最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第997號上 訴 人 鄭福次
鄭平澄鄭炳榮被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年7月18日臺中高等行政法院101年度訴字第127號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人鄭福次、鄭平澄、鄭炳榮等3人（下合稱上訴人）所有臺中市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地，持分依序分別為51/288、21/144、51/288），係科學工業園區管理局委託被上訴人辦理中部科學工業園區臺中基地開發徵收案內用地，該徵收案奉內政部於民國92年9月8日台內地字第0920067957號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，並經被上訴人於92年9月16日以府地用字第09201437531號公告徵收（公告期間92年9月17日起至92年10月16日止），上訴人於公告期間內提出異議，案經被上訴人以92年10月14日府地用字第0920153928號函復以評定之92年度公告土地現值加4成辦理補償，被上訴人復以92年10月17日府建土字第0920164227號函復略以，有關水溝、駁井、涵管、整地及土質改良等，均不屬於臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例內之項目，故不予補償。上訴人不服，提起訴願，經內政部96年2月12日台內訴字第0960024814號訴願決定駁回。被上訴人復就系爭土地徵收補償費部分提交復議，經臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）於92年11月26日決議：「維持以92年公告土地現值加4成為標準予以補償。」嗣上訴人向被上訴人查詢其異議案處理情形，被上訴人乃於95年7月19日始以府地用字第0950145182號函送92年11月26日地評會之復議結果予上訴人。上訴人對於復議結果不服，提起訴願，經內政部96年4月4日台內訴字第0950150264號訴願決定不受理，提起行政訴訟，案經原審法院以96年度訴字第198號裁定駁回，上訴人不服，提起抗告，經本院以97年度裁字第3778號裁定廢棄原裁定，發回原審法院，嗣經原審法院審理結果，以97年度訴更一字第19號判決，撤銷上開被上訴人95年7月19日府地用字第0950145182號函及內政部96年4月4日台內訴字第0950150264號訴願決定，被上訴人不服提起上訴，並經本院以100年度判字第51號判決駁回其上訴而告確定在案。被上訴人乃據以函請臺中市中興地政事務所（下稱中興地政所）查明後提交100年7月13日地評會100年第1次會議復議，該委員會決議：「本案於本次會議當日討論前已先邀請異議人到場完整陳述意見，再就本案土地現值訂定有無合於實值等因素，由作業之中興地政所針對地價區段的劃分、一般正常交易價格的調查等實質面，查明本案土地之地價訂定依相關規定辦理並無違誤，並詳實提交報告於會上供委員參考，經各委員發表意見並充分討論後，依初核意見通過。」被上訴人遂以100年8月18日府授地用字第1000161949號函（下稱原處分）函知上訴人，上訴人仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人依據92年度公告土地現值加4成為系爭土地徵收補償價額之處分，業經本院以100年度判字第51號判決撤銷確定在案，依行政程序法第118條之規定，該處分溯及失其效力，且經撤銷後之處分再為處分時應依從新及對人民有利之處分為之，此為一般法律原則。被上訴人罔顧行政程序法第118條之規定，仍依無效之處分再為相同處分，即與行政程序法第4條之規定有違。地評會全體委員僅據中興地政所一紙函文，即謂應為進行之程序業已補正，有違行政程序法第8條之規定，被上訴人逕以採據，顯有偽造文書之嫌。且被上訴人明知行政救濟確定後公告土地現值有變動者，應就其差額補償之，行為時土地徵收條例（89年2月2日公布施行）第22條第4項定有明文，却未據以調整系爭土地99年度、100年度公告土地現值，實有可議之處。再者，內政部於100年12月公告未來徵收土地應依市價補償，上訴人至今仍未領取補償費，依中央法規標準法第18條規定之從新從優原則，本件應依市價補償之。又被上訴人稱系爭土地併入安林段54地號，然86年至100年安林段54地號之土地面積並未變動，被上訴人所陳顯與事實不符云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本件被上訴人基於本院100年度判字第51號判決意旨，需另為適法處分，是經中興地政所重為查明，系爭土地屬「中部科學工業園區臺中基地工程」（第1期）徵收案，公告期間為92年9月17日至92年10月16日止，原土地使用分區為農業區，按地價調查估計規則第18條、第19條規定，○○○區○○○○○區段○○區段○○○○○○區段地價按地價調查估計規則第21條、第22條規定辦理，提經被上訴人91年10月30日地評會第3次會議評議通過，92年1月1日公告土地現值為每平方公尺新臺幣（下同）3,400元。依行為時土地徵收條例第30條及行為時土地徵收條例施行細則（91年4月17日發布施行）第30條之規定，系爭土地屬第1期徵收案，與第2期徵收案因徵收基準日不同，其地價自有差異。本案於100年7月13日召開地評會100年度第1次會議，並依本院判決內容重行地價復議程序，審議結果仍維持原公告土地現值，被上訴人以原處分通知上訴人復議結果，無論實體上、程序上皆已依法踐行辦理。且上開本院判決並未認核准徵收、徵收公告及公告後之發放補償費等程序違法，被上訴人既已受拘束而重新於100年再次復議，並踐行上開程序，實已另為適法之處分。上訴人訴稱系爭土地99年度、100年度未調整公告土地現值，查該筆土地於99年8月31日合併為同段54地號，98年度至100年度公告土地現值分別為每平方公尺7,500元、8,000元、9,000元，足證上訴人所訴應有誤解。至於評定結果仍維持原地價補償額，即無行為時土地徵收條例第22條第5款，徵收補償價額經復議發現原補償價額認定錯誤，應補償差額規定之適用。上訴人請求依101年1月4日修正公布之土地徵收條例第30條依市價徵收補償新制辦理，則因該新制於本案審理時仍未實施；縱公布施行，以本案徵收公告及未受領之徵收地價補償費依土地徵收條例第26條規定繳存專戶保管之補償完竣效果已確定，徵收補償價額之處分依內政部101年1月12日台內地字第1000255968號函釋，屬新制前法律條件已成就之行政處分，自應依徵收公告確定當時之法律，即修正前土地徵收條例第30條以公告土地現值加成規定為地價補償等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地徵收條例第30條第1項雖於101年1月4日將土地徵收原按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價之規定，修正為改按照徵收當期之市價補償其地價。惟101年1月4日公布實施之土地徵收條例第63條第2項規定：「本條例中華民國100年12月13日修正之第30條之施行日期，由行政院定之。」是101年1月4日修正公布之土地徵收條例第30條第1項，即屬中央法規標準法第14條所指特定有施行日期者，須自該特定日起始發生效力。依內政部101年1月12日台內地字第1000255968號函釋意旨，土地徵收條例上開101年1月4日修正條文第30條尚未經行政院公布施行（按該條文於101年9月1日施行），自非屬被上訴人作成本件原處分時，已生效之法律，從而，被上訴人作成本件系爭處分時自無適用之可能。㈡中央法規標準法第18條所規定之「適用新法規」，自係指已施行之法規。
又「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」（本院72年判字第1651號判例參照）。本件行政訴訟，性質上係屬權利救濟之程序，依上開判例意旨，亦無中央法規標準法第18條規定之適用。
上訴人依該規定主張有從新從優原則之適用，尚屬誤解。又上訴人主張撤銷後之處分再為處分時應依從新及對人民有利之處分為之，此為一般法律原則，認原處分有不受一般法律原則拘束情事，與行政程序法第4條規定有違云云，亦係誤會。㈢原審法院97年度訴更一字第19號判決及本院100年度判字第51號確定判決，固係對於被上訴人依92年度公告土地現值加4成計算補償之處分違法，予以撤銷確定；然係以被上訴人作成該處分之程序中關於被上訴人提請地價評議委員會復議，其復議有未合程序規定之違誤為其理由，與系爭土地之徵收處分無涉。準此，系爭土地之徵收處分仍屬存在而已確定。依行政程序法第118條之規定，雖生被上訴人復議處分溯及既往失其效力，惟此僅生被上訴人應再依行為時土地徵收條例第22條規定，對於上訴人不服查處再送地評會復議之結果。上開確定判決尚不生拘束被上訴人不得依101年1月4日修正公布前之土地徵收條例第30條規定，辦理系爭土地徵收補償之效果。是系爭土地經徵收所應為之補償，自應依系爭土地核准徵收時土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定辦理，即應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。㈣被上訴人於100年7月13日召開地評會100年第1次會議，並依本院判決內容重行地價復議程序，於會議中以第4案提請委員會討論及審議，中興地政所針對系爭土地所○○○區段劃設、地價實例蒐集與查估等情形，會議中亦就所提列相關書面資料及製作簡報等報告，逐一口頭詳細說明提供委員審議參考，而委員於會中更針對地價查估情形，多次請中興地政所補充說明後，已達成供委員充分瞭解而實質進行檢討地價訂定合理情形，檢討審議結果仍維持原公告土地現值，核與平均地權條例第46條之規定無違。而再次復議結果，被上訴人已以原處分送達上訴人。是被上訴人所為原處分於法尚無違誤，上訴人指稱被上訴人依地評會全體委員僅據中興地政所一紙函文，即謂應為進行之程序業已補正，有違行政程序法第8條規定云云，尚難採據。㈤上訴人另訴稱系爭土地99年度、100年度未調整公告土地現值乙節，查系爭土地98至100年度公告土地現值分別為每平方公尺7,500元、8,000元、9,000元，而101年度公告土地現值為11,700元，足見上訴人所訴應有誤解。況本件既係應依「徵收當期之公告土地現值」作為計算地價補償之準據，則徵收後之98至100年度公告土地現值是否依法調整，已與本件之判斷無涉等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：地評會為被上訴人轄下單位，與被上訴人應為一體方符法治，是依行政程序法第118條之規定，撤銷之效力當然及於被上訴人之處分及地評會之復議結果，原審判決亦認臺中高等行政法院97年度訴更一字第19號判決，確係對於被上訴人依92年度公告土地現值加4成計算補償費之處分違法，予以撤銷，是原審判決顯有判決違背法令與理由矛盾之違誤。基此，系爭土地100年度公告土地現值為每平方公尺9,000元，與92年度公告土地現值每平方公尺3,400元，確有每平方公尺5,600元之差額，依行為時土地徵收條例第22條第5款之規定，被上訴人應就該差額發給上訴人，其卻捨此不為，於法即有未合。又上訴人於原審主張被上訴人之回溯處分於法無據，被上訴人就此亦提不出法律依據以實其說，原審判決對上訴人此部分主張並未敘明何以不採之理由，顯有判決違背法令及不備理由之違誤。再者，本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，認為關於土地徵收，上訴人之異議與復議程序為行政救濟前之必要先行程序，故本件被上訴人之補償處分尚未確定，自不待言，又此必要先行程序既為行政救濟程序，並無違本院72年判字第1651號判例「程序從新」之意旨，故行政救濟應有中央法規標準法第18條規定之適用，原審判決認定本件不適用行政程序法及非屬救濟程序，顯有判決不適用法規之違背法令。又系爭土地99年度與100年度均未調整公告現值，並有系爭土地與相鄰地區土地之歷年公告現值表等，可作為比對證明，且被上訴人辯稱系爭土地業已併入同段54地號土地內，然上訴人查該地號土地歷年公告土地現值與面積表及土地登記謄本，其面積並未改變，原審判決僅以被上訴人係依法合併為理由搪塞，卻對上訴人之有利主張未敘明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法云云。
六、本院按：㈠行為時土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」行為時土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」㈡經查，系爭土地經內政部於92年9月8日以台內地字第0920067957號函核准徵收，並經被上訴人於92年9月16日以府地用字第09201437531號公告徵收在案，而原審法院97年度訴更一字第19號判決，係以被上訴人所屬地政機關於92年11月26日地評會92年第1次會議評議系爭土地徵收補償價額復議乙案時，並未將系爭土地地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形提出報告，並檢附該調查估計之相關資料作為書面議案之附件，供為該委員會評議之依據；而地評會評議上開復議事件時，亦未依據地政機關調查估計系爭土地之相關資料，實質審查系爭被徵收土地徵收補償地價加成補償成數查估有無偏差、是否切合該地當時之實值等情，認復議程序於法即有未備，被上訴人95年7月19日府地用字第0950145182號函據該復議結果否准上訴人所請，亦有違誤等由，撤銷被上訴人95年7月19日府地用字第0950145182號函及內政部96年4月4日台內訴字第0950150264號訴願決定，並著由被上訴人另為復議程序後，為適法之處分，且經本院100年度判字第51號判決確定在案，足見上該事件係就上訴人不服系爭土地之補償價額所為之判決，並非針對系爭徵收處分為之，系爭徵收處分仍有效存續，則依行為時土地徵收條例第30條規定，系爭土地之徵收補償費自應以徵收當期即92年度之公告土地現值計算，上訴人主張系爭土地100年度公告土地現值為每平方公尺9,000元，與92年度公告土地現值每平方公尺3,400元，每平方公尺有5,600元之差額，依行為時土地徵收條例第22條第5款之規定，被上訴人應就該差額發給上訴人，竟捨此不為，於法未合云云，自屬無據。㈢又按地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。本件被上訴人於100年7月13日召開地評會100年第1次會議，重行地價復議程序，於會議中以第4案提請委員會討論及審議，中興地政所針對系爭土地所屬地價區段劃設、地價實例蒐集與查估等情形，會議中亦就所提列相關書面資料及製作簡報等報告，逐一口頭詳細說明提供委員審議參考，而委員於會中更針對地價查估情形，多次請中興地政事務所補充說明後，已達成供委員充分瞭解而實質進行檢討地價訂定合理情形，檢討審議結果仍維持原公告土地現值，核與平均地權條例第46條之規定無違，及本件並無中央法規標準法第18條規定之適用等情，業經原審法院於判決理由內詳為敘述，經核並無不合，上訴人仍主張本件有中央法規標準法第18條規定之適用云云，仍無足採。㈣綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 22 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 23 日
書記官 葛 雅 慎