最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第633號抗 告 人 陳昌浦上列抗告人因與相對人行政院農業委員會等間農業發展條例事件，對於中華民國100年12月22日臺北高等行政法院100年度訴字第1080號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人基於下述原因事實，提起「確認公法上法律關係不存在」之「確認訴訟」。
二、原審法院則基於下述理由，認為本案相對人確認訴訟之對象為「農業發展條例第18條第1項、第5項、農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款」等法規本身，欠缺起訴合法要件，且無法補正，而依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，以抗告人起訴不合法為由，裁定駁回其訴。
三、抗告意旨中，針對原裁定以上之判斷理由，先「補正」訴之聲明，由原來主張之確認法律關係不成立之訴，「補正」為「確認抗告人具備農民資格」之積極確認之訴。並在此基礎下，提出以下之法律論點，指摘原裁定上開法律論述違法，而謂原裁定應予廢棄。
㈠其在事實審法院起訴時，所欲請求法院判決之事項即為「確
認農業發展條例第18條第1項及同條第5項與依該條第5項授權制定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款之規定，對其本人及所有之農地沒有規範作用，相對人等不得引用該條文來妨礙其農舍之興建」，換言之抗告人認為，自己不是該等法律所規範之「特定農地所有人」，但事實審受命法官行使闡明權不夠請楚，使抗告人做了上開訴之聲明，但其本意仍是請求確認自己具備農民資格，不受上開法律之規範，此等聲明之補正與原來起訴時之請求本意一致。
㈡又其確認請求之內容「主張上開實證法對其本人在特定農地
上之農舍興建並無規範作用」，因此不是單以法條為確認對象。
㈢本案可以補正，而事實審法院未命其補正，顯然違法，爰說明如下：
民事訴訟法第199條與第199條之1並無明文規定審判長應如何該如何闡明，故除非有十足證據顯示抗告人是堅持己見或起訴聲明確實無法補正，否則此一抗告應給予支持。抗告人已在本抗告狀補正，該陳述若正確就是「完成補正」，否則只是「未能補正」。而「未能補正」與「無法補正」是截然不同的，依憲法第16條的訴訟權與第24條的行政救濟，若抗告人沒有完成補正，本件即不該如此駁回。
㈣關於原裁定指稱「被告亦未為任何行政處分」，對於行政處
分是否存在，抗告人已在原審行政訴訟準備狀三（100年9月5日）陳述如下：
⒈身為農業事務之主管機關，行政院農業委員會先後已宣告
5次「原告（即抗告人）所擁有土地須接受興建農舍辦法相關法令的約束」。
⒉行政院農業委員會於答辯狀二亦表示，若抗告人對縣政府
提出興建農舍申請案，必定因不符合興建農舍辦法之規定而被駁回。
從而，行政院農業委員會數次間接宣示了抗告人不具備「農民資格」，這些行政處分即為違法，本件備位聲明仍有待審理等語。
四、本院按：㈠本案抗告人在原審是依行政訴訟法第6條之規定，提起確認
公法上法律關係成立或不成立之訴，而所謂「公法上法律關係」，乃是指抽象法規範與特定時空下之具體事件相「結合」而形成之具體權利義務關係。又此等「事實與規範結合」之有無，則應以「該等具體權利義務關係之內容是否經由日常生活之實際運作而被實際實踐並被客觀掌握」為其判準。
詳言之：
⒈法律關係「成立」或「不成立」之二種確認訴訟，分別是在下列情況下而被許可。
⑴當特定權利主體在日常生活中依該特定法律關係所形成
之權利義務狀態行事，卻因為利害關係人出面主張該等權利義務狀態運作之現狀不能繼續進行下去，權利主體因此感受到法律地位之不安定（此即行政訴訟法第6條所稱之「即受確認判決之法律上利益」），而對利害關係人提起確認法律關係成立之確認訴訟。
⑵當特定權利主體以某一特定法律關係所形成之權利義務
狀態不存在為前提而為日常生活，忽然有利害關係人出面，主張該等權利義務狀態，要求前開特定權利主體，按照該法律關係所形成之權利義務關係行事時，權利主體同樣感受到既有法律地位之不安定，有提起確認訴訟之急迫性，而對利害關係人提起確認法律關係不成立之確認訴訟。
⒉至於特定權利主體在日常生活中並無受到特定法規範所形
成法律關係行事之牽絆，只是依其主觀慾望，希望在將來能夠依該法律關係或不依該法律關係所形成之實證環境下行事，而「思患預防」，在事前即請求法院對該法律關係成立或不成立預為判斷，此等請求基本上已是「預防訴訟」之領域。而預防性訴訟不僅性質上不屬於確認訴訟（多被歸類為給付訴訟），且此等訴訟之提起必須另有法律許可提起之明文（其理由在於：基於司法資源之有限性，為提升其使用效率，訴訟原則上必須限於現在已生之爭執，而將來可能發生之爭執，現在既然還沒有發生，事後又可能「時過境遷」，不再具有爭訟性。若提早發動審理，等於司法資源之低效率運用，因此除非該將來爭執對社會影響重大，又有急迫解決之特殊情形，方得例外許可提起行政訴訟），不然該等未來預防之訴即因欠缺法之明文而應認其起訴不合法。
㈡在上開法理基礎下，本案抗告人在事實審之起訴，其訴之聲
明無論是應如原裁定所載，或如其在本院抗告程序之「補正」主張，基本上都是「在沒有提起興建農舍」之實證基礎下，考量「如果抗告人將來興建農舍，將遭相對人等主管機關引用農業發展條例第18條第1項及同條第5項與依該條第5項授權制定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款等法規範，對之進行公權力之干涉，阻撓其農舍之興建，而預先提起本案訴訟，此等訴訟本質上即屬預防訴訟，絕無可能構成「確認訴訟」，不僅如此，此等訴訟在別無實證法之特別授權情況下，依現行行政訴訟法制，其起訴不合法，且無從補正，原裁定法院以其起訴不合法，且無從補正，從其最終判斷結論言之，尚無錯誤可言。抗告人本件抗告為無理由，應予駁回。
㈢至於抗告意旨所稱：「本案中有行政處分存在」一節，實則：
⒈行政處分僅是「讓行政作為接受司法審查」之功能性概念
，具有工具性格，其認識還是要以「主觀公權利」之角度出發，以當事人之法律地位是否因為行政機關單方決定而被宣告改變，如果有此等改變之發生，才有「行政處分」存在。就本案而言，行政機關未以任何行政作為改變抗告人之法律地位，因此本案中並無「行政處分」存在。不過因為本案並非撤銷訴訟，故此等爭點是否成立均對本案裁定結果無影響。
⒉又從課予義務訴訟之角度言之，其合法性之判準，亦不是
以行政機關之答覆為據，而是以當事人請求內容依實證法之規定，是否一定要以行政處分形成才能被滿足。本案中抗告人根本沒有提出興建農舍之申請，故本案更與課予義務訴訟無涉。
⒊是以有關本案是否存在「行政處分」之爭議，與對本案裁定結果並無任何影響，爰在此一併附帶予以辨正。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 30 日
書記官 葛 雅 慎