最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第602號抗 告 人 陳雄萍
陳莜萍上列抗告人因與相對人桃園縣政府等2人間徵收補償事件，對於中華民國100年12月26日臺北高等行政法院100年度訴字第1799號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、相對人桃園縣政府為辦理「桃園縣中壢市○街溪斷面46-1至48河川治理工程」，需取得劃入水道治理計畫線及堤防預定線範圍內土地，抗告人所有坐落桃園縣中壢市○○○段○○○段82-83及82-84地號土地（下稱系爭土地）位於上開用地範圍內。於相對人桃園縣政府召開用地取得協議會後，以民國100年7月20日府水河字第1000284797號函（下稱100年7月20日函）附上開會議紀錄通知土地所有權人。抗告人以訴願書表示不同意徵收，不同意依公告地價或市價加4成徵收，請撤銷徵收，並恢復土地原有用途。經相對人桃園縣政府以100年8月3日府水河字第1000304784號函（下稱桃園縣政府100年8月3日函）復抗告人：本案尚在申請徵收之前置作業，尚無直接發生法律效果之行政處分。抗告人不服，循序提起行政訴訟，於起訴狀送達相對人桃園縣政府後提出追加狀，追加經濟部為被告，並追加訴之聲明，為原審裁定駁回，而提起本件抗告。
三、本件原裁定以：（一）本件抗告人於訴狀送達後，追加經濟部為被告，核經濟部並非抗告人起訴時所不服內政部訴願決定不受理之原處分機關，且抗告人就該追加撤銷訴訟，或未經訴願程序，或目前由行政院審理訴願中，經濟部不同意其追加，且無行政訴訟法第111條第3項應予准許訴之追加之情形，本件追加之訴，難認合法，應予駁回。（二）查100年7月20日函，乃相對人桃園縣政府將「桃園縣中壢市○街溪斷面46-1至48河川治理工程」用地取得協議會議紀錄，檢送予包括抗告人在內之土地及建築改良物所有權人，核屬觀念通知，並非行政處分。另相對人桃園縣政府100年8月3日函內容，則係相對人就本件尚在進行徵收前置程序之協議價購程序等事項為單純之事實敘述與理由說明。是相對人桃園縣政府上開2函，均非屬對抗告人之請求為准駁而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。（三）經查，抗告人訴之聲明二、三、四、五之請求事項，即「二、被告桃園縣政府就系爭土地徵收應依眷村改建方式，聘請建築師重新設計，再作成原地重建，或附近另行購地重建，或提供其他原告等可接受之公有地重建，並負擔重建期間安置之行政處分。三、被告桃園縣政府就系爭土地徵收，對要徵收之土地部分，應再作成購買光輝街93號附近私有空地或以原告等可接受之公有建地與原告等交換之行政處分。四、被告桃園縣政府就系爭土地徵收，應再作成就原告等交換後土地建屋不足部分，准予原告等以被告桃園縣政府之徵收價，即每平方公尺500元，購買公有建地之行政處分。五、被告桃園縣政府就系爭土地徵收，應再作成支付原告等受益費之行政處分。」，未據抗告人向相對人桃園縣政府為請求，亦未經相對人桃園縣政府為任何行政處分。況徵收土地之核准機關為內政部，相對人桃園縣政府對於系爭土地並無作成徵收處分之權限，抗告人尤無申請相對人桃園縣政府作成如其訴之聲明二、三、四、五之處分內容，抗告人提起課予義務訴訟，核屬行政訴訟法第107條第1項第10款之起訴不備其他要件，且此項欠缺無從命補正，自應予以駁回。（四）至抗告人訴之聲明「七、本訴訟之效力，應及於本處分後，相對人桃園縣政府重複原程序所為之相同或類似行政處分。」，未據抗告人表明係提起何種類之訴訟。況依相對人桃園縣政府100年8月3日函內容，顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。縱如抗告人上開聲明之主張，亦係預慮將來可能之損害，而非抗告人之權利或法律上利益已受損害之情形，抗告人自不得預行請求行政救濟，依本院59年判字第211號判例意旨，其提起之上開訴訟，並不合法，亦應予駁回。
四、抗告意旨略謂：（一）抗告人係依行政訴訟法第111條第3項第1款訴訟標的對於數人須合一確定，追加其原非當事人之經濟部為被告之規定，及第2款請求之基礎不變，追加撤銷其公告為訴之聲明，原裁定卻依同法第111條第4項為由而駁回，張冠李戴，顯屬錯誤。又同條第4項追加之新訴為撤銷訴訟，而未經訴願程序者不適用之。所謂之撤銷訴訟係指撤銷未經訴願程序向行政法院追加之訴訟，不是撤銷之訴。兩者不同，若未經追加，何來撤銷？所以法院依法必須核准，且不許撤銷。況依同條第5項得聲明不服可證，即使未經訴願亦可追加。而所謂未經訴願程序，並非須完成訴願程序，完成訴願程序依法非必要，抗告人已提起訴願，自可追加。
（二）抗告人向經濟部提起訴願，迄今已逾5個月，行政院未為決定，依行政訴訟法第4條第1項規定，可提行政訴訟，則既可提行政訴訟，當然可以追加，視同起訴，即無須相對人同意。縱使須先經訴願，此為可補正，法院應於抗告人追加後，要抗告人提出訴願之證明，確認是否可補正，原審法院未要求抗告人提出證明，即予駁回，自屬不當。（三）相對人桃園縣政府已單方面對外完成協議價構未能達成協議之法律上效果，按土地徵收條例第11條規定，相對人桃園縣政府100年7月20日函已具有法律上效力。相對人桃園縣政府進一步之徵收處分，不但對抗告人財產上之權利造成難以回復之損害，且迫使抗告人在相對人桃園縣政府威脅下訴訟，法院迫使相對人桃園縣政府增加不必要之訴訟，又應如何回復。再土地徵收條例第11條「或以其他方式取得」之規定，相對人桃園縣政府從未提出其他方式以取得土地，僅強迫他人接受其不合理之徵收價，自屬應作為而不作為。（四）抗告人併追加撤銷內政部100年12月20日台內地字第1000249359號強制徵收之處分、相對人桃園縣政府100年12月21日府第權字第10005358373號強制徵收之處分、100年12月28日府水河字第1000547404號強制拆遷之處分等語。
五、本院按：（一）依行政訴訟法第24條、第111條第1項、第3項及第4項之規定，追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，因欠缺實體判決要件，本不適於利用原訴之程序審理之，故無論被告同意與否，均不許追加之。次按所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政處分之要素包含有行為（行政機關公法上之意思表示）、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。（二）經查，本件抗告人於訴狀送達相對人桃園縣政府後，始追加經濟部為被告，然經濟部並非抗告人起訴時之原處分機關，且未經訴願程序，亦無行政訴訟法第111條第3項應予准許訴之追加之情形，其追加之訴，自非合法。又觀諸相對人桃園縣政府上開2函之內容，係屬觀念通知及單純之事實敘述與理由之說明，均非前揭訴願法及行政訴訟所謂之行政處分，內政部以該2函非屬行政處分，不受理抗告人之訴願，即無不合，抗告人復對之提起行政訴訟，顯非合法。（三）至抗告人訴之聲明二、三、四、五之請求事項，未據抗告人向相對人桃園縣政府為請求，亦未經相對人桃園縣政府為任何行政處分，況土地徵收條例第2條及第14條之規定，徵收土地之核准機關為內政部，相對人桃園縣政府對於系爭土地並無作成徵收處分之權限。又按課予義務訴訟之提起，須有機關對人民依法申請之案件應作為而不作為或予以駁回，且須經訴願程序為前提，抗告人訴之聲明二、三、四、五之請求事項，係為提起課予義務訴訟，核屬同法第107條第1項第10款之起訴不備其他要件，且此項欠缺無法命補正，依該法條第1項前段規定，即應以裁定駁回之。（四）末按本院59年判字第211號判例意旨，訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。本件抗告人訴之聲明第七項之主張，亦係預慮將來可能之損害，而非抗告人之權利或法律上利益已受損害之情形，自不得預行請求行政救濟。（五）綜上所述，原裁定以抗告人之起訴及追加之訴均不合法，而駁回其訴，於法並無不合，其抗告難認有理由，應予駁回。又本院為法律審，不得為訴之變更、追加。抗告人提起本件抗告，具狀追加撤銷內政部100年12月20日台內地字第1000249359號強制徵收之處分、相對人桃園縣政府100年12月21日府第權字第10005358373號強制徵收之處分、100年12月28日府水河字第1000547404號強制拆遷之處分，於法不合，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 4 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻