最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第932號上 訴 人 吳秉鈞被 上訴 人 新竹縣新豐鄉公所代 表 人 徐茂淦
參 加 人 尹衍樑上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國101年4月26日臺北高等行政法院100年度訴字第2129號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件參加人尹衍樑於民國76、77年（原判決誤載為77、78年）間向被上訴人申請取得自耕能力證明書，並於77年間買受上訴人座落新竹縣新豐鄉之農地。上訴人於100年10月20日向被上訴人請求查明參加人於77年3月24日取得之自耕能力證明書（下稱系爭處分）係非法取得並依行政程序法第111條第4款（原判決誤載為第4項）規定確認該證明書無效。被上訴人則以100年11月21日新鄉農字第1000011817號函復上訴人略以就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，歉難辦理。上訴人不服，提起行政訴訟，而遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠華信紡織廠股份有限公司於65年1月14日與潤泰紡織染整工業股份有限公司合併改為華信潤泰股份有限公司，於同年又改名為潤泰工業股份有限公司（下稱潤泰工業），尹書田任董事長，其長子尹衍樑與王泓、王頌旋等任常務董事。潤泰工業公司登記事項卡註明董監發起人出資額，尹家出資新臺幣（下同）83,555,300元，占資本總額
52.22% ，王家出資20,577,700元，占12.86%。尹衍樑於65年7月8日與王頌旋妹王綺帆結婚，次年在潤泰工業同址（臺北市○○○路○○號10樓）成立潤泰建設股份有限公司自任董事長，潤泰工業與潤泰建設等（下合稱潤泰集團）。㈡潤泰工業以參加人尹衍樑名義非法取得農業用地：參加人於76年5月7日與潤泰工業另一常務董事王頌旋簽立代耕租約，並向新豐鄉公所申請自耕能力證明，假借代王頌旋耕作松柏林小段96-147與94-18、94-76地號三筆農地，以便承受黃丁烈所有之同段77-22與77-48地號兩筆田地。又潤泰工業取得黃丁烈所有土地後，連同75年購買之77-46地號共三筆土地，經省都市計畫委員會變更為工業區，參加人將77-22、77-48地號土地賣給潤泰工業。另，參加人以已註銷使用總類之77-48地號工業用地仍當為現耕農地，於77年3月24日向被上訴人申請（應為取得）自耕能力證明，用之承購上訴人與吳煜邦等共同持有之76-2、86-14、86-20地號三筆農地（下稱系爭土地），於77年3月8日簽約。㈢參加人自耕能力證明書核發屬非法：⒈被上訴人前農業課承辦員徐素瑛於審理參加人申請農地承受人自耕能力證明書時，未依74年6月15日內政部74台內地字第32147號函頒訂之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」簽辦單，就所列各「審核項目」遂項審核，違反行政程序法第11 1條第4款、第7款，說明如下：⑴審核項目第㈦項申請書所列現耕農地是否屬實：76年5月7日參加人申請自耕能力證明書時，依地籍謄本96-147與94-18、94-76地號三筆已於76年5月前全部或大部分已改為建地或工業用地，且有分割、合併登記。又77年3月24日參加人申請自耕能力證明書時，現耕農地77-48地號土地為潤泰工業所有之工業用地。另參加人於76年5月7日申請代耕時，依96-147地號地籍謄本，該土地不屬出租人王頌旋所有，而屬台糖公司所有，鄉公所未作任何審核。⑵第㈨項現有農地有無廢耕情形：起訴狀證物3A所附代耕租約註明，代耕期間：75年至80年，但證物8A檢附之戶籍謄本證明代耕人參加人於76年4月30日戶籍從臺北遷入新豐鄉，租約書亦註明土地所有權人王頌旋住臺北市，則75年1月1日至76年4月29日期間出租人與承租人皆住臺北，此期間誰耕作96-147與94-18、94-76地號三筆農地？⑶第㈢項申請人是否專任農業以外之職業－參加人為潤泰工業負責人，眾所皆知。⒉潤泰工業於77年3月8日由新豐廠襄理王仲卿代表參加人，土地代書古慶興執筆，名義仲介人吳錦昌（99年死亡）見證，與吳煜邦等人簽訂不動產買賣契約，以「溜」地3,000元、「田」地每坪3,100元，價格11,133,700元購○○○鄉○○段○○○○段地號76-2、86-14、86-20共三筆農地，共1.2063公頃。契約書乙方（賣方）之一吳秉鈞（即上訴人）於契約書簽訂後，吳家通知其返臺辦理過戶手續。⒊在上訴人不知情下，77年6月3日吳煜邦等人經鄭武洪介紹偷偷將松柏林小段66-76、66-65、66-74、66-102地號四筆建地賣給住桃園縣○○鄉○○村○鄰○○路○○號尹葉春妹，並由代書蕭武男等共同偽造上訴人土地買賣契約書、委託書等文件，並由竹北地政事務所曾崑崙、麥朝陽審核於77年8月2日辦完登記。於77年6月3日同日將同段66-17地號土地賣給○○○鄉○○村○鄰○○路○○○號吳梅嬌，由蕭武男等共同偽造吳秉鈞的土地買賣契約書、委託書等，再由彭竹梅、麥朝陽審核，於77年7月20日辦完登記。
同年6月至9月潤泰工業與參加人在楊梅四湖購買約11公頃山坡地與田地作新豐三廠遷廠用地，辦妥登記手續，桃園楊梅土地買賣由前桃園縣長劉邦友等經手。潤泰工業與參加人等上揭兩件土地交易辦妥後，才於同年11、12月間由古寶珠等共同偽造上訴人的土地買賣契約書、委託書等，並於77年12月9日由楊振奇等審核，完成吳家三件土地買賣登記手續。
又該三筆農地除76-2地號全部與86-20地號部分土地（重測後為泰豐188、125-1地號）因○○○區區段徵收被新竹縣政府徵收外，其餘泰豐124、125地號土地仍屬參加人所有，而區段徵收參加人領回之抵價地泰豐700、701、704、707地號等四筆，目前仍登記在參加人名下，上揭農地所有權移轉登記違反64年7月24日修正後土地法第30條規定，屬無效之行政處分。㈣依行政訴訟法第6條第1項、司法院釋字第379號解釋，於本案判決確定後，被上訴人應依行政程序法第113條、第111條第7款及第110條等規定確認該行政處分無效。
上訴人於取得被上訴人核發之確認自耕能力證明書行政處分無效之證明書後，始可向新湖地政事務所申請撤銷前准許之所有權移轉登記，要求逕行塗銷該項登記，收回系爭土地之所有權等語，為此求為「確認被上訴人77年3月24日新鄉服代字第13132號核發之自耕能力證明書之行政處分無效」之判決。
三、被上訴人則以：㈠土地法第30條於89年1月26日刪除，自耕能力證明書之申請及核發注意事項於89年1月28日停止適用，並於同年2月18日廢止。依內政部89年6月22日台內中地字第8911473號函釋規定，已移轉農地已無法恢復原狀，依行政訴訟法第6條第1項規定不得提起確認行政處分無效。又行政程序法第117條規定，並未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權，然被上訴人得自為審查。㈡被上訴人就該行政處分相關資料查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，回覆無法辦理，尚無不當。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。被上訴人就系爭處分檢附文件及參考當時適用法規觀之，並無行政程序法第111條第7款所定「其他具有重大明顯之瑕疵者」等語，資為抗辯。
四、原判決略以：㈠參加人尹衍樑於77年3月21日，以新鄉服代字第13132號申請書向被上訴人申請核發之自耕能力證明書，依參加人所附戶籍謄本行業與職業欄記載為「農、自耕農」、戶籍地址記載為○○○鄉○○村○○鄰○○街○○號」、出生年月日記載為「民國參玖年捌月拾陸日」，另檢附新竹縣大眉段松柏林小段77-13、77-14、77-48地號等地目為田之現耕農地所有權狀影本為證。被上訴人依行為時適用之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」、自耕能力證明簽辦單逐項規定審核，以參加人尹衍樑申請查無「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第3條情形，認符合核發自耕能力證明書要件之行政處分，核未違法。㈡上訴人主張被上訴人核發尹衍樑系爭處分，有所要求或許可之行為構成犯罪情事云云，然上訴人提起之刑事自訴及告訴告發等，均不能釋明且更不能證明，第三人要求被上訴人核發系爭處分構成犯罪。又上訴人未提出確實證據並敘明系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事；上訴人主張系爭處分有行政程序法第111條第7款之無效情形，參照上開原審法律見解，自無理由。㈢上訴人主張系爭土地之買賣契約之真正買主為潤泰全球公司，並非尹衍樑個人，且尹衍樑是潤泰集團負責人的長子云云；然：⑴被上訴人受理參加人尹衍樑之申請案，僅依行為時有效之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定審查（詳如上述），至尹衍樑是否是系爭土地真正買主，與系爭處分是否無效無涉。⑵依上訴人提出之系爭土地買賣契約，買受人確實為參加人，而出賣人之一即為上訴人。⑶至參加人學歷為商學碩士，為潤泰集團負責人長子，嗣後並接掌潤泰集團，更與參加人是否符合行為時之法律及「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」申請自耕能力證明等無涉，上訴人上開主張不能認定系爭處分無效。㈣上訴人再主張簽立契約時並不在國內，遭騙辦理印鑑證明云云。然查：⑴如前述，上訴人於系爭土地買賣契約簽立時是否在國內，與上訴人請求確認系爭處分是否無效無涉。⑵依上訴人所述系爭土地買賣契約乃由訴外人吳煜邦代為簽立，上訴人嗣後提供系爭土地移轉過戶之印鑑證明等資料，更收受土地（上訴人應有部分）價款180萬元，系爭土地嗣亦移轉登記予參加人，因此上開契約似無何瑕疵。⑶上訴人以此主張參加人等詐欺等情，亦經新竹地方法院檢察署檢察官以96年度偵字第4894號偵查終結不起訴處分在案。⑷綜上可知，上訴人以簽約時不在國內，遭受詐騙簽立契約云云，除核與本件系爭行政處分是否無效無關連外，亦不能證明其所主張之事實為真正，是其主張並無理由。又上訴人所指系爭土地以外之不動產之移轉等，地政等單位是否得塗銷相關土地移轉登記，及向參加人索回抵價地等，更與系爭處分完全無涉，爰不一一敘明。另，本件事證已臻明確，上訴人請求傳喚證人部分，核無必要，應併敘明等語，資為論據，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院核原判決固非無見，惟查：㈠按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律
上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前二項規定，於其他訴訟準用之。訴願人已向行政法院提起撤銷訴訟，利害關係人就同一事件再行起訴者，視為第一項之參加。」；「命參加之裁定應記載訴訟程度及命參加理由，送達於訴訟當事人。行政法院為前項裁定前，應命當事人或第三人以書狀或言詞為陳述。對於命參加訴訟之裁定，不得聲明不服。」；「判決對於經行政法院依第41條及第42條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」，行政訴訟法第42條、第45條及第47條各定有明文。次按「就兩造之訴訟有法律上利害關係之第三人，為輔助一造起見，於該訴訟繫屬中，得為參加。」；「參加人得按參加時之訴訟程度，輔助當事人為一切訴訟行為。但其行為與該當事人之行為牴觸者，不生效力。」；「參加人對於其所輔助之當事人，不得主張本訴訟之裁判不當。但參加人因參加時訴訟之程度或因該當事人之行為，不能用攻擊或防禦方法，或當事人因故意或重大過失不用參加人所不知之攻擊或防禦方法者，不在此限。」；「當事人得於訴訟繫屬中，將訴訟告知於因自己敗訴而有法律上利害關係之第三人。」；「告知訴訟，應以書狀表明理由及訴訟程度提出於法院，由法院送達於第三人。前項書狀，並應送達於他造。」，民事訴訟法第58條第1項、第61條、第63條第1項、第65條第1項及第66條亦定有明文。由上規定可知，同屬利害關係人之訴訟參加，行政訴訟法之獨立參加有異於民事訴訟法之輔助參加。兩者主要區別為：行政訴訟之訴訟參加須經法院之裁定，不得如民事訴訟之輔助參加以送達參加書狀為之。且行政訴訟之參加不以輔助一造當事人為限，參加人並可同時或交替對抗兩造當事人，即參加人係獨立於所有訴訟當事人之外，可以支持或對抗任一當事人。又參加人亦為訴訟當事人，行政法院之判決有拘束參加人之效力。故行政訴訟法所規定之獨立參加係有別於民事訴訟之輔助參加之一種獨特制度，若行政法院認為同一事件有利害關係人，得提出獨立之攻擊或防禦方法，可能影響行政訴訟之結果者，自應依職權或聲請，裁定命其獨立參加訴訟或允許其參加，始為適法，合先敘明。
㈡本件係上訴人主張尹衍樑於77年3月24日取得系爭處分即
被上訴人77年3月24日新鄉服代字第13132號核發之自耕能力證明書係非法取得，訴請確認系爭處分為無效之行政訴訟，觀諸前揭規定及說明，尹衍樑核屬此一確認訴訟事件之利害關係人，得提出獨立之攻擊或防禦方法，以影響行政訴訟之結果，受訴法院依法自應裁定命其獨立參加訴訟或允許其參加，使其提出攻擊防禦方法或有提出之機會，以斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作為認事用法之基礎，其訴訟程序方屬適法，先予敘明。經查，本件原審訴訟期間，原審法院於101年3月27日準備程序期日，收到上訴人提出聲請告知利害關係人尹衍樑參加訴訟之聲請狀（原審卷第207頁），依此聲請狀所陳，上訴人係有將行政訴訟由利害關係人聲請獨立參加訴訟之情形，誤為民事訴訟之輔助參加，而以「告知參加訴訟」之方式提出聲請之情事，原審法院未使利害關係人尹衍樑本人聲請獨立參加訴訟，予以裁定准許（行政訴訟法第42條第1項、第98條之5第1款參照），而係於該準備程序期日由受命法官命上訴人補繳聲請費用新臺幣一千元（原審卷第194頁、第5頁背面），於法已有未合。嗣原審法院審判長於行政訴訟事件審理單批示，99年（應係101年之誤載）4月12日上午9時30分言詞辯論期日通知兩造及參加人（原審卷第316頁），應係認定尹衍樑確為本件訴訟之利害關係人應為獨立參加訴訟無誤，惟原審法院並未裁定命其獨立參加訴訟或允許其參加，而係將上訴人告知參加訴訟聲請狀之繕本併同言詞辯論期日通知書寄送予尹衍樑（原審卷第319之2、3頁），即誤以民事訴訟輔助參加之告知參加訴訟之方式處理，於法亦有未合。此外，原審法院將上訴人所陳報尹衍樑住址「臺北市○○區○○路○段308號13樓之1」誤載為被上訴人地址「新竹縣新豐鄉○○村○市路○○號」而為送達，使得該等告知參加訴訟聲請狀繕本及言詞辯論期日通知書寄送至被上訴人，之後寄存於新豐分駐所（原審卷第319之2、3頁），致使利害關係人尹衍樑無從得知言詞辯論期日及聲請參加訴訟，而原判決卻於事實欄記載「本件經依原告（即上訴人）聲請通知參加人尹衍樑，然參加人未到庭亦未提出書狀為何陳述。」等語，亦有誤用告知參加訴訟程序及與事實不符之情事。再者，原審除有前開程序瑕疵之外，原審法院未依合法程序裁定命利害關係人尹衍樑獨立參加訴訟或允許其參加，卻又於原判決將其列為參加人，使原判決對其發生效力（行政訴訟法第47條參照），其判決即有不適用法規及不備理由等違背法令之情形。又原審法院未裁定命利害關係人尹衍樑獨立參加訴訟或允許其參加，使得提出獨立之攻擊或防禦方法，揆諸前揭規定及說明，難謂其不影響裁判之結果，原判決即無得維持（行政訴訟法第258條參照）。
㈢綜上所述，原判決有上述判決不適用法規及不備理由之違
法情事，且上開違法情事將影響判決結果，故上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又本件原審法院有上開程序瑕疵應予補正，且其事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院補正程序瑕疵及詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 25 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 10 月 25 日
書記官 彭 秀 玲