最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第2592號抗 告 人 大得利家畜肉食品加工廠有限公司代 表 人 林榮昌上列抗告人因與相對人新北市政府間都市計畫繳納回饋代金事件，對於中華民國101年7月12日臺北高等行政法院101年度訴更一字第24號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：（一）系爭協議書係由相對人（甲方）與抗告人等7人（乙方）所簽訂，其內容係針對乙方私有之改制前臺北縣新莊市○○段157之3、158、159之2、160地號等4筆土地，因變更都市計畫，由公共設施用地變更為工業區，乙方同意捐贈甲方之代金計算方式與繳納時期等事項所作約定，故屬行政程序法第135條所定之行政契約。而相對人對抗告人寄發之98年10月7日北城審字第0980841162號、98年10月14日北城審字第0980840870號、98年12月30日北城審字第0981098671號、99年1月20日北城審字第0990004289號及99年2月2日北城審字第0990083330號函（下稱請求履約函文），係根據系爭協議書之內容，請求行政契約相對人履行契約上義務，並非行使公權力，應屬單純促請抗告人履約之意思通知，抗告人對之提起撤銷訴訟，自屬於法不合。退步言，縱抗告人所稱該等請求履約函文係屬所謂「履約之行政處分」等語可採，惟其既未對該等函文提起訴願，其起訴仍非合法。抗告人另聲請原審法院命相對人提出其要求抗告人繳納回饋代金之其他所有公文，俾其得一併訴請撤銷，惟該相關函文之性質上均非行政處分，且抗告人亦未踐行訴願前置程序，故不得對之提起撤銷訴訟。（二）兩造對於抗告人依系爭協議書第3條第1項之約定，應對相對人捐贈之回饋代金，究應以上開土地98年度或99年度之公告現值為準，乃行政契約當事人間對契約內容之解釋方式不同所生爭執。而相對人就抗告人請求發還其所稱溢繳之回饋代金，以相對人99年7月13日北府城審字第0990635898號函（下稱系爭函文）予以回覆，僅係對抗告人說明其就系爭協議書第3條第1項約款之解釋方式，並非對抗告人依法申請之公法上具體事項所為准駁之決定，故系爭函文之性質非行政處分，訴願機關依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，並無違誤。又抗告人認相對人所採回饋代金之計算基準與系爭協議書不符，致其溢繳回饋代金，應依行政訴訟法第8條第1項規定，提起給付訴訟請求相對人返還，其提起本件課予義務訴訟，請求相對人應作成准予退還抗告人溢繳回饋代金之行政處分，與行政訴訟法所定課予義務訴訟之訴訟要件不合，自非合法，且不能補正，應予駁回等語。
三、抗告意旨略謂：（一）本件相對人對抗告人所為之行政行為，包括上開請求履約函文及系爭函文，均係為達成公法上任務所為命抗告人繳納代金之多階段行政處分，且均發生准駁之法律效果，惟原裁定曲解行政契約及違反都市計畫計畫書，對行政處分視而不見，認其屬觀念通知，顯有違本院55年判字第213號、62年裁字第41號判例之意旨，進而誤解本件行政契約之行政處分性質，顯有違行政訴訟法第1、2、3條之規定，以及司法院釋字第533、466號解釋之意旨。縱肯認原裁定之見解，原裁定亦未依循行政訴訟法第12條之2規定，將本件裁定移送普通法院審理，亦屬違法。（二）本件係相對人「一機關、多程序、一處分」的行政處分，前基礎程序因違法而失其效力時，後續處分因之而違法，自得針對最後作成行政處分之機關提起訴訟，而行政法院審理之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法，惟原裁定誤解本件相關連之行政程序為分別獨立之行政處分，進而認為抗告人未將所有履約函文明示於訴願書上，即未完成訴願前置作業，顯有認事用法之錯誤。（三）本件抗告人對於相對人要求繳納回饋代金或辦理差額保證金找補等事宜之「履約行政處分」，因為所有書面或口頭通知之內容，均在相對人內部簽呈等文書中，故抗告人始請求原審法院命相對人提出相關行政處分之證據，惟原裁定依據行政機關之內部會議紀錄作為審判之依據而逕為駁回，顯有應調查而未調查之違法，並違反行政程序法第37、50條、憲法第16、80條等規定。（四）本件係相對人履行行政契約之際，同時違反系爭行政契約之目的及都市計畫公告效力，且原裁定錯誤將雙方爭議理解為私法爭議，顯有違背「法院不得拒絕審理人民訴訟」之原則，以及架空行政程序法「行政契約」章節之諸規定。又原裁定未依法課予相對人依都市計畫規定以「開發當期」重新核定代金，顯有未依循本院發回意旨進行審理之情事。系爭函文既均屬行政處分，抗告人自有提起撤銷訴訟及課予義務訴訟之實益，相對人應將抗告人溢繳之公課新臺幣22,584,961元加計利息返還，故本件訴訟同時兼具有撤銷、課予義務及給付訴訟，基於紛爭解決一次性之考量，應允許合併提起等語。
四、本院按：（一）依行政訴訟法第4條、第5條之規定，撤銷訴訟及課予義務訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定甚明。查上開相對人請求履約函文，衡其性質，應屬單純相對人促請抗告人履約之意思通知，而上開系爭函文則僅係相對人對抗告人說明其就系爭協議書第3條第1項約款之解釋方式，並非對抗告人公法上具體事件所為准駁之決定，故非屬行政處分，自無法提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。又抗告人認相對人所採回饋代金之計算基準與系爭協議書不符，致其溢繳回饋代金，請求相對人返還，應依行政訴訟法第8條第1項規定，提起給付訴訟，其提起本件課予義務訴訟，請求相對人應作成准予退還抗告人溢繳回饋代金之行政處分，與行政訴訟法所定課予義務訴訟之訴訟要件不合，自非合法，應予裁定駁回等情，業據原裁定闡述纂詳，尚無違反本院55年判字第213號、62年裁字第41號判例之情事，亦未違反相關法令規定及司法院相關解釋之意旨。（二）原裁定認定兩造簽訂之系爭協議書係屬公法上行政契約，本件爭議應循行政契約之方式解決，抗告意旨遽指原裁定錯誤將雙方爭議理解為私法爭議，亦未依行政訴訟法第12條之2規定，將本件裁定移送普通法院審理，係屬違法云云，顯係對於原裁定意旨之誤解，核無足採。至於抗告人其餘有關實體上之主張，例如原裁定依據行政機關之內部會議紀錄作為審判之依據，有應調查証據而未調查之違法，及原裁定未依法課予相對人依都市計畫規定以「開發當期」重新核定代金之義務，有未依本院發回意旨進行審理之情事等等，核係對於原審101年度訴更一字第24號判決不服之實體爭執，原裁定並未論及該等事項，非本件審究之範圍，抗告意旨執此指摘，亦有誤會，併予敘明。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 陳 秀 媖法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 14 日
書記官 張 雅 琴