最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第1751號抗 告 人 致茂物流有限公司代 表 人 李三源訴訟代理人 林 凱 律師
趙立偉 律師上列抗告人因與相對人經濟部工業局間有關土地事務事件，對於中華民國101年6月4日臺北高等行政法院101年度訴字第399號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人經濟部工業局代表人變更為沈榮津，業由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、緣相對人前於民國100年2月14日依產業創新條例暨其施行細則及產業園區土地建築物與設施使用收益及處分辦法等相關規定，公告標售「雲林離島式基礎工業區新興區」土地（該等土地中之「彰濱工業區鹿港區」【下稱系爭工業區】標售相關事宜，係委由榮民工程股份有限公司【下稱榮民公司】辦理）。抗告人因擴廠需要，於100年3月10日標得系爭工業區鹿港西區一區暫編「臨8」地號之土地，並經榮民公司以100年3月16日榮民開字第1000002770號繳款通知書通知應於100年5月9日前（開標之次日起60日內）繳交全部應繳價款。前揭繳款期限嗣經抗告人申准展延至100年9月8日。其後，抗告人於100年9月6日函請榮民公司同意再予展延繳款期限，經榮民公司函轉相對人，並據相對人以100年9月8日工地字第10000784540號函復榮民公司（副知抗告人）略以，本案應無須再予展延，歉難同意抗告人所請等語。抗告人乃於100年9月13日再次函請榮民公司同意展延繳款期限，經榮民公司函轉相對人，相對人遂再以100年10月5日工地字第10000808620號函復榮民公司（副知抗告人）略以，本案仍依相對人前揭100年9月8日函辦理等語。抗告人不服該100年10月5日函，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起行政訴訟，聲明求為判決：「1.撤銷原訴願決定及原處分。2.被告（按即相對人）應為准許本案繳交土地款之行政處分。」經原審裁定駁回抗告人之訴後，提起抗告。
四、抗告意旨略謂：㈠相對人係依產業創新條例暨其施行細則等相關規定辦理標售土地事宜，並基於主管機關之地位負責審核抗告人資格，足見相對人係基於行政高權之地位辦理系爭土地之標售事宜；又本件相對人相對於抗告人而言，既居於行政高權之地位，則為保障人民權益，且有效約束行政機關遵守裁量權及依法行政之規範，避免行政機關率以公法遁入私法之手段規避公法約束，以達到保障人民基本權利之目的，本件自非原裁定所述之私法事件。㈡原裁定僅以「土地之出售行為，為行政機關立於私人之地位與人民訂立私法上之買賣契約，屬私經濟行政」為由，未就具體、個別之情況為探究，即認定本件相對人之行為非屬於公法上之行為，自有未敘明理由之速斷等語。
五、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條分別定有明文。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。前揭所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）。另人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。故法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅在促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，縱令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起撤銷訴訟須有行政處分之存在為前提，而提起課予義務訴訟則以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。
（二）次按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決．．．。」司法院釋字第448號解釋闡釋甚明。又「標售物產為私權關係，屬於民法上買賣之性質，主管官署代表國家而為標售行為，與投標人同受私法之支配。若利害關係人認其有違背法令妨害其權益時，應向普通司法機關訴請審判。」「行政官署出售國有基地，固係基於法令為國家處理公務，但其所為之出售行為，則係代表國家與承購人訂立契約，與民法上之買賣行為無異。若發生爭執，應向該管司法機關提起民事訴訟，以求解決，不能依訴願程序提起訴願。」「行政官署出售國有土地，固係基於法令為國家處理公務，但其所為之出售行為，則係代表國家與承購人訂立契約，與民法上之買賣行為無異。承購人因給付地價應否負遲延責任，而與出售該項土地之官署，發生關於買賣契約內容之爭執，應向該管司法機關提起民事訴訟，以求解決，不能依行政爭訟程序請求救濟。」迭經本院著有39年判字第7號、42年判字第10號、56年判字第136號判例可稽。
（三）本件相對人前於100年2月14日依產業創新條例暨其施行細則及產業園區土地建築物與設施使用收益及處分辦法等相關規定，公告標售系爭工業區相關事宜，係委由榮民公司辦理。抗告人因擴廠需要，於100年3月10日標得系爭工業區鹿港西區一區暫編「臨8」地號之土地，並經榮民公司以100年3月16日榮民開字第1000002770號繳款通知書通知應於100年5月9日前（開標之次日起60日內）繳交全部應繳價款。前揭繳款期限嗣經抗告人申准展延至100年9月8日。其後，抗告人於100年9月6日函請榮民公司同意再予展延繳款期限，經榮民公司函轉相對人，並據相對人以100年9月8日工地字第10000784540號函復榮民公司（副知抗告人）略以，本案應無須再予展延，歉難同意抗告人所請等語。抗告人乃於100年9月13日再次函請榮民公司同意展延繳款期限，經榮民公司函轉相對人，相對人遂再以100年10月5日工地字第10000808620號函復榮民公司（副知抗告人）略以，本案仍依相對人前揭100年9月8日函辦理等語。抗告人不服該100年10月5日函，提起訴願，訴願決定機關以抗告人因標購系爭工業區西區一區暫編「臨8」地號土地，請求准予再展延土地價款繳款期限所生之爭執，為行政機關出售公有財產之私法關係所生之爭執，依法不得提起訴願救濟，前揭相對人100年10月5日工地字第10000808620號函並非行政處分等語，為訴願不受理之決定。
原裁定適用行政訴訟法第4條第1項、第5條、第107條第1項第10款規定及司法院釋字第448號解釋與本院39年判字第7號判例意旨，以：系爭彰濱工業區鹿港西區一區「臨8」地號土地之出售行為，為行政機關立於私人之地位與人民訂立私法上之買賣契約，屬私經濟行政，抗告人請求准予再展延土地價款繳款期限，經相對人以系爭函文否准其所請，核該系爭函文僅係相對人立於系爭土地出賣人之地位，所為私經濟行政之意思表示，其僅具有私法效果，尚非基於高權地位行使公權力而對外直接發生具體法律效果之單方行政行為，非屬行政處分之性質。抗告人以系爭函文為訴訟標的，提起撤銷訴訟，為不備起訴要件，且不能補正，其起訴即非合法，應予駁回。又本件既屬私法事件，抗告人對於不具公法上申請權之案件，依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，請求相對人應作成准許抗告人繳交系爭彰濱工業區鹿港西區一區臨8地號土地款之行政處分，其訴訟即屬不備起訴要件，顯非合法，應予駁回等語，為其論據。揆諸上開規定及說明，核無違誤。抗告意旨所指各節，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 24 日
書記官 莊 俊 亨