最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第506號抗 告 人 李萬宗上列抗告人因與相對人國防部總政治作戰局及國防部間有關眷舍事務事件，對於中華民國100年11月21日臺北高等行政法院100年度訴字第47號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：㈠首按國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第2條第1項、
第20條及依眷改條例第29條訂定之眷改條例施行細則第13條、第7條及第14條規定可知，相對人國防部為眷改條例之主管機關，則抗告人依前揭條文請求購宅補助款、自行拆遷房屋補償費、自備款及搬遷費用等款項，應由相對人國防部依規定先行核算確定。抗告人應向相對人國防部請求給付上開款項，經該相對人作成核定處分後，如不服核定結果，則應對該相對人提起訴願及行政訴訟。惟抗告人卻先後向相對人國防部總政治作戰局（下稱總政治作戰局）以民國98年9月24日陳述意見書(一)、98年10月18日陳述意見書(二)請求核發購宅補助款、自行拆遷補償費、墊付之自備款及利息與搬遷費用，相對人總政治作戰局既非得核定上述費用之權限機關，則該相對人以98年10月13日以國政眷服字第0980014558號函（下稱相對人總政治作戰局第0000000000號函）回覆抗告人：有關輔助購宅款、搬遷費及自行增建超坪補償費等款項之申撥，抗告人應逕向國防部海軍陸戰隊（下稱海軍陸戰隊）指揮部提出，並依規定繳交相關資料後，由該部造報結清冊層轉國防部辦理，於所報款項俟審核無誤後，逕撥抗告人帳戶等語，僅係對抗告人申請事項，告知其並非權責機關，並請抗告人逕洽有權單位辦理，故抗告人申請之事項，並不因該項敘述或說明而發生任何法律上之效果，依上說明，相對人政治總作戰局第0000000000號函自非行政處分。抗告人雖對於該函不服，先後提起訴願及本件訴訟，然該函既非行政處分，且相對人總政治作戰局亦無核定抗告人所得領取上開各項費用數額之權限；則相對人總政治作戰局就抗告人依法申請之案件，並無於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，致損害抗告人之權利或法律上利益情事，是抗告人對相對人總政治作戰局提起本件訴訟，請求撤銷該相對人所作第0000000000號函，及該相對人應作成核定發放如抗告人起訴聲明第2項所示各筆款項與利息之行政處分，即屬起訴不備要件，且無從補正，應予駁回。
㈡至相對人國防部98年11月25日以國政眷服字第0980016931號
函（下稱相對人國防部第0000000000號函），雖就抗告人陳述意見書（二）內容，答覆抗告人：有關輔助購宅款、搬遷費及自行增建超坪補償費等款項之申撥，應逕向海軍陸戰隊指揮部提出；至遷購國宅墊付之自備款及利息，因抗告人之母親李楊佩華先前係向高雄市政府繳納，則其國宅承購權嗣經前海軍總司令部註銷後，應洽高雄市政府辦理退款事宜等語，僅在向抗告人說明其申請核發之前開各筆款項，目前由何單位負責處理，請抗告人逕洽該等單位辦理，故為單純之事實敘述，並不發生任何法律效果，自非行政處分，則抗告人對該函提起訴願，自屬於法不合。訴願決定認相對人國防部並無應作為而不作為之情事，故抗告人所提訴願不合法，因而決定不受理，所持理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。是抗告人既未先依眷改條例及其施行細則之相關規定，請求相對人國防部作成核定購宅補助款、搬遷費、自行增建超坪補償費及墊付自備款與利息之處分，待該相對人於法令所定期間內應作為而不作為，致損害其權利或法律上利益，經依訴願程序後，再行起訴，卻針對非行政處分之相對人國防部第0000000000號函加以爭執，縱有訴願之形式，程序上亦難謂抗告人已依法向該相對人提出申請並合法提起訴願。則抗告人對相對人國防部起訴，請求撤銷訴願決定及上開第0000000000號函，及該相對人應作成核定發放如其起訴聲明第2項所示款項與費用之行政處分，亦不備起訴要件，顯非合法，復無法補正，應予駁回。
㈢末查，抗告人起訴聲明第1項所載國防部海軍司令部87年12
月22日（87）揚眷字第3151號公告，並非本件相對人總政治作戰局及國防部所作成，抗告人誤列總政治作戰局及國防部為被告，訴請撤銷上開公告，自非合法。況抗告人前曾對國防部海軍司令部提起行政訴訟，求為判決撤銷上開公告，經原審法院96年度訴字第2296號判決，認該公告第1項、第4項及第5項係單純事實之敘述，非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的；第3項係以公告通知「逾期將聲請法院強制執行拆除」，乃將眷改條例第22條之規定，予以公告週知，此種法令之宣示，亦非行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的。至第2項之「註銷原眷戶資格」固符合行為時訴願法第2條第1項規定之「行政處分」之要件，惟國防部海軍司令部於該公告後，雖以88年5月11日（88）招玫字第1967號令註銷抗告人之眷戶資格，復於同年7月7日以（88）招玫字第2849號書函恢復抗告人之眷戶資格，是抗告人並未因該公告而受到眷戶資格喪失之損害，其訴請撤銷該公告，即屬欠缺權利保護必要，應予駁回，且抗告人就上開判決所提上訴，復經本院97年度判字第837號判決駁回而確定等情，有本院判決在卷足憑。故抗告人如再對國防部海軍司令部訴請撤銷上開公告，其起訴即違背行政訴訟法第107條第1項第9款：訴訟標的為確定判決之效力所及之規定，而應裁定駁回，是原審法院亦無命抗告人補正國防部海軍司令部為被告之必要。從而，抗告人對相對人總政治作戰局及國防部訴請撤銷國防部海軍司令部87年12月22日（87）揚眷字第3151號公告，亦於法不合，應予駁回。
㈣綜上所述，抗告人提起本件訴訟為不合法，應予裁定駁回；
至抗告人其餘實體上之爭執，原審法院即無再予審究之必要，併此說明。
三、抗告意旨略謂：㈠原裁定第7頁第7行中段所稱「被告國防部為眷改條例之主管
機關，則原告依前揭條文請求購宅補助款、自行拆遷房屋補償費、自備款及搬遷費用等款項，應由被告國防部依規定先行核算確定，故原告應向被告國防部請求給付上開款項……」，與實際事實不符。因相對人總政治作戰局本即為辦理眷改業務之專責單位，又稱國防部軍眷服務處，雖眷改條例第2條第1項明定：「本條例主管機關為國防部」，但係指總政治作戰局，至國防部長則係眷改事宜之召集人，僅於確定眷改行政計畫之裁決時背書。此由國防部總政治作戰部簡便行文表（85）祥祉字第08214號、高雄市海光三村第三村遷購「翠峰國宅」事宜協調會議紀錄及相對人總政治作戰局第0000000000號函、相對人國防部第0000000000號函均足徵總政治作戰局為辦理眷村改建之權責機關。從而原裁定認「被告總政治作戰局既非得核定上述費用之權限機關」為裁定駁回，即有不適用法規之情事；另原裁定所載「僅係對原告申請事項，告知其並非權責機關」，亦與事實相悖而有不適用法規之情事。
㈡至原裁定另載之「並請原告逕洽有權單位辦理」乙節，係指
相對人總政治作戰局第0000000000號函著抗告人逕向海軍陸戰隊指揮部提出辦理申請事項，但海軍陸戰隊指揮部係管理單位並非權責單位，原裁定顯牴觸眷改條例第2條第1項之規定，而有適用法規不當之情事。復以國防部98年決字第49號訴願決定將著向海軍陸戰隊指揮部提出辦理核定事項中自備墊付款項剔除，違背其歸墊承諾，亦違反訴願法第95條之規定。則相對人總政治作戰局第0000000000號函著抗告人向海軍陸戰隊指揮部提出辦理申簽，而不依其眷改主管機關逕為核撥，該函即為拒絕核定之行政處分，相對人總政治作戰局即屬應作為而不作為。則原裁定以相對人總政治作戰局第0000000000號函認「被告總政治作戰局既非得核定上述費用之權限機關」，相對人以該函著抗告人向海軍陸戰隊指揮部提出，並不因該項敘述或說明而發生法律上之效果，該函自非行政處分，即與事實不符，而有適用法規不當之情事。
㈢原裁定既通知抗告人補正被告為國防部，且抗告人亦於7日
內補正，則原裁定以「起訴不備要件，且無從補正，應予駁回」，即屬適用法規不當。
㈣原裁定第8頁第5行起所載「誤向無權限之被告總政治作戰局
，申請核發購宅補助款……等款項」，與相對人總政治作戰局固為眷改主管機關之事實不符，而有適用法規不當之情事。同理，原裁定所認「原告尚未依……規定，請求權責機關即被告國防部，核定其應得之前述各種款項數額」，即與事實不符，亦有適用法規不當之情事。抗告人已敘明相對人總政治作戰局為眷改主管權責機關，其不依其主管機關就抗告人向其所為之請求核撥購宅補助款等款項逕為核定金額，卻以相對人國防部第0000000000號函著抗告人逕向海軍陸戰隊指揮部提出，且將墊付自備款及利息自核定事項中剔除，即為拒絕逕為核定之行政處分。故而，發文該函之相對人總政治作戰局即屬應作為而不作為。是原裁定認相對人國防部第0000000000號函係為單純之事實陳述，不發生任何法律效果，自非行政處分，顯與事實相悖不符，有適用法規不當之情事。是抗告人對其提起訴願及行政訴訟，並無原裁定所認之不備起訴要件。從而，原裁定以此駁回本件訴訟，即屬有適用法規不當之情事。
㈤原裁定第9頁第5行起至第10頁第5行所載，容與事實有間。
本件抗告人起訴固以相對人總政治作戰局及國防部為被告，係因對行政院訴願審議委員會所為願臺訴字第0990105652號訴願決定不受理而提起。而向行政院提出訴願則係因相對人等不依國防部訴願審議委員會所為98年決字第49號訴願決定，著相對人於國防部海軍司令部依規定程序報請相對人時逕為辦理核定訴願人之訴願申請核定事項。是原處分機關即由國防部海軍司令部轉換為相對人總政治作戰局及國防部。從而，抗告人於起訴聲明一所載：「最初原處分海軍總部（87）揚眷字第3151號公告均撤銷」，即因原處分機關轉換而未列海軍總司令部為被告，絕非如原裁定所認之「原告誤列總政治作戰局及國防部為被告」。
㈥原裁定第9頁第8行中段起所載，係將該國防部海軍司令部87
年12月22日（87）揚眷字第3151號公告內容事項予以切割，與本院91年度判字第2112號判決係以公告完整性為判斷，未將公告事項予以分割不同。且抗告人就該公告提起行政訴訟係於89年1月10日，非為恢復原眷戶之資格而訴請撤銷該公告（因國防部海軍司令部係於88年5月11日依該公告註銷抗告人之原眷戶資格，而於88年7月7日恢復其原眷戶資格），係因國防部海軍司令部不依認證事項辦理眷改，而以該公告行二次改建著抗告人重行二次非法認證，是訴請撤銷該公告，非如原裁定所稱「原告並未因該公告而受到眷戶資格喪失之損害，其訴請撤銷該公告，即屬欠缺權利保護必要」。故而，原審法院以96年度訴字第2296號判決駁回即有適用法規不當之情事。另本院97年度判字第837號判決意旨，係載明著抗告人應向國防部海軍司令部提出請求核定，且抗告人亦依判決意旨提出請求，因其不依判決意旨為核定，乃循序提起訴願及行政訴訟，並未違反行政訴訟法第107條第1項第9款前段所定情事。從而，原裁定即有適用法規不當之情事。㈦本件訴訟已至核定購屋補助款、墊付自備款、搬遷費及自行
拆遷補償費等款項之進程，相對人總政治作戰局及國防部僅能就上開款項之金額為核定，已無實體上之申請核定是否合法之問題，否則即為意圖延滯訴訟不為核撥，亦違反國防部訴願審議委員會所為98年決字第49號訴願決定之意旨。故本院雖以97年度判字第837號判決駁回，但其意旨係著由抗告人向國防部海軍司令部請求上揭款項，由其作出核定，若不服其核定，即提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟。是本院97年度判字第837號判決為行政訴訟法第213條所明定之「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力」情事，當事人就此確定判決內容不得為相矛盾之主張，法院亦不得為與此確定判決內容相牴觸之裁判。惟原審法院100年度訴字第47號裁定仍就本件實體（如誤列被告、訴願不合法……）為駁回，即與行政訴訟法第213條之規定有違，而有適用法規不當之違法等語。
四、本院按：㈠本件抗告之法律爭點為，課予義務訴訟中，有關行政機關對
當事人請求之回復是否為「否准處分」，而處理此等爭點有以下基本法理需先予指明。
⒈實則課予義務訴訟中，行政機關對人民請求之答覆是否為
「否准處分」，其起始判準，與行政機關答覆如何記載並無太大之關連，反而應取決於「請求人之請求內容，依其為此請求之法規範基礎，行政機關是否一定要以作成行政處分之方式才能滿足該請求」，如果請求符合此等定義，受理請求之機關只要客觀上沒有滿足該請求內容，不問其如何答覆，該答覆均屬否准處分。這樣的法律見解基本上可以避免請求人與受請求之行政機關間，就「答覆公函」是否具有否准請求之意思，陷入「各說各話」之困境，並且對為請求之人民有較大保障（只要人民之請求客觀上必須以行政處分之方式來加以滿足者，而受請求之行政機關卻沒有作成符合請求內容之對應行政處分，無論其答覆函如何記載，均應視為否准處分）。
⒉不過因為社會進化，公法事務日趨複雜，人民對政府之請
求型態已不再侷限於單純之「請求─許可」模式，而慢慢進化到請求本身即內含有程序上之作為義務要求（此等作為義務性質上屬不真正義務，違反者不是帶有責任，而只是產生失權效果）。而以上之基本判準只能適用單純之「請求─許可」模式下，面對新類型之請求，受理請求之行政機關如答覆請求人，請其依程序規範之要求履行特定內容之不真正作為義務者（例如檢附文件證明或提供特定數據資料等等），該等答覆應否被評價為「否准處分」，即有再進一步深思之必要，其最終判準不可一概而論，這裏涉及二種對立價值之衡量。
⑴首先從行政機關利益之角度言之，實證法所以要求人民
之請求必須負有（不真正）作為義務，可能是基於效率之考量，避免調查之勞費（例如申請稅捐減免之帳證提出義務，或者大量行政事務之統一證明文件）。因此當人民之請求沒有盡其程序上之附隨（不真正）作為義務，受理請求之行政機關出函要求其補為附隨義務，客觀上並無駁回其請求之意思，應認該公函非行政處分（否准處分）。
⑵但是從為請求之人民角度言之，不免會擔心行政機關訂
立複雜而難以輕易依循之程序作為義務，使其請求權利實質被架空，因此期待「即使其未依循程序上附隨（不真正）作為義務而提出請求，行政機關之要求補正函也應視為否准處分」。
⑶而法院對以上二種價值之權衡，一方面是強調課予義務
請求本質上有讓行政機關為第一次決定之功能，不希望此項功能被架空，讓法院直接面對請求有無理由之實體爭議，但也要顧及行政機關利用上開程序上不真正作為義務刻意使為請求之人民面臨「申請門檻難以跨越」之困境。因此在個案中一方面要考量程序作為義務之合理性，另一方面也要考量人民對此程序義務要求之基本態度，如果要求合理明確，並有揭示，且程序義務之踐行也不太困難，但為請求之人民卻忽視此等要求，則行政機關之補正公函即無法被評價為「發生拒絕規制效力」之「否准處分」。
㈡在上開法理基礎下，原裁定認「相對人總政治作戰局第0000
000000號函」及「相對人國防部第0000000000號函」均非屬對抗告人請求核定發放「輔助購宅款」、「搬遷補償費」、「自行增建超坪補償費」與「發放墊付自備款及利息」請求之否准處分，其判斷結論尚無錯誤，應予維持，爰說明理由如下：
⒈相對人總政治作戰局第0000000000號函之部分：
⑴原裁定判斷結論並無錯誤之理由：
實則原裁定已清楚說明，依眷改條例第2條第1項之規定，有關抗告人本案請求之主管機關是國防部，而非總政治作戰局。而實證法既然對權責機關已有明確規定，則相對人總政治作戰局對抗告人請求之答覆公函自無可能為對抗告人前開請求之否准處分。
⑵抗告意旨不可採之理由：
①抗告意旨雖謂：「因為處理眷舍之實際作業均係由總
政治作戰局從事，所以從實證的角度言之，應將總政治作戰局解為辦理眷村改建之權責機關，國防部僅有對改建行政計劃為背書之作用」云云，但此等見解與實證法規定明顯衝突，自非可採。
②至於抗告意旨有關此部分之其他主張，在總政治作戰
局非屬受理請求權責機關之前提下，已無再行逐一論駁之必要，亦附此敘明之。
⒉相對人國防部第0000000000號函之部分：
⑴原裁定判斷結論並無錯誤之理由：
①原裁定認定該函非屬行政處分之理由固係謂：「該函
文內容，僅屬單純之事實敘述，並不發生任何法律效果，固非行政處分」云云，而與本院上開基本判準未盡符合。
②不過因為抗告人自始即認總政治作戰局為受理請求之
權責機關，所以其二次請求始終是向總政治作戰局為之，國防部僅是依行政職權主動回覆，故該函文客觀上指向抗告人請求之針對性。再者該函文復載有「有關輔助購宅款、搬遷費及自行增建超坪補償費等款項之申撥，應逕向海軍陸戰隊指揮部提出」等文字，意即國防部認為此項申請有其程序要求，抗告人必須依該程序提出相關文件而為請求。而且此項記載早在前開總政治作戰局第0000000000號函即有載明，該程序要求主要作用在於「經由眷戶提出相關事證便利審查作業之進行」，抗告人卻執意不理會此等請求程序要求，逕以其自行認定之金額要求作成核給處分，國防部答覆其應依程序申請，客觀上難謂有終局否准其請求之意思存在。從而原裁定認其非行政處分，從此角度言之，即非完全無據。
③另外國防部上開函釋就抗告人有關「遷購國宅墊付之
自備款及利息」之請求，復特別載明「該款項是由抗告人之母親李楊佩華先前係向高雄市政府繳納，則其國宅承購權嗣經前海軍總司令部註銷後，應洽高雄市政府辦理退款事宜」等文字，表達其非該請求權責機關之地位，此時抗告人首應表明「其依何一具體法規範對國防部享有此等公法上請求權」，若其未予指明，法院即無從判斷該請求之權責機關與請求內容是否一定要以作成行政處分之方式來加以滿足。從而原裁定認此部分答覆非屬行政處分，亦屬有據。
⑵抗告意旨不可採之理由：
①抗告意旨謂：「國防部上開公函指示其向非權責機關
之海軍陸戰隊指揮部申請，而拒絕自行受理請求，明顯違反法律規定」云云。但查依法有義務處理人民請求之主管機關基於效率考量可以針對處理程序，指定其所屬內部單位或下級機關接受申請文件並為初步審查轉其處理，以求作業標準之迅速及統一，只要此等要求沒有對請求人之請求造成重大不便，即應予以尊重，不能遽行論斷此等程序作業之要求，即屬對請求之否准。
②抗告意旨復謂：「國防部98年決字第49號訴願決定，
曾指明，抗告人之全部請求均屬『眷改條例』適用範疇，國防部為主管機關，因此有關墊付自備款及其利息金額之核定及返還，亦屬國防部之權責」云云。但查國防部98年決字第49號訴願決定書僅在理由中通案式說明，抗告人之申請內容與眷改條例之適用有關，但並無特別指明「眷改條例之特定條文規定，眷戶自行支付予地方政府之自備款及其利息金額之認定及返還，亦屬國防部之權責，無從憑此概括抽象式之論述，即導出上開事項亦屬國防部之權責（事實上該筆款項既然繳交予高雄市政府，由抗告人直接向高雄市政府領回，最為便利），抗告人既不能舉出該等請求之實證法依據，原裁定以國防部無此義務，而認其答覆非屬行政處分，亦難謂有據。
③抗告意旨再謂：「如由海軍陸戰隊指揮部受理本案申
請，機關要求提出之文件與法律規定及雙方原來之約定不合（例如要求其先搬遷再領輔助購宅款），造成抗告人請求上困難」云云。但抗告人可在申請時註明其事，說明不繳交之理由，海軍陸戰隊指揮部便可將資料轉呈國防部，該等實體主張是否有據，即可迅速進入審查程序，從而上開程序要求對抗告人當不致於造成不利，其應遵守上開程序要求。
④至於抗告意旨所稱：「本案原法院訴訟審理中曾作成
程序裁定，命抗告人補正國防部為原審相對人，終局裁定復謂不能補正，前後矛盾」一節，實則該命補正之程序裁定是針對國防部第0000000000號函之部分為之，與終局裁定所稱「不能補正」事項是針對海軍司令部而言，二者分屬二事，並無矛盾。
㈢至於抗告人在原審法院所聲明撤銷之「國防部海軍司令部87
年12月22日（87）揚眷字第3151號公告」，暫且不論原裁定認定其起訴不合法之各項理由是否均屬妥適。但該請求之訴訟類型明顯為「課予義務訴訟」（即請求國防部或總政治作戰局撤銷另一機關國防部海軍司令部作成之「所謂」行政處分公告，就算依其抗告意旨中主張，因其認為為該公告之原處分機關有轉換，由原來之海軍司令部轉換為本案之相對人國防部或總政治作戰局，此等訴訟請求亦類似行政程序法第128條所定之行政程序重開，而具課予義務訴訟之性質），而非撤銷訴訟（因為該公告早於87年間公告，其正常行政爭訟之法定不變期間早已屆至），單就此點言之，抗告人提起訴訟，卻未舉出任何具體法規範說明其有此項公法上請求權存在，單憑此點即足認其此部分起訴不合法，抗告意旨與此有關之實體爭議，本院亦無審酌必要，爰在此附予說明。
五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 16 日
書記官 葛 雅 慎