最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第507號抗 告 人 黃枝樹
林麗如
共同送達代收人 呂淑媚市○○區○○○路○○○號3樓之1相 對 人 法務部行政執行署屏東分署代 表 人 羅正平上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國101年2月1日高雄高等行政法院101年度停字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁定。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、原裁定以：㈠本件抗告人所聲請停止執行之標的為相對人100年10月3日屏
執義100年度他執字第68號函（下稱100年10月3日函）、100年10月19日屏執義91年營所稅執特專字第46794號函（下稱100年10月19日函）暨如附件所示之執行程序，而依上開100年10月3日函之內容觀之，係相對人通知屏東縣東港地政事務所辦理如該函附表1、2所示抗告人林麗如不動產（即屏東縣○○鎮○○段○○○○號等5筆土地全部或應有部分、屏東縣○○鎮○○段3070建號等10筆建築改良物全部及共有部分）之查封登記；再依相對人100年10月19日函之內容觀之，係相對人通知抗告人黃枝樹於100年10月25日至該署辦理所擔保慶盛公司營利事業所得稅稅捐債務之分期繳納並提供擔保，該2函及如附件所示文件之執行程序，核屬相對人依行政執行法第26條準用強制執行法第76條第3項所為之執行程序，並非屬行政處分。依行政執行法第9條第1項規定，抗告人對該執行命令或強制執行方法如有不服，得於執行程序終結前，依該條項規定向執行機關聲明異議，但抗告人卻依行政訴訟法第116條第2項前段規定向原審法院聲請該2函及如附件所示文件之執行程序之停止執行，依法尚有未合。況倘原處分或決定得聲請停止執行者，亦以聲請人發生有難以回復之損害且情況緊急者為限，查本件抗告人所聲請停止執行之標的為上開2函及如附件所示文件之執行程序，係屬相對人對抗告人林麗如上開不動產之查封登記及通知抗告人黃枝樹辦理所擔保稅捐債務之分期繳納並提供擔保暨訴外人慶盛公司相關積欠稅款之行政執行程序，核均屬財產之執行，其損害並無不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度。又抗告人林麗如主張其所有上開房地，為其經營大鵬灣大飯店之處所，一旦遭移送機關收取變價，將對其營運產生重大之損害，並影響其本人及員工之家庭生計云云，惟此部分損害賠償之請求，亦非不能以金錢賠償獲得救濟或以他法回復，即不發生難於回復之損害（本院92年度裁字第1626號、第1388號、第1709號裁定參照），揆諸前揭法律規定及說明，即不符停止執行之要件，故其本項聲請為不合法。
㈡抗告人於100年12月28日對南區國稅局及屏東縣政府稅務局
就所擔保慶盛公司營利事業所得稅稅捐債務向原審法院提起確認公法上稅捐債務之保證債權不存在之訴、債務人異議之訴及返還公法上不當得利之訴，現由原審法院100年度訴字第688號返還公法上不當得利事件審理中。惟抗告人於該起訴狀中主張其提起債務人異議之訴之理由為：「查本件作為執行名義者為原告（即抗告人，下同）黃枝樹及林麗如97年10月27日於屏東行政執行處所簽具之言詞陳述（分期）筆錄，惟此執行名義（行政執行法第18條參照）因於成立之時即具有債權無效事由，於執行程序終結前，為達有效權利保護之目的，應許執行債務人提起救濟請求撤銷法務部行政執行署屏東行政執行處屏執義91年營所稅執特專字第00046794號等執行事件對原告黃枝樹及林麗如及屏執義100年度他執字第68號執行事件對林麗如所為之執行程序。」。準此可知，本件抗告人並非主張於系爭行政執行名義「成立後」有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，而係以系爭行政執行名義「成立當時」具有無效之事由，而提起該件債務人異議之訴，揆諸法律規定及說明，抗告人所提起之債務人異議之訴並不符合強制執行法第18條第2項規定之要件。再者，抗告人於該事件中一併提起之確認公法上稅捐債務之保證債權不存在之訴及返還公法上不當得利之訴，亦核與強制執行法第18條第2項規定之要件不符，從而，抗告人主張依強制執行法第18條第2項規定，願以相當之金額（即預計訴訟遲延所生之法定遲延利息）供擔保，聲請停止執行，於法無據，亦應予駁回。至於抗告人主張依司法院釋字第182號解釋，執行債務人如以裁定成立前實體上之事由主張該裁定不得為執行名義而提起訴訟時，舉輕以明重，亦應為得聲請停止執行之事由云云。然查，司法院釋字第182號解釋理由書係以法院拍賣抵押物裁定為執行名義，抵押人以該裁定成立前實體上之事由主張該裁定不得為執行名義而提起訴訟時，得依強制執行法第18條第2項規定聲請為停止強制執行之裁定，與本件係屬稅捐擔保債務之行政執行程序及其執行名義均有不同，自難比附援引，附此說明。
三、抗告意旨略謂：㈠先位聲明部分：
⒈暫時性權利保護制度為司法權核心之一：
⑴依行政執行法第9條第1項之立法理由說明，行政執行之
聲明異議為「執行命令與行政處分內容不一致，或其執行方法顯然不當者」，與本件抗告人係主張執行名義不合法，爰請求於本案訴訟判決確定前暫緩執行之情形顯不相符。此由抗告人前確曾提過聲明異議，卻遭法務部行政執行署認「系爭判決並未確認系爭擔保書無效……異議人及林麗如既為擔保人，自應依系爭擔保書負擔保人責任」，而以無理由駁回之情形亦顯可得證。
⑵本件抗告人所欲尋求救濟者，為本案判決確定前行政執
行之暫緩，非屬行政訴訟法第七編之保全程序之規範範圍，而應屬同法第116條之停止執行；惟原裁定將行政訴訟法第116條限縮於請求停止執行之對象行政處分，而忽視其他行政執行情形亦有暫時性權利保護之必要，顯將產生權利保護之漏洞。
⒉本件雖屬財產之執行，亦將發生難以回復原狀之損害：
⑴依本院95年度裁字第2380號裁定及92年度裁字第1376號
裁定可知，縱屬財產之執行，亦不得僅以「能否用金錢賠償損失」當作唯一判準，更不得將「財產之執行」與「得用金錢賠償損失」劃上等號。
⑵原裁定認為於其本人及員工之家庭生計之損害，亦非不能以金錢賠償獲得救濟或以他法回復，顯無法體民所苦。
㈡備位聲明部分：
⒈依行政執行法第26條準用強制執行法第14條第2項、第18條第2項，抗告人得聲請法院裁定停止執行：
⑴依原裁定之見解，既認為強制執行法第14條第1項及第1
8條依行政執行法第26條得準用於行政執行程序中，何以排除強制執行法第14條第2項之準用？⑵原裁定所舉本院97年度5月份第1次庭長法官聯席會議所
欲解決之問題，似應為研討債務人異議之訴之容許性，尚非在界定債務人異議之訴之提起要件。故執行名義無確定判決同一之效力者，於執行名義成立前，如有債權不成立或妨礙債權人請求之事由發生，亦應得依行政執行法第26條準用強制執行法第14條第2項、行政訴訟法第307條提起債務人異議之訴，並依行政執行法第26條準用強制執行法第18條第2項，聲請行政法院停止行政執行。
⒉經抗告人提起確認公法債權不存在之訴，應依行政執行法
第26條準用強制執行法第18條第2項許抗告人聲請停止執行：
本件比附援引司法院釋字第182號解釋之基礎在於，該號釋字所舉許可拍賣抵押物之裁定既尚未經司法為實體審查，無與確定判決同一效力，則於裁定成立前實體上之事由主張該裁定不得為執行名義而提起確認債權不存在之訴時，其情形較裁定程序為重，依舉輕明重之法理，抵押人自得依強制執行法第18條第2項聲請停止強制執行；於本件之情形則為，該行政執行名義亦未經司法實體審查，無與確定判決同一效力，則該執行名義於成立時生有債權不成立之事由，並經執行債務人提起確認公法上債權不存在之訴時，依舉輕明重之法理，執行債務人亦得依行政執行法第26條準用強制執行法第18條第2項聲請停止行政執行。
原裁定未加深究率認本件欠缺比附援引司法院釋字第182號解釋之基礎，顯非適法。應許本件抗告人於本案判決確定前聲請停止行政執行，以遵憲法保障人民訴訟權之意旨並維人民權益等語。
四、本院按：㈠本案抗告人在原裁定法院聲請停止執行請求之規範基礎，依其聲明順位，分別為：
⒈前位聲明之法規範基礎為行政訴訟法第116條，因此其請
求內容是，請求法院作成以「不附擔保」為前提之「停止執行」裁定。
⒉備位聲明之法規範基礎則是行政執行法第26條準用強制執
行法第18條第2項之規定，因此其請求內容是，請求法院作成以「附擔保」為前提之「停止執行」裁定。
㈡而本院同意原裁定法院對抗告人前位聲明之判斷結論，即抗
告人之前位聲明請求不符合行政訴訟法第116條規定之「停止執行」要件，原裁定法院駁回抗告人此部分請求，自屬有據，而其判斷理由則可分述如下：
⒈原裁定認抗告人此部分聲請於法不合之主要理由為：
⑴抗告人聲請停止執行之標的為「通知地政事務所對抗告
人林麗如所有之不動產辦理查封登記」之公函與「通知抗告人黃枝樹辦理分期繳納稅款及提供擔保事宜」之公函。
⑵而該二公函乃是相對人在一個單一且續行的行政執行程
序中，在指向執行債權終局滿足之目標下，依行政執行法第26條準用強制執行法第76條第3項所發動、一連串接續執行動作之一部分（此等文字雖與原裁定用字不完全一致，但與原裁定意旨實質上相同），因此不是「行政處分」。
⑶此等在單一行政執行程序中所進行之執行動作，其救濟
途徑應為，依行政執行法第9條第1項之規定「聲明異議」，而非聲請「停止執行」。
⑷且該行政執行案為金錢債權（稅捐債權）之執行，執行
方法為「變賣抗告人之不動產換價受償」，核屬財產之執行，其損害並無不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度（包括飯店營運在內），不致發生難於回復之損害，因此不符行政訴訟法第116條所定之「停止執行」要件，聲請不合法。
⒉抗告意旨雖謂：「暫時權利保護制度為司法權核心之一，
而行政執行法第9條第1項之聲明異議制度，僅為行政救濟之一部，並無司法保護功能，因此對抗告人保護不足，故行政訴訟法第116條停止執行之對象不限於『行政處分』，原裁定上開限縮解釋造成人民權利保障之不周」云云。
⒊惟查：
⑴行政執行與民事強制執行類似，往往是在假設「執行名
義所表徵公法上權利正確合法，且執行標的正確」之基礎下，著重其執行效率，因此其執行程序過程中有關接續執行動作之救濟，自然與一般行政爭訟不盡相同，此等存在上之差異，自然容許立法者另為規劃其救濟手段。而行政訴訟法第116條所定之「停止執行」則是針對一般行政爭訟程序中有關「行政處分」規制效力爭議所設計之暫時權利保護制度，執行程序之接續執行動作如果不符合「行政處分」定義者，即無該條文適用之餘地。
⑵至於行政執行與民事強制執行中有關執行名義本身之瑕
疵，或執行標的是否為執行債務人所有之重大爭議，亦另有債務人異議之訴或第三人異議之訴以為救濟手段（行政執行法第26條準用強制執行法第14條、第14條之1及第15條參照，而依行政訴訟法第307條之規定，其中債務人異議之訴由行政法院審理，而第三人異議之訴則由民事法院審理），並有對應之暫時權利保護制度，即行政執行法第26條準用強制執行法第18條第2項所定「供擔保停止執行」制度，此等暫時權利保護制度，相較於行政訴訟法第116條所定之停止執行制度，從其法律效果為「需供擔保」一節言之，當然是對提起爭訟之人民較為不利，不過此等規定當有「執行名義得以進入行政執行程序，足以表徵該執行名義合法正確可能性較高」之價值判斷隱含其中。
⑶更何況就本案而言，抗告人雖以上開「囑託查封登記公
函」與「通知辦理分期繳納稅款及提供擔保事宜公函」為停止執行之標的，但論之實質，其沒有主張該二公函本身有誤，而是爭執其二人出具擔保書是否產生「就慶盛公司稅捐債務，得對其二人財產為行政執行」之法律效果，是其該二公函為「應暫時停止處分規制效力」之「停止執行」對象，亦與行政訴訟法第116條之規範本旨不符。
㈢但原裁定法院對抗告人前位聲明之判斷結論（即認其請求於
法不合，應予駁回），本院則認為其判斷理由與現行實證法之規定不盡符合，尚有違法之處，其理由同樣可以分述如下：
⒈正如前述，如果本案抗告人曾提起債務人異議之訴，即可
以依行政執行法第26條準用強制執行法第18條第2項之規定，聲請供擔保而暫停「正在進行中之公法上金錢債權變價程序」之續行。
⒉而原裁定認定抗告人不可以提起債務人異議之訴，其理由為：
⑴依本院97年5月1日作成之97年5月份第1次庭長法官聯席會決議意旨，認：
①行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之
事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。②行政訴訟法第307條前段規定：「債務人異議之訴，
由高等行政法院受理」，應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第八編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。
⑵因此債務人異議之訴一定必須是「行政執行名義成立以
後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生」，方得提起。但本案中抗告人主張之異議事由卻是「抗告人二人於97年10月27日在相對人所屬屏東行政執行處簽具之言詞陳述（分期）筆錄（擔保書）執行名義有無效事由存在」，顯係就行政執行名義「成立當時」之無效事由，提起債務人異議之訴，因此該債務人異議之訴並不符合強制執行法第18條第2項規定之要件。
⒊惟查：
⑴正如前述，行政執行程序中之債務人異議之訴，依行政
執行法第26條準用強制執行法第14條、第14條之1之規定，其異議事由未必須發生在執行名義成立以後，強制執行法第14條第2項即明定：「執行名義無確定判決同一之效力者，於執行名義成立前，如有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人亦得於強制執行程序終結前提起異議之訴。」⑵而強制執行法第18條第2項亦僅規定：「有回復原狀之
聲請，或提起再審或異議之訴，或對於和解為繼續審判之請求，或提起宣告調解無效之訴、撤銷調解之訴，或對於許可強制執行之裁定提起抗告時，法院因必要情形或依聲請定相當並確實之擔保，得為停止強制執行之裁定。」並未以債務人異議之訴之異議事由必須在執行名義成立以後發生，才得供擔保停止執行。原裁定對此規定似有誤解。
⑶又本院97年5月1日作成之97年5月份第1次庭長法官聯席
會決議，亦僅言明「行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，得提起債務人異議之訴，排除強制執行」，但並沒有因此認為債務人異議之訴之異議事由一定要在執行名義成立後發生，更未認「依行政執行法第26條準用強制執行法18條第2項之停止執行請求，以其異議之訴事由發生在執行名義成立以後」。⑷至於強制執行法第14條第2項所稱「執行名義無確定判
決同一之效力者」一節，在行政執行中應如何詮釋，固然有其討論空間，不過就本案而言，本案之執行名義既為抗告人二人於97年10月27日在相對人所屬屏東行政執行處簽具之擔保書，該擔保書之簽立使其二人對第三人慶盛公司之稅捐債務負給付義務，該執行名義完全未經行政爭訟程序，應歸類為「無確定判決效力之執行名義」，而得以執行名義成立以前（或成立之際）之異議事由，提起債務人異議之訴。
㈣又因為抗告人在原審之本案請求有先位及備位聲明，二者無
從分割，備位請求既有未合，自應認抗告為有理由。而其擔保金數額之決定又涉及事實調查，本院無從自為判斷，有由原法院調查後更為裁定之必要，爰裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 16 日
書記官 葛 雅 慎