最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第1825號抗 告 人 王小玉訴訟代理人 劉昌崙 律師
甘存孝 律師上列抗告人因與相對人臺北市政府捷運工程局間有關大眾捷運系統事務事件，對於中華民國101年6月1日臺北高等行政法院101年度訴字第404號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，所稱行政處分者，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。以及依行政程序法第138條規定所為之甄選公告，核屬行政機關為選擇或決定締約相對人之程序中行為，並非締結行政契約之要約意思表示，充其量僅屬要約之引誘，且因該甄選公告並未對外直接發生具體之法律效果，故亦非行政處分。本件臺北市政府為進行臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程（下稱系爭工程），特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，相對人依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，以100年10月20日北市捷運聯字第10033865900號函（下稱系爭函文）徵詢「C1土地」含抗告人在內之土地所有權人之優先投資意願，並以100年10月20日北市捷運聯字第10033865901號公告（下稱系爭公告）對外公開徵求系爭開發案中「D1土地」之投資人，核屬行政機關於行政契約締約前為選擇或決定締約相對人之程序中行為，既非締結行政契約之要約意思表示，充其量僅屬要約之引誘，且因並未對外直接發生具體之法律效果，故亦非行政處分，抗告人自不得對之提起撤銷訴訟。另抗告人主張依其與相對人所簽訂之大眾捷運系統土地聯合開發契約，其就C1土地有優先投資權，相對人所為系爭公告對外徵求投資人，已損害其就C1土地之優先投資權，故系爭公告應屬行政處分云云，核屬相對人是否違反契約義務而應負相關契約責任之問題，而與系爭公告是否為行政處分無涉。縱參酌抗告人提及之相對人100年10月20日北市捷聯字第10033866400號公告（下稱「另案公告」），雖係就「C1土地」徵求投資人，惟該公告中亦已載明「依臺北市政府100年10月20日北市捷聯字第10033865900號函土地所有權人具有優先投資開發之申請權利」，因未排除或剝奪抗告人就C1土地之優先投資開發之權利，益見系爭公告及另案公告並非行政處分。相對人所為系爭公告，係相對人為辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，並依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定公開徵求有意投資開發D1土地之投資人，並非行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是抗告人對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭公告及訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭函文及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件等由，乃裁定駁回抗告人之訴。
三、抗告意旨略謂：本件相對人對外所為行政行為內容，雖係以函文及公告方式為之，然本件相對人係公法人單方所為之行政行為，且該文件內容就本質上係對特定的當事人及具體之事件所作的公法上之意思表示決定，特定的當事人及具體之事件，產生法律上之效果，自已構成行政處分。而本件系爭函文、公告，雖非以行政處分之外貌方式為之，惟本質上具有行政處分之效力者，仍應視為行政處分。原判決認為系爭公告及函文內容並無行政處分效力云云，顯有違誤。其次，本件相對人就「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區00000 000街廓)聯合開發區(捷)用地土地開發案」(下稱「系爭開發案」)與抗告人簽訂土地交換使用契約時，曾承諾會給予優渥的補償或改建方案，即相對人依據契約，僅能協助抗告人等私地主取得參與聯合開發之資格，而非取而代之。惟相對人竟於系爭開發案對外之公告中，明顯記載相對人得以市有土地對外公開徵求投資人，故該公告顯已違法。查抗告人於100年11月17日依法就相對人於100年10月20日所為之相關函文及公告提起訴願，惟相對人於訴願不受理決定書中卻故意規避北市聯捷字第10033866400號公告之內容不提，是以本件相對人對外所為之公告，自已對抗告人及其他第三人產生法效性及規制效果，顯有侵害抗告人權利之情形，惟原裁定疏未明察而誤認事實之內容，顯有重大疏漏之處等語。
四、經查，臺北市政府為進行系爭工程，特辦理系爭開發案，由於先後2次徵求投資人作業程序皆無法順利完成，相對人復依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，以系爭函文通知抗告人及其他C1土地所有權人略以：「主旨：徵詢『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區00000000街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案』之C1用地土地所有人優先申請投資意願相關事宜……。說明：一、臺端／貴公司所有土地……係坐落於臺北市政府95年10月16日府都規字第09504799000號公告實施之『配合中正國際機場聯外捷運系統工程變更臺北市沿線土地為聯合開發區（捷）主要計畫案』臺北車站特○○○區○○街廓聯合開發區（捷）2用地範圍內，臺端／貴公司業依『大眾捷運系統土地開發辦法』（以下稱土開辦法）與本府完成簽訂『臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書』，依前開土地契約書約定，臺端／貴公司具有優先申請投資旨揭開發案C1基地之權利，謹提供附件所列各項文件，敬請詳閱。二、臺端／貴公司如有意申請投資開發，請於100年12月27日前（逾期視為放棄優先投資開發之申請權利），備妥下列文件以掛號郵送本局……或自行送達本局……。」並於同年月日以系爭公告對外公開徵求系爭開發案中D1土地之投資人。原審已論明系爭函文徵詢「C1土地」含抗告人在內之土地所有權人之優先投資意願，並以系爭公告對外公開徵求系爭開發案中「D1土地」之投資人。本件抗告人所爭執者係相對人針對「D1土地」聯合開發投資人所為之系爭甄選公告有無違法，核屬行政機關於行政契約締約前為選擇或決定締約相對人之程序中行為，既非締結行政契約之要約意思表示，充其量僅屬要約之引誘，且因並未對外直接發生具體之法律效果，並非行政處分等情明確（原裁定事實及理由五⒊⑶參照）。經核並無不合。抗告人主張本件系爭函文、公告本質上具有行政處分之效力，原判決認為系爭公告及函文內容並無行政處分效力，顯有違誤一節，非屬可採。抗告人雖再主張相對人於訴願不受理決定書中卻故意規避北市聯捷字第10033866400號公告之內容不提，相對人對外所為之公告，自已對抗告人及其他第三人產生法效性及規制效果，顯有侵害抗告人權利之情形等語。但查，抗告人於原審101年5月10日準備程序時，業已陳明抗告人所謂之原處分是相對人100年10月20日公告徵求投資人之公司。原審就此已說明抗告人所主張依其與相對人所簽訂之大眾捷運系統土地聯合開發契約，就C1土地有優先投資權，相對人所為系爭公告對外徵求投資人，已損害抗告人就C1土地之優先投資權部分，係屬相對人是否違反契約義務而應負相關契約責任之問題，而與系爭公告是否為行政處分無涉；且參酌另案公告即北市聯捷字第10033866400號公告雖係就「C1土地」徵求投資人，惟該公告中亦已載明「依臺北市政府100年10月20日北市捷聯字第10033865900號函土地所有權人具有優先投資開發之申請權利」，可知無論系爭公告或另案公告，均未排除或剝奪抗告人就C1土地之優先投資開發之權利等語。故原審據此論明系爭公告及另案公告並非行政處分，並無疏漏、誤認事實內容或於法有違之情形。抗告人指原審顯有重大疏漏之違誤，亦非可採。
五、從而原裁定以相對人所為之系爭公告，既非屬行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，抗告人對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，以其起訴欠缺訴訟要件，而依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定裁定駁回。依上說明，應屬合法。抗告論旨指摘原裁定違誤，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
書記官 彭 秀 玲