最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第935號上 訴 人 南投縣中寮鄉公所代 表 人 張永輝訴訟代理人 賴錦源 律師被 上訴 人 陳義雄
廖 冬詹三宜李源榮饒月英饒傳武邱翔彬邱翔專邱鳳秋邱秀貞邱秀美共 同訴訟代理人 楊振裕 律師上列當事人間債務人異議之訴事件，上訴人對於中華民國100年6月16日臺中高等行政法院100年度訴字第69號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國85年間受南投縣政府委託辦○○○鄉○○○○道路拓寬工程建築改良物及地上物之查估與補償費發放作業，而由上訴人依法就被上訴人所有之建物及地上物進行查估後，將補償費發給被上訴人（或其被繼承人）領受。嗣於89年間審計部臺灣省南投審計室以上開補償費查估之標準與南投縣政府當時訂定之查估標準不合，致生被上訴人有溢領補償費之情形為由，請南投縣政府督促上訴人辦理收回被上訴人溢領之補償費。上訴人乃造具「投22線建築改良物補償費查估標準異常表（2.4倍計算）龍安、內城村部份」，分別以94年7月8日中鄉建字第0940007278號函（下稱94年7月8日函）及94年12月8日中鄉建字第0940017023號函（下稱94年12月8日函）通知包含被上訴人共86名溢領補償費之人員，要求繳還溢領之補償費。被上訴人並未依上訴人上開函文意旨繳還溢領之補償費，上訴人乃以94年12月30日中鄉建字第0940018023號函請法務部行政執行署彰化行政執行處（現改稱為法務部行政執行署彰化分署）（下稱彰化行政執行處）辦理強制執行程序。嗣上訴人依據南投縣政府95年6月16日府建土字第09501157510號函指示，於95年7月6日以中鄉建字第0950008367號函通知彰化行政執行處撤回強制執行後，上訴人另以99年10月27日中鄉建字第0990015996號函請彰化行政執行處辦理強制執行程序，並分別經彰化行政執行處99年度費執字第55561號、99年度費執字第55534號至第55535號、99年度費執專字第55575號、99年度費執專字第55568號、99年度費執專字第55556號、第55557號、99年度費執特專字第55592號強制執行在案，被上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第69號判決（下稱原判決）彰化行政執行處對被上訴人所為之強制執行程序應予撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）系爭查估補償事項乃是由上訴人依法自行查估、補償，被上訴人並未干預，且上訴人係於94年12月30日，始以85年間辦理投22道路拓寬工程建築改良物及地上物補償費溢發追繳為由，未經通知被上訴人催繳溢領補償費或作成任何行政處分，或取得任何執行名義，即依行政執行法第11條之規定，逕行移送彰化行政執行處對被上訴人等之財產進行強制執行之程序，致使被上訴人之權利遭受侵害。（二）被上訴人對於上訴人不符合行政執行法第11條之規定，即逕行移送彰化行政執行處之行為，除聲明異議外，更於95年5月17日與上訴人進行協調，會後並作成○○○鄉○○○○道路拓寬工程地上物補償費溢領案協調會會議記錄」，依該會議記錄結論第一點記載「依最高行政法院92年5月23日92年判字第620號判例意旨，溢領補償費歸還非屬公法上金錢給付義務，請中寮鄉公所撤回行政強制執行案，本府當另為適法之處置」等語。嗣上訴人依前揭會議結論及南投縣政府95年6月16日府建土字第09501157510號函指示，於95年7月6日以中鄉建字第0950008367號函通知彰化行政執行處撤回強制執行。詎被上訴人竟於99年11月間又陸續接獲彰化行政執行處催繳溢領補償費之通知，則此執行程序與通知，容有違行政執行法之規定，自應予撤銷。（三）姑不論被上訴人是否受有溢領補償費之不當得利情事，參照本院92年度判字第590號判決、92年度判字第620號判決、92年度判字第653號判決、92年度判字第843號判決、93年度判字第196號判決之意旨，均咸認受益人是否溢領補償費，而應負返還公法上不當得利之金錢給付義務，如兩造對公法上給付義務有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟尋求救濟，始合於法律之規定。詎本件上訴人或其他有權機關既未依法訴請被上訴人返還公法上不當得利，又未有符合行政執行法第11條所定得移送行政執行處執行之要件，即率爾將被上訴人移送彰化行政執行處，並對被上訴人之財產進行強制執行，顯然違法等語，為此，訴請將彰化行政執行處對被上訴人所為之強制執行程序予以撤銷。
三、上訴人則以：85年間上訴人受南投縣政府之委託辦理投22線道路拓寬用地建築改良物及地上物查估作業，當時之承辦人員就南投縣○○鄉○○村○○○村路段之房屋補償費之計算方式與南投縣政府77年1月8日投府秘法字第127223號令修正之「南投縣公共設施拆除合法房屋查估補償人口傢俱搬運費自動拆除獎助金發放標準」規定不符，將補償之金額乘以2.4倍，致有溢發1.4倍補償費之情形。其後南投縣政府及審計部南投審計室分別函文指示應辦理補償費溢領追繳。上訴人乃分別以94年7月8日函及94年12月8日函通知包含被上訴人共86名溢領補償費之人員。惟被上訴人並未依此函文意旨繳還溢領之補償費。上訴人遂以94年12月30日中鄉建字第0940018023號函請彰化行政執行處辦理強制執行程序。被上訴人訴稱，上訴人在移送彰化行政執行處執行前，從未對被上訴人作成任何處分或限期催告被上訴人履行繳回溢領補償費之程序云云，容有誤會。又本件被上訴人溢領之補償費，上訴人係以94年12月8日函被上訴人，並要求被上訴人等溢領之人員於94年12月20日前繳還，該函本係就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分，而發生系爭公法上請求權時效中斷之效果。雖上訴人事後依據南投縣政府95年6月16日府建土字第09501157510號函指示，以95年7月6日中鄉建字第0950008367號函通知彰化行政執行處撤回強制執行，然上訴人係於99年10月27日以中鄉建字第0990015996號函請彰化行政執行處辦理強制執行程序，自未罹於重行起算之5年時效等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審將彰化行政執行處對被上訴人所為之強制執行程序予以撤銷，係以：（一）義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，而其處分文書定有履行期間或有法定履行期間，或處分文書未定履行期間，經以書面限期催告履行者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行，此觀行政執行法第11條第1項第1款、第2款規定固甚明確。惟該條項所稱本於法令之行政處分，係指行政處分之內容，下命義務人負一定之公法上金錢給付義務，有法令之依據。換言之，必依法令規定，得以行政處分下命義務人履行上述公法上金錢給付義務，並經以行政處分下命為一定內容之給付者始足當之。若非可由行政機關依法令單方下命核定之金錢給付，即不符合上述逕行移送執行之要件。（二）本件上訴人主張於85年間上訴人受南投縣政府之委託辦理投22線道路拓寬用地建築改良物及地上物查估作業，當時之承辦人員就南投縣○○鄉○○村○○○村路段之房屋補償費之計算方式與南投縣政府77年1月8日投府秘法字第127223號令修正之「南投縣公共設施拆除合法房屋查估補償人口傢俱搬運費自動拆除獎助金發放標準」規定不符，將補償之金額乘以2.4倍，致有溢發1.4倍補償費即如被上訴人聲明所主張之金額之情形，固有上訴人函可稽，堪信為真實。上訴人所稱分別於94年7月8日函及94年12月8日函通知含被上訴人共86名溢領補償費之人員繳還溢領補償費，惟該函所稱應繳還之溢領補償費，核尚非依法令規定，得逕以行政處分下命義務人履行上述公法上金錢給付義務，依上開說明，上訴人自不得逕以行政處分下命被上訴人履行上述公法上金錢給付義務，被上訴人主張上訴人於99年10月27日以中鄉建字第0990015996號函請彰化行政執行處辦理強制執行程序，尚有未合，自屬可採。（三）上訴人雖引行政程序法第117條前段、第127條第1、2項規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」。故授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第179條規定之法理，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。本件上訴人固得依行政程序法第117條規定撤銷先前之違法處分，被上訴人亦依同法第127條規定而有不當得利返還之義務，但上訴人若以行政處分之方式命被上訴人返還，尚欠法律上依據，上訴人並無依法單方裁量核定之權限，仍應提起一般給付訴訟，始具執行名義。上訴人函催被上訴人返還，僅係通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命處分，尚與行政執行法第11條第1項所定之要件不合。綜上所述，上訴人逕依催請被上訴人返還之函文，移送彰化行政執行處分別以99年度費執字第55561號、第55534號、第55535號、費執專字第55575號、第55568號、第55556號、第55557號、費執特專字第55592號等執行命令對被上訴人等為上開強制執行，自與行政執行法第11條第1項之規定不合，被上訴人依行政訴訟法第307條規定提起本件執行債務人異議之訴，核有理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)「行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務人異議之訴，由高等行政法院受理』，應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第8編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。」(本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議)據此，提起債務人異議之訴，以存在執行名義為要件，苟行政執行機關在無執行名義之情形下，對債務人進行強制執行，雖因欠缺執行要件，行政執行機關之執行行為違法，受執行人得依行政執行法第9條之規定聲明異議，未獲救濟後，得以執行機關為對造提起行政爭訟(參見本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議)，然究與提起債務人異議之訴之要件未合，尚不得提起債務人異議之訴(參見本院101年10月份第1次庭長法官聯席會議決議)。
(二)本件上訴人94年7月8日函及94年12月8日函要求被上訴人繳還溢領之補償費，即使認有撤銷原補償處分關於所認溢領金額部分之意，被上訴人之溢領乃構成公法上不當得利，上訴人應依行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，請求被上訴人返還該不當得利，然該條並未規定，亦無其他法律規定，得由上訴人以行政處分命返還該不當得利，上開函文並非命給付之下命行政處分，又無法律規定上開函文得作為行政執行之執行名義，上訴人自不得據以對被上訴人進行強制執行，否則即屬違法。原判決認上訴人不得以其94年7月8日函及94年12月8日函請彰化行政執行處辦理強制執行，自屬正確。上訴意旨主張上開二函文是依法令上職權撤銷原違法授予利益行政處分之一部（即依法令上職權原核定之一部），該經撤銷之部分，依行政程序法第127條之規定，溯及既往失效，被上訴人有返還溢領補償金額之義務，且上訴人此項行政作為係基於職權就公法上具體事件所為之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，堪認上開函文實係依法令上之職權所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被上訴人因而負有公法上金錢給付義務，其既逾期未履行，上訴人即得逕移送彰化行政執行處強制執行；上訴人查估後核發予包含被上訴人共86名地主補償金之行政行為，係依職權以行政處分提供給付，則依行政學理上之「反面理論」，上訴人嗣後發現有溢估，被上訴人有溢領之情形，即得根據法令上所賦予職務上之權限，以原處分機關之地位以行政處分之方式撤銷溢估之部分，並命被上訴人返還所溢領之補償金云云，並不可採。是以彰化行政執行處本於上訴人94年7月8日函及94年12月8日函所為之各項執行行為，均屬違法。
惟依(一)所述，上訴人94年7月8日函及94年12月8日函既非行政處分，彰化行政執行處本於該二函文，對被上訴人所進行之強制執行，並無執行名義存在，與提起債務人異議之訴之要件未合，被上訴人提起債務人異議之訴，於法未合，應駁回其訴。原審有利於被上訴人之判決，適用法規不當，上訴意旨雖未指摘及此，然原判決既有可議，即應予廢棄，並駁回被上訴人在原審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
書記官 楊 子 鋒