最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第1821號抗 告 人 漢翔航空工業股份有限公司代 表 人 劉介岑訴訟代理人 凃榆政 律師上列抗告人因與相對人國防部軍備局採購中心間聲請停止執行事件，對於中華民國101年7月10日臺北高等行政法院101年度停字第55號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人參與相對人所辦理「空軍軍官學校第十一修護補給大隊委託民間經營」採購案，不服相對人依政府採購法第101條第1項第4款規定，以民國100年10月17日備採履驗字第1000008425號書函通知擬將其刊登政府採購公報，乃向相對人提出異議，復不服相對人100年11月4日備採履驗字第1000009699號書函所為之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，遭審議判斷駁回。抗告人主張為避免提起行政訴訟時或之前，相對人已為刊登政府採購公報，致抗告人受難於回復之損害，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審法院聲請裁定停止執行。
三、原裁定略以：㈠依政府採購法第103條第1項規定，經刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，其效果為於一定期間不得參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商，並非撤銷抗告人之營利事業登記，抗告人仍得本其營利事業登記項目繼續經營政府機關以外之各項工程，非必然使抗告人營運陷入困難；況造成抗告人無法參與其他公共工程等投標之營運損害，在一般社會通念上，非不能以金錢賠償獲得救濟，自難謂本件原處分之執行將發生難以回復之損害。況縱將來抗告人本案訴訟如獲得勝訴，其因原處分之結果所導致3年內無法參與公共工程等投標及公司營運陷於困境之損害，在一般社會通念上，非不能以金錢賠償獲得救濟，即不發生難於回復損害之情。㈡抗告人另又主張若伊遭受刊登公報將導致伊於國際商譽受損，國際廠商勢必停止與伊之合作案云云，然觀其本質，仍係屬減少抗告人經濟收入之情形，依一般社會通念，在客觀上並非無法以金錢賠償而回復，如更造成其商譽之損失，亦得依法請求相對人為回復名譽之適當處分，故仍非屬難於回復之損害。㈢至抗告人主張伊為國內目前唯一有能力從事國防航空產業之國營事業，國內無其他廠商得以取代，以及若伊遭受停權處分，將喪失與國際廠商合作機會，航太技術恐落後其他國家廠商，喪失國際競爭力，致國防航空體系停滯不前，對國家安全實為重大危害，自屬難以回復之損害一節，揆諸前引行政訴訟法第116條第3項但書之旨意，乃謂原處分如裁定停止執行，對於公益有重大影響者，縱使原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，仍不得裁定停止執行，而非可解為抗告人得以原處分之執行，對公益有重大影響為事由，聲請停止執行。況依政府採購法第103條規定，機關採購如因特殊需要，經上級機關核准者，仍得許受停權處分執行之廠商參與採購案件之投標或作為決標對象或分包廠商。是抗告人所指上開情況，要難資為聲請原處分停止執行之論據。㈣此外，抗告人亦爭執相對人於100年10月17日始作成原處分，是否已逾行政程序法第131條規定公法上請求權5年時效期間之合法性，然行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。是以抗告人此部分之主張，核與行政訴訟法第116條第3項所定聲請停止執行之要件無涉，要無審究之必要，附此敘明。綜上所述，是抗告人聲請停止原處分之執行，揆諸前揭說明，難認為有理由等語，駁回抗告人之聲請。
四、抗告意旨略謂：㈠抗告人為國內目前唯一有能力從事國防航空產業之國營事業，如系爭停權處分不待行政救濟事件裁判確定即先為執行，抗告人原所執行之軍方業務，於已發生之停權期間軍方將難以覓得其他替代廠商可提供足夠技術、能力承攬相關專案，對國防安全屬重大危害。且抗告人獲得我國政府大力支持，許多國際航太廠商均選擇與抗告人合作研發製造，3年停權期間對抗告人無法參與投標所造成營運損害難以估計；況原所雇用之數千名員工將頓失工作，除數千家庭將陷入經濟不安定之困境中，抗告人並將面臨支出高額資遣費及退休金。系爭停權處分不待行政救濟事件裁判確定即先為執行，所致之損害金額顯屬過鉅而難以計算，依本院95年度裁字第2380號裁定意旨，自屬「難以回復之損害」，符合停止執行之要件。㈡抗告人既以航太產業為主要營運項目，且屬國營企業，有相當之目的性，所承接之業務本屬有限，向來均以承接軍方業務及國際案件為主，系爭停權處分影響所及非僅僅抗告人無從參與投標軍方業務，對抗告人更大之損害為失去與國際廠商間之合作。故停權結果恐使抗告人無以為繼，財務將面臨極大危機，可能產生之損害無從計算，難以於事後以金錢獲得救濟，或日後以金錢救濟亦於事無補。原審仍僅以過去案件通念，未能依個案考慮抗告人產業之特殊性，所為之認定自有違誤。㈢依政府採購法第101條第1項第4款規定，其處罰之對象僅限於「偽造及變造」之行為，尚不及於「行使」偽(變)造履約相關文件之行為，且「偽(變)造履約文件」與「行使偽(變)造履約文件」分屬不同之違法行為，我國刑法亦分別賦予不同之法律效果，自不得將政府採購法第101條第1項第4款規定透過解釋擴張及於「行使偽造、變造履約相關文件」，況同條第1項第2款「以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者」已就行使行為有所規範。相對人所指「漢翔十一修大專案室之員工張國薰前經臺灣高雄地方法院判決犯共同『行使』業務登載不實文書罪」，自不該當政府採購法第101條第1項第4款之規定，系爭停權處分顯非適法。㈣按機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，是對廠商違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效，此有本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。且該期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，於行政罰法第27條第2項定有明文。依臺灣高雄地方法院99年度訴字第998號刑事判決及共同被告之陳述，足證相對人於95年6月30日行政院原子能委員會（下稱原能會）查核時，或查核後不久，即已知悉或可得知悉「修護資料蒐集紀錄」有登載不實，然95年8月17日函覆原能會為抗告人公司員工張國薰行使業務登載不實文書之行為終了時，則依行政罰法第27條第1項規定，迺相對人於100年10月17日始作成停權通知，已逾越時效期間。系爭處分不僅與政府採購法第101條第1項第4款規定之要件不符，且顯已逾越行政罰法所規定之3年裁處時效或行政程序法第131條規定公法上請求權5年時效期間，故本案具高度請求勝訴之蓋然率，依本院95年度裁字第2380號裁定，此時保全急迫性之標準即可降低。系爭處分如不待行政救濟事件裁判確定即先為執行，所致損害顯屬過鉅自屬「難以回復損害」並具有急迫情形，抗告人聲請停止執行自應予以准許等語，求為廢棄原裁定，並准許停止系爭處分效力之全部。
五、本院查：按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如予執行可認達到回復困難之程度而言。又揆諸政府採購法第103條第1項規定可知，將違法廠商刊載於政府採購公報，所產生之法律效果係禁止抗告人於一定期間內參與政府之採購案件，並非撤銷抗告人之營利事業登記，抗告人仍得本於其營利事業登記項目繼續經營業務，並非一經刊登政府採購公報即必然使抗告人無法營運，造成財務危機，抗告人主張原處分使其不得參加政府機關之採購，恐使其無以為繼，財務將面臨極大危機云云，洵非可採。而此所謂「難於回復之損害」，係針對抗告人遭刊登公報所可能產生之損害而言，並非指相對人或他人有難於回復之損害；抗告人主張系爭處分將使軍方難以覓得其他替代廠商可提供足夠技術、能力承攬相關專案，對國防安全屬重大危害，自應准予停止執行云云，顯有誤認。又抗告人之資本總額高達新臺幣150億元，所營事業包括各種機械設備製造、航空器及其零件製造、航空顧問、租賃業、能源技術服務業、污染防治設備製造業、電腦設備安裝業、普通航空業、國際貿易業、電信管制設頻器輸入業、用電設備檢測維護業、管理顧問業、一般廣告服務業、會議及展覽服務業、醫療器材製造業、非屬公用之發電業、氣電共生業、其他餐飲業、不動產租賃業、汽車及其零件製造業、資訊軟體服務業等等，此有抗告人公司登記資料（核准變更日期101年5月9日）附於原審卷可佐。參以抗告人可資營運之項目眾多，雖遭受刊登公報，但於政府採購法第103條第1項所規定期間內仍可繼續運作，招攬其他業務，尋求各種商機，自非僅賴參加政府機關之採購始能維持營運，更何況抗告人縱未遭被刊載於政府採購公報，其參加政府機關之採購亦非必定能得標，足見刊登公報與抗告人之營運、生計並無必然之因果關係，尚難認該處分之執行將造成抗告人員工失業及抗告人將支出高額資遣費及退休金致受難以回復之損害或有何急迫情事。又抗告人所引本院95年度裁字第2380號裁定，並非判例，尚無拘束本件之效力；且個案案情有別，自難比附援引。至抗告人以系爭處分與政府採購法第101條第1項第4款規定之要件不符，且顯然已逾越裁處時效期間，主張系爭處分應停止執行乙節；查行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件抗告人所指原處分違法之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性自難謂顯有疑義，故抗告人執此主張其有受停止執行保障之必要，亦無足採。原裁定已論明原處分之執行，依一般社會通念，將來並非不能以金錢賠償或回復，尚難認將發生難於回復之損害，抗告人之聲請，與行政訴訟法第116條第3項規定要件不符，而駁回其聲請，經核尚無違誤。
抗告論旨仍執前詞，指摘原裁定違誤，請求廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 李 玉 卿法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
書記官 楊 子 鋒