祀公業李德藏、李垂裕代 表 人 李宗記訴訟代理人 鄭崇文 律師被 上訴 人 新北市土城區公所代 表 人 邱武全
參 加 人 李顯耀訴訟代理人 方智雄 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國101年7月5日臺北高等行政法院100年度訴更一字第189號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落改制前臺北縣土城市（民國99年12月25日改制為新北市○○區○○○段○○○○號及○○段937、937之1、937之2、937之3、937之4、937之5（重測分割前均為○○○段119地號）、897、911、914（重測分割前均為○○○段105地號）、875（重測前為○○○段70地號）等地號土地（下合稱系爭土地），與承租人（即參加人）訂有柑林字第4號耕地三七五租約（下稱系爭三七五租約），於97年12月31日屆滿，98年1月間，上訴人以出租人之身分申請收回耕地自耕，承租人另提出續訂租約及耕地標示變更登記（因部分耕地經分割）之申請，被上訴人遂依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第5條、第20條及臺灣省耕地租約登記辦法（下稱省租約登記辦法）第2條、第4條規定，以98年4月10日北縣土民字第0980011775號函（下稱原處分）准予參加人上開申請，並以副本通知上訴人。上訴人不服被上訴人准予參加人續訂系爭三七五租約，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。案經原審法院以99年度訴字第506號（下稱前一審）判決上訴人勝訴，被上訴人及參加人不服，提起上訴，經本院100年度判字第1579號判決，將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院以100年度訴更一字第189號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人主張略以：㈠就祭祀公業耕地而言，各派下員本身就是地主，亦即自己之耕地，參加人不否認其為上訴人派下員之一，實無從為上訴人之佃農。又被上訴人或參加人自始至終無法提出系爭三七五租約確切之書面，被上訴人竟於參加人未提出確切證明前，執意以其機關內部片面所作之三七五租約登記簿為有利參加人之認定，顯違反減租條例第6條第1項前段「耕地租約應一律以書面為之」之規定。又減租條例授權訂定之省租約登記辦法第2條、第4條自行創設可單方逕行登記之事由，顯與母法第6條第1項規定「應由出租人會同承租人申請登記」相牴觸，依憲法第172條、中央法規標準法第11條及行政程序法第158條之規定，應屬無效。本件參加人申請三七五租約登記，未經上訴人會同辦理，被上訴人逕准其片面申請之租約登記，顯違背權力分立原則。㈡本件49年間之租約登記，係被上訴人前承辦人員吳賢勝於74年2月11日補製，該租約登記期間為49年1月1日至49年12月30日僅1年，與減租條例第5條耕地租約期間不得少於6年之規定及三七五租約實務不符，可見該租約登記顯屬不實。又原始租約登記簿上並未記載出租人為祭祀公業，僅記載「李勇四人」，當事人顯然不符，所記載承租人之住址為○○○鄉○○路○○號」，惟44年至49年間尚無青雲路存在，證人吳賢勝證稱依原始租約登記簿抄錄轉載等情，顯然不實。且該租約登記簿，其登記無核准文號、承租人姓名，主辦人員、課長、鄉（鎮、市）長均無人核准簽章，自無法令人採信，益證上訴人與參加人間本無三七五耕地租約存在甚明。又吳賢勝於86年1月11日核發租約時，承租人並未提出前租約正本，被上訴人依不實租約登記簿所為續發租約之決定當應撤銷。㈢參加人於96年3月8日繳交輪值耕作稻穀金額之收據記載「輪值耕作人李顯耀收執」，顯見系爭土地係由派下員5房輪流耕作，根本未出租予參加人甚明。況系爭土地之部分即新北市○○區○○段○○○○號土地已於60年變更為○○○區○○○段部分土地亦於61及82年變更為非農業用地，然被上訴人仍核准參加人申請之86至91年及92至97年租約註記，明顯違誤。參加人雖提出41年2月10日合約書欲證明其為佃農，惟該合約書之形式及真實性多有疑義，亦不符合減租條例所規定之耕地租約，至多僅為使用借貸關係。參加人實無法證明系爭三七五租約之存在。㈣參加人與證人李健吉為親叔姪關係，被上訴人先前歷次租約之續訂核定處分未曾對上訴人合法送達，其先前不知有續訂核定處分，實無從循序提起行政救濟，參加人所提租金收據44紙，日期有重複情形，甚或嗣後補填之跡象，明顯有疑，其中有24紙不是李德和所簽收，李德和簽收部分亦有6紙不是以管理人身分簽收，是此租金收據是否與上訴人有關並非無疑。㈤三七五租約存否與三七五租約登記係屬二事，倘行政機關將不應登記之三七五租約予以登記，或其登記程序不合法，皆屬違法行政處分，自應循行政訴訟程序進行救濟，而非一般民事訴訟云云。為此，求為判決訴願決定及原處分就關於准許參加人就系爭三七五租約自98年1月1日至103年12月31日止續訂租約6年登記部分均撤銷。
三、被上訴人則以：依減租條例第20條、耕地三七五租約清理要點（下稱清理要點）第8點規定，上訴人為祭祀公業，不得依減租條例第19條規定申請收回自耕，且上訴人主張其與參加人租約關係不存在部分，依本院91年度判字第2414號判決、78年度判字第1911號判決及最高法院46年台抗字第24號判例之見解，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，被上訴人遂以98年2月27日北縣土民字第0980004765號函（下稱被上訴人98年2月27日函）請上訴人於文到後20日內補正符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，向被上訴人申請暫停辦理續訂登記，然被上訴人迄未提出，是被上訴人依減租條例第5條、第20條、省租約登記辦法第2條、第4條等規定，准由參加人自98年1月1日起至103年12月31日止續訂租約6年，自屬於法有據。又內政部99年7月28日台內地字第0990149877號函雖以租約經公所登記有案，可依減租條例第26條規定調解調處，惟本件縱進行租佃爭議調解相關爭議，最終仍須移送司法機關裁奪，被上訴人以98年3月27日北縣土民字第0980009504號函（下稱被上訴人98年3月27日函）促請當事人儘速循求司法程序定紛止爭，當屬無誤。況系爭三七五租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被上訴人分別以92年5月20日北縣土民字第0920017462號函、86年4月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人續訂結果；86年1月3日北縣土民字第85152122號函通知出、承租人申請收回自耕或續訂租約；80年10月15日亦因參加人申請續訂三七五租約及變更出租人調解案而召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足以證明系爭三七五租約之存在為雙方所知，上訴人確收到被上訴人通知續訂租約之處分書，非上訴人所稱從未接獲被上訴人辦理三七五租約之通知。且有關92至97年及86至91年之續訂租約，經被上訴人92及86年通知上訴人續訂結果，上訴人皆未依法提起訴願或行政訴訟，是被上訴人所為核定內容，對兩造及參加人皆已發生拘束力，則被上訴人依該核定處分所為系爭三七五租約之續訂登記，當無任何違誤。再者，減租條例相關辦法及函釋，均查無祭祀公業派下員不得擔任佃農之限制。至上訴人陳稱系爭三七五租約部分租賃土地於土地使用分區編定為住宅區使用，不得作為農業使用，然依都市計畫法臺灣省施行細則第15條，住宅區使用限制範圍其限制並不包含農業使用，則住宅區作為農業使用當然不違反法律規定（都市計畫法第51條參照）等語，資為抗辯。
四、參加人則以：關於系爭土地有41年2月10日訂立之合約書，足證41年間上訴人與參加人就系爭土地早有租賃關係存在。
減租條例公布施行後，上訴人與參加人依減租條例第6條規定訂立系爭三七五租約：租賃期間分別自44年1月1日起至同年12月30日止、74年1月1日起至79年12月31日止、86年1月1日起至92年12月31日止、92年1月1日起至97年12月31日止、98年1月1日起至103年12月31日止。系爭三七五租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被上訴人分別以92年5月20日北縣土民字第0920017462號函、86年4月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人續訂結果；80年10月15日亦召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足見系爭三七五租約之存在為雙方所知。被上訴人之租約登記簿雖未記載80至85年之續訂租約一事，然依最高法院51年台上字第1858號判例，租約屆滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。又81至85年間，上訴人繼續向參加人收取系爭土地之地租，有上訴人出具之收據多件，可見出、承租人在系爭土地之租賃關係從未終止。再者，據上訴人開立交付參加人之81至97年度地租收據44件，可證系爭土地之歷年地租，均係參加人1人單獨負擔繳納，上訴人故意曲解為係5大房輪流耕作，顯然不實。系爭三七五租約經被上訴人核定自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年，上訴人收受該處分並未提起訴願或行政訴訟聲明不服，依法不能再行爭執。則上訴人與參加人間存有合法之三七五租約關係，自堪認定。上訴人執意於本件行政訴訟中續以其與參加人之租佃關係不存在，作為其訴之主軸及根據，其程序顯不合法云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按租約之續訂登記係依租約之續訂核定處分而為，租約之續訂核定處分未被撤銷前，除租約之續訂登記本身有其他得撤銷之事由外，依租約之續訂核定處分所為之續訂登記，即難認為違法而得以撤銷。經查，參加人於80年間申請續訂變更租約及變更出租人案，因上訴人不表示同意，被上訴人函知參加人如認有爭議，請依減租條例第26條規定辦理。嗣參加人申請租佃爭議調解，被上訴人租佃委員會於80年10月15日召開會議，會議結論為請租佃雙方私下開會解決。是上訴人至遲於80年間，即已知悉其與參加人間於系爭土地上三七五租約問題發生糾紛。嗣參加人於86年3月31日申請續訂租約，經臺北縣政府以行政處分核定准予續租，租期自86年1月1日至91年12月31日，被上訴人遂以86年4月23日北縣土民字第86112079號函復參加人並副知上訴人。參加人復於92年1月13日申請續訂租約，經被上訴人核定自92年1月1日至97年12月31日續訂租約6年。另參諸證人即上訴人96年當年之會計即證人李健吉於前一審訴訟程序中證稱其曾收取參加人96年地租稻榖代金36,800元等語，而上訴人業已知悉上該2次續訂租約之事實，惟當時並未聲明不服，亦據上訴人於前一審陳述：「（問：86至91年、92至97年為何未提出異議？對於當初續訂處分為何未聲明不服？）當時未聲明不服，但私底下有跟李顯耀（即參加人）談過，李顯耀會來參加派下員大會，私底下有跟他談過。以前手頭上沒有資料，直至97年事後向被告（即被上訴人）調閱資料才發現有問題，所以提起本件訴訟。」等語明確。上訴人雖主張，參加人與證人李健吉為親叔姪關係，被上訴人先前歷次租約之續訂核定處分未曾對上訴人合法送達，其先前不知有續訂核定處分，參加人所提租金收據是否與上訴人有關並非無疑。惟上訴人此部分主張既與其上開前一審自承諸情未符，其自無從以被上訴人未提出上開續訂租約核定處分之送達證書，即否定其自86年起即知續訂租約核定處分之事實。又上訴人既早自80年間即知其與參加人系爭三七五租約之爭執，則其自應就被上訴人先前歷次租約之續訂核定處分提起行政救濟，然其未循此途，則被上訴人所為歷次之租約續定處分，核定之內容對兩造及參加人即發生拘束力。㈡減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者，再由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租賃關係存在，自無該條適用之餘地，本院56年判字第62號判例、最高法院46年台抗字第24號判例亦同此旨。又上開判例意旨所稱「無租賃關係存在」，並不限於未依減租條例第6條規定登記之租約，如原係依減租條例第6條規定登記之租約，嗣承租人將承租耕地一部轉租他人，致租賃關係不存在等情形仍包含在內。經查，本件參加人於97年12月31日系爭三七五耕地租約期滿，向被上訴人申請續訂三七五租約登記時，上訴人亦於98年1月13日以系爭三七五租約不存在為由，向被上訴人申請收回自耕，被上訴人以上訴人為祭祀公業，依清理要點第8點規定，不符收回自耕要件，而以被上訴人98年2月27日函復未准其所請，上訴人並未就被上訴人98年2月27日函提起訴願，是被上訴人否准上訴人就系爭土地收回自耕之申請，而告確定。且被上訴並未逕准予參加人申請續訂系爭三七五租約，而係於上開函中請上訴人於函到後20日內提出訴訟文件，向被上訴人申請暫停辦理續訂登記，是被上訴人業已顧及上訴人系爭三七五租約爭執事件程序權益之維護。然上訴人並未提起民事訴訟，反而於其主張「無租賃關係存在」之前提下，逕向被上訴人申請租佃委員會調解、調處，顯係將所謂「無租賃關係存在」，誤解為僅指未依減租條例第6條規定登記有案之租約爭議而言，尚有未合，是被上訴人以98年3月27日函否准其調解、調處之申請，進而以原處分核定准參加人續訂系爭三七五租約，自無不合。㈢按省租約登記辦法第2條第1項、第2項、第3條第1項、第7條、第8條及第10條之規定，則申請三七五租約續訂登記者，應檢具申請書及租約等證明文件，由鄉（鎮、市、區）公所審查准予續訂並報請縣（市）政府備查，於原租約加蓋續訂之戳記後，始將原租約發還申請人。經查，參加人申請系爭租約之續訂登記，固未提出「原租約」，然提出原租約係用以證明租賃關係存在，故雖未能提出原租約，但如有其他確實之證據證明租賃關係存在時，自難以承租人未提出原租約為由，逕予駁回其續訂登記之申請。況就本件卷內相關事證觀之，並未見上訴人對被上訴人歷來所為系爭三七五租約數次之續訂核定處分為爭訟，則被上訴人依系爭三七五租約續訂之核定處分，作成系爭三七五租約續訂登記之原處分，即無違誤等由，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：參加人於80年申請續訂租約並未被核准，亦即80年至85年並無系爭三七五租約續訂或登記，既然80年至85年已無租約，法理上本即無從再為租約之續訂。詎原審判決未說明參加人究有何依據得於86年3月31日申請續訂租約，即逕認參加人於86年3月31日及92年1月13日二次申請續訂租約經被上訴人核准而為不利上訴人之認定，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。又上訴人於前一審業已強調「以前手頭上沒有資料，直至97年事後向被告調閱資料才發現有問題」，亦即就86年至91年、92年至97年之續訂處分，上訴人並未接獲任何通知，故手頭上沒有資料，詎原審判決無視之，亦未具其他理由或調查其他必要證據，即率斷認定上訴人業已知悉該二次續訂處分且未聲明不服，甚而直接免除被上訴人之舉證責任，顯違反行政訴訟法第134條自認之限制及第189條第1項裁判實質要件之規定。又80年至85年既無租約續訂及登記，被上訴人內部租約登記簿亦無該項記載，從而被上訴人於86年及92年辦理租約續訂時，顯然一望即知80年至85年間並無租約登記，然被上訴人竟作成准予租約續訂處分，自屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第110條第4款之規定，為無效之行政處分，不因有無行政救濟而受影響，原審判決所謂未提起行政救濟，續訂處分即發生拘束力，顯然無視上開條文之規定，亦有違行政訴訟法第189條第1項之規定，而為判決違背法令。再者，原審判決認定參加人申請租約續訂可無需提出原租約，有違司法院釋字第580號解釋意旨，及減租條例第6條第1項「耕地租約應一律以書面為之」之規定，侵害憲法權力分立原則，自屬判決違背法令。且原審判決並未就「有其他確實之證據證明租賃關係存在」為詳細交代，亦未就上訴人爭執被上訴人及參加人需提出系爭44紙收據原本供核對乙節提出說明，即逕為不利上訴人之認定，亦難認無判決不備理由之違法。況原審判決亦未就上訴人依減租條例第6條第1項後段主張「租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記」為說明，有判決不備理由及判決不適用法規之違背法令。又參加人為上訴人祭祀公業派下員之一，並非適格之佃農，且參加人早於56年8月4日買得新北市○○區○○段981地號土地（重測前為柑林埤段116地號），其為地主，無從成為上訴人之佃農甚明。況系爭土地部分變更○住○區○○○○○道路及第2種住宅區等非農業用地，甚至部分改按一般用地稅率課徵地價稅，依最高法院87年度第3次民事庭會議決議，本件因承租標的早已變更為非農地，且事實上目前並未耕作，亦僅適用民法關於租賃之規定，而無減租條例規定之適用。詎原審判決就上訴人上開重要主張，完全未予交代說明，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令云云。
七、本院按：㈠「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。」「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。……」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第5條、第6條、第19條第1項第1款、第20條分別定有明文。而「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：（一）承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。……」「耕地租約期滿出租地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第19條規定申請收回自耕。但耕地租約如有同條例第17條第1項各款情形之一，或承租人表示不願繼續承租者，准予辦理終止租約登記。」清理要點第4點第1款、第8點定有明文。又租約之續訂登記係依租約之續訂核定處分而為，租約之續訂核定處分未被撤銷前，除租約之續訂登記本身有其他得撤銷之事由外，依租約之續訂核定處分所為之續訂登記，即難認為違法而得以撤銷。㈡經查，參加人於86年3月31日申請續訂租約，經新北市政府以行政處分核定准予續租，租期自86年1月1日至91年12月31日，被上訴人遂以86年4月23日北縣土民字第86112079號函復參加人並副知上訴人，此有該函附卷為憑（見前一審卷第259頁）。嗣租期屆至，參加人復於92年1月13日申請續訂租約，經被上訴人核定自92年1月1日至97年12月31日續訂租約6年，此亦有被上訴人加蓋續訂戳記之系爭三七五租約影本為憑（見前一審卷第280頁）；另參諸證人即上訴人96年當年之會計即證人李健吉於前一審訴訟程序中證稱其曾收取參加人96年地租稻榖代金36,800元等語（見前一審卷第357頁），而上訴人於前一審陳述：「（問：
86至91年、92至97年為何未提出異議？對於當初續訂處分為何未聲明不服？）當時未聲明不服，但私底下有跟李顯耀（即參加人）談過，李顯耀會來參加派下員大會，私底下有跟他談過。以前手頭上沒有資料，直至97年事後向被上訴人調閱資料才發現有問題，所以提起本件訴訟。」等語（見前一審卷第539頁），足見上訴人之前已知悉上該2次續訂租約之事實，惟當時並未聲明不服而告確定，上訴人主張渠不知有上該2次續訂處分致未聲明不服云云，不足採信。㈢又查，租約屆滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。本件參加人於80年間申請續訂變更租約及變更出租人案，因上訴人於80年5月21日提出書面意見，不表示同意（前一審卷第472頁），被上訴人於80年5月24日以80北縣土民字第06093號函通知參加人如認有爭議，請依減租條例第26條規定辦理（前一審卷第545頁）。嗣參加人於80年9月16日申請租佃爭議調解，被上訴人租佃委員會於80年10月15日召開會議，會議結論為請租佃雙方私下開會解決等情，有會議紀錄影本附卷為憑（前一審卷第451頁），足見參加人於80年間因租期屆滿申請續訂租約，上訴人不同意，乃有上揭被上訴人租佃委員會會議之召開，並達成由上訴人與參加人私下開會解決之結論，依前述說明，租賃關係並不因租期屆滿而當然消滅，從而，嗣後參加人分別於86年3月31日、92年1月13日申請續訂租約，被上訴人所為准予租約續訂之處分，自無重大明顯瑕疵，非屬無效之處分，上訴人主張上揭2次准予租約續訂之處分為無效之處分云云，亦不足採。又最高法院87年度第3次民事庭會議決議，係以建地未經該管市縣地政機關核准農漁牧用地，出租予他人供養魚之用，是否屬耕地租用、有無三七五減租條例之適用而為決議，至於原為耕地出租予他人，嗣變更為非耕地使用時，乃出租人得否依同條例第17條第1項第5款規定終止租約之問題，上訴人舉最高法院上揭決議，主張系爭土地已變更為非農地，無三七五減租條例之適用云云，仍無足採。至於上訴人其餘主張，無非係就其於原審主張而為原審判決詳述不採之事由再為爭執，核無足採。㈣綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 15 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 16 日
書記官 葛 雅 慎