最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第1790號抗 告 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟上列抗告人因與相對人臺中市政府間都市計畫事件，對於中華民國101年5月31日臺中高等行政法院101年度訴字第74號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本案抗告人在下述原因事實基礎下，視相對人於民國（下同）99年7月19日府都計字第0990178358號公告（下稱99年7月19日公告）及99年12月21日府都計字第0990351535號公告（下稱99年12月21日公告）為行政處分，而以之為程序標的，向原審法院提起撤銷訴訟：
㈠抗告人所有坐落臺中市○○區○○段741、782、782-1、782
-4地號土地，及嗣後自原782地號分割出來的782-8地號、自原782-4地號分割出來的782-9地號土地，位於臺中市西屯區細部計畫範圍內，相對人於99年7月19日公告公開展覽計畫書、圖，抗告人於公告期間依法提出異議、陳情，表明：關於782地號土地原屬「住2」土地，99年7月19日公告將部分改劃設為「細機2」、「細機3」、「道路用地」，致「住2」面積大幅減少，與他人之土地所受乃有利之待遇不同。因此陳情建議將同樣為抗告人所有之相鄰同段782-4地號土地「商2」連接782地號「住2」之土地，調整使用分區為商業區或「住3」（或增加容積），以使同街廓土地使用強度相近，提升土地整體有效利用。
㈡詎抗告人提出上開異議、陳情後，相對人直接於99年12月21日公告發布系爭計畫書、圖，並表示「自發布日起實施」。
㈢而於99年7月19日公告，782地號土地之第2種住宅區及第2種
商業區內的部分土地，被變更為機關用地及道路用地（其他5筆土地維持原使用分區）；然於99年12月21日公告發布實施系爭計畫時，相對人就抗告人系爭土地除仍有部分變更為機關用地、道路用地外，亦將系爭土地之部分土地，由第2種住宅區及第2種商業區，分別變更調整為第3-2種住宅區及第3種商業區，但卻增加「由台糖公司先將本計畫變12案變更之公共設施用地無償提供登記予臺中市所有，始得發照建築。」之條件，與99年7月19日公告之計畫明顯不同，且相對人事前亦未告知或徵詢抗告人意見，影響抗告人權益甚鉅。
㈣抗告人於100年3月8日以函文向相對人表示異議，請其就抗
告人土地，維持如99年7月19日公告之使用分區及建蔽率、容積率，另機關用地及道路用地等公共設施用地亦請相對人編列預算，以徵收程序處理。詎相對人僅於100年3月14日回文答覆抗告人，陳稱：「依都市計畫法第19條第3項規定，該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會」云云，迄今就系爭計畫未做任何修改。
㈤抗告人不服該答覆，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件撤銷訴訟。
三、原裁定則以：㈠相對人上開99年7月19日公告係為變更細部計畫通盤檢討案
，依都市計畫法第23條第5項及第19條第1項規定所為之公開展覽，其目的在於使任何公民或團體對該變更臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫通盤檢討案計畫書、圖，若有建議說明事項，得向相對人提出意見，以供都市計畫委員會審議之參考。是該公告乃相對人踐行法律規定所為之行政程序行為，對外並未直接發生任何法律上之效果，非屬行政處分。
㈡相對人99年12月21日公告之「變更臺中市都市計畫（西屯地
區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，依臺中市變更都市計畫審核摘要表之記載，該細部計畫係依據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，核與司法院釋字第156號解釋文所稱「主管機關變更都市計畫」，係指都市計畫之個別變更，有所不同。
㈢準此，相對人99年12月21日公告係依據都市計畫法第26條規
定所為定期通盤檢討而作必要之變更，本質上乃原都市計畫內容之通盤檢討，而非關於具體事件個別變更之處理，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔：
⒈依該細部計畫（第一次通盤檢討）案變更內容綜理表第12
案（即系爭部分）之變更內容，係在土地總容積不變的原則下，調整變更範圍周邊抗告人土地之容積，而抗告人認為部分所有土地變更為公共設施用地所失之利益，亦已透過部分可建地容積的提高（第二種住宅區變更為第三之二種住宅區、第二種商業區變更為第三種商業區），得以平衡。
⒉再者，抗告人公共設施之無償提供，應視為提高土地容積
價值之公益性回饋，故經臺中市都市計畫委員會大會決議以增訂附註規定，由抗告人先將本案變更之公共設施無償登記予相對人所有，始得發照建築，係屬對價關係，非屬抗告人所稱相對人限制抗告人之權利。
㈣參考司法院釋字第148號解釋及第156號解釋理由書之說明，
該系爭細部計畫之公告並非都市計畫之個別變更，性質上屬法規之修正，而非行政處分，訴願決定不予受理，並無不合為由，認抗告人起訴不合法，而裁定駁回本件撤銷訴訟。
四、抗告意旨略謂：㈠相對人所為99年7月19日公告、99年12月21日公告，均為行政處分，抗告人得對之提起行政爭訟：
⒈本件訴願決定及原裁定先認為99年7月19日公告為依照都
市計畫法第23條第5項及第19條第1項所為，為行政程序行為，尚未對外發生法律效果，法律效果係在99年12月21日公告始對外發生，而觀諸相對人就99年12月21日公告所載之法律依據為都市計畫法第21、23、28條，並非訴願決定書所謂的都市計畫法第26條，甚至99年12月21日公告的「前身」即99年7月19日公告，相對人依據之法律亦無所謂都市計畫法第26條。因此，訴願決定之事實認定顯然已經錯誤。
⒉又99年12月21日公告之法律依據為「都市計畫法第21、23
、28條」，99年7月19日公告之法律依據「都市計畫法第1
9、23條規定」，均無同法第26條之「通盤檢討」之文字，是本案絕無可能如訴願決定所認因係依照都市計畫法第26條所為，性質上為法規之修正故非行政處分。
㈡縱使99年12月21日公告之法律依據為都市計畫法第26條，原
裁定認99年7月19日公告、99年12月21日公告與參考司法院釋字第156號解釋所稱「主管機關變更都市計畫」係指都市計畫之個別變更有所不同，故不得提起行政爭訟之見解，仍屬違誤：
⒈參考司法院釋字第156號解釋，其重點在於如果行政機關
之行為乃「公法上之單方行政行為」且「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」，即具有行政處分之性質。
⒉本件99年7月19日公告，使抗告人所有系爭782地號土地變
為機關用地、道路用地，原屬「住2」之土地面積大幅減少，已對抗告人權益造成損害。而99年12月21日公告則更進一步增加抗告人負擔，此均為相對人之單方行政行為所致，且均明顯導致抗告人權益遭受損害，是99年7月19日公告、99年12月21日公告，顯為行政處分，抗告人自得循行政爭訟之方式以為救濟。
⒊系爭計畫不是只有本案與抗告人相關之第12案有所「變更
」，還有其他部分之變更。又系爭計畫名稱均為「『變更』臺中市都市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）」亦明白指出係進行都市計畫之「變更」，其相關附表更係「變更計畫內容綜理表」，該表中之欄位標題亦為「變更內容」、「變更理由」，是系爭計畫確實進行了都市計畫之「變更」，抗告人自得依司法院釋字第156號解釋提出行政爭訟。
⒋再就訴願決定及原裁定所謂「99年12月21日公告係依都市
計畫法第26條所為，故不屬於大法官會議釋字第156號解釋得就都市計畫之變更而提起行政爭訟之範疇」而言，徵諸都市計畫法第26條亦有「變更」之文字，因此縱使系爭計畫99年12月21日公告函係依都市計畫法第26條所為，亦非即不屬司法院釋字第156號解釋可提出行政爭訟之範疇。
㈢原裁定以「提高土地容積價值之公益性回饋，係屬對價關係
」為由，否定抗告人因「系爭計畫，權利受到限制」之事實，進而認為抗告人不屬於大法官會議釋字第156號解釋得就都市計畫之變更而提起行政爭訟之範疇。若果如此，相對人是否曾給抗告人選擇之機會？抗告人寧願選擇不要容積提高，也不願意將土地無償捐贈，因為後者乃終極地喪失土地所有權，此顯非單純將土地容積提高所能彌補或平衡，是該二者焉能稱尚有對價關係？或者該所謂對價關係焉屬平衡等語。
五、本院按：㈠在此首應指明，現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。是以行
政訴訟法制之目標原則上在保護人民之主觀公權利（為公益而訴訟，則屬例外），因此只要個人的權利遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上即應給予對應之救濟。至於救濟手段之訴訟類型為何，思考邏輯上反而是下一層次的問題。並且可以用法院的闡明權來補救當事人訴訟類型選定之錯誤。事實上「行政處分」之觀念，在我國現行法制基礎下，基本上只是一個「讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，具「工具」特質，不應成為阻礙人民尋求司法救濟之說理幌子。真正該關心的是，起訴者有無主觀公權利存在，並受到行政作為之「侵犯」，以及其尋求之救濟手段是否符合法規範之體系規劃。因此本案抗告人起訴是否合法，應以「做為爭訟程序標的之都市計畫公告，是否對抗告人之主觀公權利造成『侵犯』」，為其判斷核心。
㈡行政法院對行政訴訟有無審判權之實體判斷，其重點只在：
「人民之公法上權利有無受到行政措施的違法『侵犯』，以及救濟手段是否有效率」而已。若將以上之觀點置於本案中予以剖析，又可簡單分為以下2個面向來闡明：
⒈「公法上權利」概念的闡明：
按言及「權利」者，必然是從以下2個面向來描述或詮釋，一為個人所關心之「實質利害」（不限於經濟利害，也包括情感、宗教、社會關係等利害），另一則是「此等利害由法律出面保證其實現」，此即權利之法規範基礎，公法上權利亦應依此標準判斷。就本案而言，相對人上開二項有關都市計畫之公告，對抗告人所擁有、在計畫範圍內土地之使用可能方式造成限制，因此改變土地在市場上之價值評量，而土地之經濟價值當然是權利主體所在意之實質利害，而且此等實質利害，不管在公、私法領域，均在實證法所規制之範圍內（實證法對之同時加以保護及限制，此等實質利益程序上可認定具有「權利」適格（但其最終是否在符合「權利」之定義則要由實體法來決定，因為實體法本身會對實質利害有所限制，若特定實證法之限制在規範體系上無矛盾，該實質利害在實體法上即非權利，此屬訴訟案件實體上有無理由之判斷領域，與程序是否合法無涉）。
⒉「侵犯」概念的闡明：
實則任何行政措施或多或少，都會對人民的公法上權利造成影響，但影響程度卻有大小之分，法院必須決定何等程度之影響，要劃入「造成侵犯」之範圍。當然此等議題，首先要由各別實證法之具體規定為其判準，若實證法無其判準，或其判準失之抽象（例如公務人員保障法第25條所定權利事項與同法第77條所定之管理事項，二者如何區別），則應參考司法先例（包括司法院釋字案解釋及各級法院之權威見解）以為決定，若無司法先例，才由法院依各案情形予以決定。決定標準則是「提早給予救濟，因此動用司法資源所生之（邊際）成本」與「提早給予救濟，使社會生活得以儘快定紛止爭之（邊際）效益」為比較，在效益大於成本時，才承認「受侵犯」之概念。是以對本案而言，以上二項程序標的之公告，從程序法上之觀點，是否對抗告人之主觀公權利造成「侵犯」，而有必要進入實體審查，即為本案之核心爭點。
㈢對上開核心爭點，本院參酌類似案件之相關司法先例，認依
目前司法實務見解，本案情節，抗告人對系爭土地使用方式實質利害所生之主觀公權利，尚未到達受侵犯之地步，原裁定認抗告人在原審之起訴不合法，予以駁回，尚無違誤，爰說明其理由如下：
⒈99年7月19日公告之程序標的部分：
⑴此項公告其主旨已載明「公告公開展覽『變更臺中市都
市計畫（西屯地區）細部計畫（第一次通盤檢討）』案計畫書、圖，請周知。」顯係依都市計畫法第26條規定進行通盤檢討之前置作業。而且正因為該公告是進行細部計畫之前置作業，其公告目的僅在搜集利害關係人之資訊，期待後續之終局土地使用規劃決定更貼近相關關係人之需求。因此真正發生規制法律效果者，應該是後續之終局決定，而非此搜集資訊之前置公告，是以原裁定認定「該公告僅屬……行政程序行為，對外並未直接發生任何法律上之效果，非屬行政處分……」，其論斷即無違誤。
⑵對此抗告意旨雖謂：「該公告在依據欄是引用都市計畫
法第19條及第23條之規定，而非都市計畫法第26條之規定，因此原裁定之事實認定顯然錯誤」云云，但查：
①上開公告在規範上之定性，核屬法律適用議題，而非事實認定議題，抗告人對此似有誤會。
②其次應說明者為，都市計畫法第23條是對「同法第26
條所定、細部計畫因通盤檢討作成變更決定」後等接續作業（包括核定發布實施及豎立都市計畫樁等後續作業）為規範，與同法第26條規定之行政措施前後相續。是以該公告依據欄引用都市計畫法第23條之真意，應係是「將按照該公告搜集資訊、依所得資訊按都市計畫法第26條變更都市計畫中之細部計畫，再依都市計畫法第23條之規定，將該變更後細部計畫之行政措施付諸實踐」而已。抗告意旨謂：「該公告依都市計畫法第23條作成，即非依同法第26條規定作成」云云，顯屬誤解。
③至於該公告依據欄引用都市計畫法第19條之規定，只
是強調「作成通盤檢討變更細部計畫以前，再給予當事人表示意見之機會」而已，並不能因為該公告引用了都市計畫法第19條，即謂該公告非屬「依都市計畫法第26條規定通盤檢討為細部計畫變更之前置公告」。詳言之，都市計畫法僅規定在主要計畫擬定審議前，有前置搜集資訊之公告程序規定（即都市計畫法第19條），而「定期通盤檢討變更細部計畫」之作業，並無搜集資訊而為前置公告之規範要求。只是都市計畫作業實務，為求決策上之周延，在「通盤檢討變更細部計畫」時，同樣踐行主要計畫審議時之前置公告程序而已，該公告引用都市計畫法第19條之規定，要在此等背景基礎下為規範定性，抗告人對此亦有誤會。
⒉99年12月21日公告之程序標的部分：
⑴此項公告乃是上開前置搜集資訊公告基礎下，作成「通
盤檢討變更細部計畫」之終局決定，依上所述，其規範依據為都市計畫法第26條之規定極其明確。而該公告依據欄引用之都市計畫法第21條、第23條及第28條，主要是針對「通盤檢討變更細部計畫」決定之後續作業為規範，並不能依此等規定而認此項公告非屬「依都市計畫法第26條規定所為、通盤檢討變更都市計畫中細部計畫」之行政措施，抗告人僅以公告依據欄引用都市計畫法第21條、第23條及第28條之條文，即謂上開公告非屬都市計畫法第26條所定之「變更細部計畫」行政措施，即非有據。
⑵至於上開公告變更細部計畫之行政措施是否因為「侵犯
」了抗告人之主觀公權利，而在程序法上要從工具之觀點被視為「行政處分」，而給予抗告人提起行政訴訟為實體爭執之機會，依上所述，即應視目前司法實務採擇之法律見解以為判準。現行司法實務對都市計畫行政措施是否被承認為「行政處分」，主要是依以上之司法院大法官釋字案解釋以為決定，爰該解釋文列明如下：
①釋字第148號解釋：
主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。
②釋字第156號解釋：
解釋文：
主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。
理由書：
本件前經本院大法官會議釋字第148號解釋：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令，是否牴觸憲法問題」。聲請人等據以向行政法院聲請再審。復經行政法院以原裁定與該院判例並無不合等理由，從程序上予以駁回。聲請人等乃再請本院解釋。按本院大法官會議第
60 7次會議議決：「人民對於本院就其聲請解釋案件所為之解釋，聲請補充解釋，經核確有正當理由應予受理者，得依司法院大法官會議法第4條第1項第2款之規定，予以解釋。」本件聲請，依照上項決議，認為應予補充解釋。主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。行政法院59年判字第192號判例，認為：「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之何人或某一部份有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。本件被告官署變更已公布之都市計畫，……．原告以此項變更計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法所不許」。其意旨，與此尚屬相符。而同院受理聲請人等因變更都市計畫所提起之行政訴訟事件有無理由，未為實體上之審究，即以主管機關變更都市計畫非屬於對特定人所為之行政處分，人民對之不得提起訴願或行政訴訟等理由，將聲請人等之請求以65年度裁字第103號裁定予以駁回，則與上述意旨有所未合。本院釋字第148號解釋，應予補充釋明。⑶依上開司法院釋字第156號解釋意旨所示，顯然認為依
都市計畫法第26條通盤檢討所作成之細部計畫變更決定「並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔」，而否認該行政措施為行政處分。再者本院裁判（94年度裁字第835號裁定、96年度判字第1318號判決、100年度判字第1959號判決及100年度裁字第1229號裁定）對類似案例（即依都市計畫法第26條規定通盤檢討而為細部計畫變更決定所生之行政爭訟案件），亦採取相同見解，是以依現行司法實務見解，自難認抗告人有主觀公權利受到上開公告行政措施之侵犯，原裁定以該公告非屬行政處分為由，而認抗告人在事實審之起訴不合法，即屬有據。
⑷另外有關上開公告內容中要求抗告人「無償撥用劃入公
共設施用地土地」一節，是否算是「提高抗告人週邊其他土地容積價值之公益性回饋」，以及此等回饋是否可解為「對價關係」，基本上都屬實體爭議事項，本案既然在程序法之層次即應認抗告人起訴不合法，即無進入實體審查之必要，原裁定此等理由敘述當屬贅載，對裁定結果不生影響，亦在此併予敘明。
㈣總結以上所述，原裁定認本件抗告人在原審之訴不合法，而
裁定駁回其訴，結論尚無錯誤，抗告人提起本件抗告，難謂有據，是其本件抗告為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 31 日
書記官 葛 雅 慎