最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第1502號抗 告 人 李水龍
麥麒麟李水木上列抗告人因與相對人高雄市政府間損失補償事件，對於中華民國101年4月17日高雄高等行政法院100年度訴字第656號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人前於民國93年11月15日向高雄高等行政法院(下稱原審)提起一般給付之訴，略以：其等為高雄市柴山之農戶，自56年起，即於柴山耕作。相對人依據高雄市野生動物保育自治條例（下稱保育自治條例）第3條規定，於90年6月28日發布高雄市府建3字第25296號公告（下稱系爭公告），其內容記載：壽山公園內劃定範圍為禁止區域，於該公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為。抗告人因台灣獼猴危害其等所種植之農作物，致受有損害，乃依野生動物保育法第11條第3項、第4項規定，向相對人所屬建設局請求補償云云，原審93年度訴字第887號判決及本院95年度訴字第1685號判決均認：公告範圍之土地，相對人並未擬訂野生動物保護區保育計畫草案並報由行政院農業委員會核可公告為野生動物重要棲息環境及野生動物保護區，故非屬野生動物保護區，不具備野生動物保育法第11條第3項補償請求權之要件；又該公告係依據保育自治條例第3條規定公告，法源為地方制度法第26條第2項，並非野生動物保育法；另系爭公告內容，並未針對抗告人之使用、收益方法有害台灣獼猴之保育，相對人命其變更或停止之情形，故抗告人縱有損失亦不得依野生動物保育法第11條第3項規定向主管機關請求補償為由，而為抗告人敗訴之判決。抗告人乃以：保育自治條例公告壽山公園為禁止區域，抗告人因害怕被科處罰鍰，而不敢對台灣獼猴為任何行為，致任令台灣獼猴破壞抗告人之農作物。且縱依保育自治條例第4條但書及系爭公告事項3點內容：「經公告之野生動物應予保育，於公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害野生動物個體之行為。但有下列情形之一者不在此限：……（二）危害農作物、家禽、家畜或水產養殖者。」抗告人似可以上述規定驅趕台灣獼猴，惟依保育自治條例第4條第2項規定：「前項第1款至第3款情形，除狀況緊急外，應先報請主管機關處理。」抗告人雖可進行防範行為，仍須報請主管機關處理，不能自己採取保護農作物之措施，保育自治條例第4條實質上限制抗告人對保護農作物所為之方式，致無法保護農作物而受損害。如認系爭公告及保育自治條例之頒布及內容係屬合法行為，則抗告人農作物所受損害將無法取得任何補償，憲法第15條之規定形同虛設。保育自治條例公布實施時間為90年3月1日，其就侵害人民財產權時，並無補償規定，已違背司法院解釋第516號解釋之效力，自屬違法，因此而為之公告內容亦屬違法的一般處分為由，提起訴願，經行政院農業委員會為訴願不受理之決定，向原審提起撤銷訴訟，原裁定復以：相對人為加強野生動物保育及維護民眾之安全健康，就野生動物保育之自治事項，依地方制度法第25條、第26條第2項、第4項、行為時高雄市法規標準自治條例第3條、第17條及第18條第1項規定，擬定保育自治條例草案，送經市議會議決通過，且因保育自治條例第5條有科處罰鍰規定，依地方制度法第26條第4項規定，相對人亦報經行政院以90年5月3日台90農字第025615號核定後，於90年3月1日以（90）高市府建3字第3091號公布實施。嗣相對人依保育自治條例第3條規定，就保育自治條例之適用區域及野生動物之物種，以系爭公告發布之，其公告內容為「劃定壽山公園為禁止區域、公告台灣獼猴為應予保育之野生動物及於公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為。但有下列情形之一者不在此限：（1）有危及公共安全或人類性命之虞者。（2）危害農林作物、家禽或水產養殖者。（3）傳播疾病或病蟲害者。（4）其他經主管機關核准者，違者並處新臺幣6,000元之罰鍰，並自90年7月1日起生效。」是保育自治條例之制定及公布實施程序，依法核無不合；又參照地方制度法第27條之規定，系爭公告應為自治規則，其性質應類似於中央命令位階，而有如法規命令，為實質意義法律之一種，其雖與法規命令同屬「法律之下的法規範」，惟其制定係本諸自治組織的自治權，屬於具有「自我目的」的規範，與行政機關依法律所賦予的行政權限而訂定的行政命令，有本質上的差異，應可類推適用行政程序法有關法規命令之規定。又依行政程序法第150條第1項規定，所稱法規命令者，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範；而一般處分之本質為行政處分，其相對人雖非特定，但依一般性特徵可得確定其範圍，故其相對人並非「單一個人」，而係「特定範圍之多數人」或「可得而確定其範圍之多數人」，是其特徵在於作成規制時，其相對人之範圍，在客觀上已經確定，並可個別化；則一般處分於作成規制時，不但其相對人在客觀上已經確定，且其規制內容之事實關係亦已具體而明確。就系爭公告觀之，其法規範規制之相對人為不特定之多數人（只要在系爭公告發布後，於劃定禁止區域即壽山公園內，所有不特定之多數人即應受其規範），且其規制內容為一般性的抽象規範（即禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之一切行為），故系爭公告規制之相對人既為系爭公告生效後壽山公園內所有不特定之多數人，顯非依一般性特徵可得確定其範圍，於作成規制時，其相對人之範圍，在客觀上尚非確定，且無從加以個別化。又系爭公告之規制內容為禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之一切行為，屬一般性的抽象規範，並非明確而具體之某一特定行為之事實關係，故系爭公告之性質係屬法規命令之一種，並非行政處分，亦非一般處分，相對人提起本件撤銷訴訟，顯係不備其他訴訟要件，且又不能補正為由，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規，以裁定駁回抗告人在原審之訴，經核於法並非無據。
三、抗告意旨略謂：本院98年度裁字第622號裁定理由載明「禁制標線之劃設，雖非針對特定人，然係以該標線效力所及即『行經該路段之用路人』為規範對象，可謂『依一般性特徵』（特定路段之用路人）可得確定，並係針對『各該（無數之）用路事實』所為之規範，從而可將之認定為一種『對人之一般處分』。」本件系爭公告內容，係將保育自治條例內容予以具體重覆執行，亦即將禁止區域及野生物種抽象化，而公告則將禁止區域及物種具體為壽山公園及台灣獼猴，因而規則對象可得確定，行為也可得確定於不得對台灣獼猴有危害行為，自非法規命令，而為一般處分。原裁定未詳酌及此，有違行政程序法第92條第2項之規定，求予廢棄云云。
經查抗告人所舉本院98年度裁字第622號裁定並非判例，且案情亦與本件顯不相同，自無拘束本院之效力。抗告人對於業經原裁定詳予論述不採之事由再予爭執，並執以指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另本件縱如抗告人主張系爭公告為一般處分，其於90年7月1日發布生效，早逾抗告人得對之提起訴願之救濟期間，抗告人僅能依行政程序法第128條第1項第3款規定，以系爭公告具有相當於行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤為由，申請撤銷系爭公告，惟依該條第2項但書規定，亦已逾法定救濟期間5年而不得申請，本件結論並無不同，合此敘明。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 27 日
書記官 王 福 瀛