最 高 行 政 法 院 裁 定
101年度裁字第972號抗 告 人 廖阿房上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣中區辦事處及臺中市政府間所有權爭議事件，對於中華民國101年1月20日臺中高等行政法院100年度訴字第329號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、緣抗告人主張於民國（下同）49年4月24日購入坐落臺中市○○區○○○段1298、1298-1、1298-2、1298-3、1298-4、1298-5、1298-6、1298-7、1297、1297-1、1294-1、1294-2、1294-18、1321、1321-1、1320、1320-1、1299-3、1294地號土地（下稱系爭土地），經營管理耕作至今。系爭土地原為抗告人所有，只因地政機關登記錯誤遺漏，並於相對人臺中市政府69年7月30日（69）府地籍字第44603號函核定後辦理第一次登記為國有，無視抗告人已在其所購之土地耕作超過20年之事實，未保障抗告人生存權、工作權及財產權，未通知抗告人逕依國有財產法登記為國有財產，相關單位亦未落實耕者有其田相關法令，保障抗告人權利，更無視於抗告人已持續所有並使用系爭土地，至89年後始通知需繳租金，而非依憲法保障抗告人生存權、工作權及財產權。抗告人從49年2月24日至今未更改任何所購土地邊界田埂界限，亦積極尋求合法登記所有至今等情，曾提起行政訴訟，經臺中高等行政法認抗告人主張為私權爭執，以99年度訴字第341號裁定移送於臺灣臺中地方法院確定。嗣抗告人於100年6月8日以同一事實分別向內政部及財政部提起訴願，均遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、原裁定以：抗告人起訴意旨，無非係就已登記為國有而由相對人管理之系爭土地主張為其私有，並有管理使用之事實，其主張之法律關係乃人民關於公、私產權之爭執，屬於私法事件，原經原審法院以99年度訴字第341號裁定移送於臺灣臺中地方法院。抗告人以同一事實再提起行政訴訟，經原審法院於100年11月25日行準備程序時闡明其法律關係，抗告人堅持本件主要為公法上爭執，並主張係行政機關未依法行政，造成現在之爭執，並請求相對人應作成將系爭土地登記予抗告人之處分。惟查，抗告人聲請撤銷之相對人臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函（即核定辦理第一次登記為國有土地），抗告人並未經合法提起訴願程序，其逕提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，為起訴不合法，應予駁回。又相對人臺中市政府100年7月1日府授地籍一字第1000123991號函為依法檢送抗告人訴願書及相關資料予內政部，亦不發生任何法律上之效力，其性質亦非行政處分，抗告人對之提起訴願，自與訴願法第1條規定不合，內政部100年8月24日台內訴字第1000156904號訴願決定為「訴願不受理」，並無不合；又財政部100年8月25日台財訴字第10000274470號訴願決定亦認抗告人對財政部100年7月22日台財訴字第10013017690號函（即因訴願之訴求意旨不明，請其補充說明之通知函）提起訴願，且訴願程式不合，而為「訴願不受理」之決定，其決定並無違誤。抗告人逕提起撤銷訴訟及課予義務訴訟亦難認合法，應予駁回。本件抗告人起訴既不合法，兩造之實體主張已無庸審論等語。
四、抗告意旨略謂：㈠本件抗告人係請求相對人撤銷系爭土地經核定為無人所有及國有登記，並請求將系爭土地依照事實上所有權歸屬登記予抗告人，地政機關之土地登記行為，自屬行政處分，抗告人向相對人請求為系爭土地之登記，而相對人拒絕，僅於100年9月20日以臺中市政府地政局中市地籍一字第1000029888號函表示抗告人應以行政訴訟途徑處理云云，依本院56年判字第97號判例意旨，即屬消極不作為之行政處分。抗告人起訴請求撤銷原登記，自屬行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，請求作成另一合法登記處分，自屬行政訴訟法第7條之損害賠償或財產給付之請求。㈡抗告人於100年6月8日以訴願書向相對人提起訴願，請求國有財產局、臺中市政府就憲法和相關法令保護人民土地財產安全，應於文收到後一個月內重新裁示系爭土地所有權，以便訴願人民行使相關權利，本件已遵守訴願前置主義規定，臺中市政府地政局100年9月20日中市地籍一字第1000029888號函復抗告人，表示抗告人應以行政訴訟途徑處理云云，而未為任何處理，相對人顯有消極不為行政處分之疏失，損害抗告人其權利或法律上利益，抗告人不服其決定，向原審法院提起撤銷訴訟。㈢抗告人提起本件行政訴訟係主張相對人即原處分機關臺中市政府地政局就系爭土地核定為無人所有，並登記為國有土地之行為，有違背法令，侵害人民權益之情形，與抗告人於99年間，經原審法院99年度訴字第341號裁定認為關於系爭土地之所有權歸屬問題屬於私權爭執，故裁定移送至民事法院之案件，尚有區別。㈣抗告人自49年間持續於系爭土地上和平、公然、繼續使用、耕作，至69年間已逾10年，依民法第769條、第770條規定，自得依法請求登記為系爭土地所有權人，又依土地法第13條規定，系爭土地因水流變遷所自然增加之土地，依土地法規定抗告人亦可取得所有權。㈤相對人之複丈人員並未於複丈時核對、調查抗告人為系爭土地之實質所有人，且長期以來持續在系爭土地上耕作，相對人逕將系爭土地登記為國有土地，顯有嚴重疏失，相對人雖主張已依法公告處理云云，惟相對人應可直接通知抗告人，卻僅以公告處理，抗告人自難知悉，是相對人之作法及主張對抗告人顯失公平，且62年間因與訴外人陳立坤買賣事宜，出賣前即有申請臺中市中山地政事務所至系爭土地進行複丈，當時竟未查明系爭土地為抗告人所有，亦有嚴重疏失。㈥本件係因相對人登記人員登記時漏未注意抗告人為系爭土地實質所有人，以致登記錯誤，經抗告人多次訴願、陳情後，應逕行更正。惟相對人一昧主張依土地法登記後有絕對效力云云，強行剝奪抗告人之土地所有權，侵害人民之財產權。㈦依行政訴訟法第七節和解第219條規定，抗告人請求受命法官或受託法官或相對人依地盡其利、平均地權、漲價歸公之原則，參與和解以增進大眾之公共利益和保障抗告人之財產權、工作權及生存權等語。
五、本院查：
（一）按：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」分別為行政訴訟法（100年11月23日修正前條文）第4條第1項、第5條所明定。準此可知，依據前開規定提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，均以經過訴願程序為前提。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。另「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條定有明文。
（二）次按「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：．．．起訴之聲明。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第105條第1項第2款、第125條第3項所規定。前開所謂「聲明」，乃當事人請求法院為一定行為-亦即要求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而「闡明權」為審判長之職權，亦為其義務，審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
（三）本件原裁定適用行政訴訟法第4條第1項、第5條規定，以前揭理由駁回抗告人之訴，固非無見，惟查：
１、抗告人提出之起訴狀、補充狀（見原審卷第179頁、第281頁）及原審行準備程序（原審卷第249頁）時一再聲明求為判決：「撤銷相對人『臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函關於系爭土地核定』及『辦理第一次登記為國有』之『相關文件』」，是抗告人請求撤銷之行政處分是否包含依據相對人臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函處分，將系爭土地辦理第一次登記為國有之「登記處分」？抗告人聲明所指「相關文件」為何？原審未予查明，僅就相對人「臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函處分」為裁判，已有未合。又抗告人求為撤銷者如係包含辦理系爭土地第一次登記為國有之「登記處分」，則抗告人未列土地登記機關為被告，其被告之適格有否欠缺，宜應一併告知、闡明。
２、訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」本件抗告人於原審屢次主張，相對人辦理系爭土地第一次登記為國有，未依規定期限公告，並援引本院23年判字第61號判例：「㈡行政處分若因欠缺法律上之要件而無效時，其外形上之事實既經成立，則應受有效之推測，須由當事人依法提起訴願或行政訴訟，經訴願官署或行政法院撤銷其效力，方不能繼續存在」（按：本則判例㈡業經本院97年7月份第1次庭長法官聯席會議決議不再援用，並於97年8月5日由司法院以秘台廳行一字第0970015786號函准予備查。不再援用理由：與行政程序法第110條第4項及行政訴訟法第6條規定不符）。則抗告人請求撤銷之相對人臺中市政府69年7月30日府地籍字第44603號函處分，及辦理系爭土地第一次登記為國有之登記處分，縱經抗告人提起訴願，早罹前揭提起訴願之期間，故抗告人是否有提起確認訴訟之意旨，原審未予闡明、告知，亦嫌欠合。另倘抗告人起訴意旨係提起確認訴訟，其100年6月8日所具「訴願書」（受理人為相對人國有財產局及臺中市政府）『聲明一』載稱：「申請國有財產局、臺中市政府就中華民國憲法和相關法令保護人民土地財產安全，應於文收到日後一個月內重新裁示相關系爭土地所有權，以便訴願人民行使相關權利」等語，抗告人該文所載，是否相當於前揭行政訴訟法第6條第2項規定？或抗告人在提起上開「訴願書」前，有否進行相當於行政訴訟法第6條第2項規定之程序？原審宜予發問、告知、調查，俾盡闡明與調查證據之義務。
３、查「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段定有明文。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」司法院釋字第448號解釋（同院第466號解釋亦同斯旨）甚明。次按「人民關於公私產權之爭執，係屬民事問題，應由該管法院依法裁判，非行政官署所應處理（為土地廟基地爭執事件)。」「人民對於官產爭執係其私有者，係屬私權關係，應由普通司法機關受理，該管行政官署要未可遽以行政職權自為處斷（為爭執官荒事件)。」本院24年判字第83號、26年判字第18號著有判例可稽。準此，提起行政訴訟，須以公法上爭議之事件為前提；倘非屬公法關係所生之爭議事件，而屬因私法關係所生之爭執，行政法院自無受理訴訟之權限，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。倘人民對於國有財產爭執為其私有-亦即人民關於公、私產權之爭執，乃屬私權關係，應循民事訴訟程序解決，非行政法院所得審判。本件抗告人起訴狀、補充狀及原審行準備程序時均聲明求為判決：「將系爭土地歸還並登記於原告廖阿房」，雖原審101年1月13日準備程序期日經審判長闡明後，抗告人之輔佐人陳述稱上開聲明即請求：「被告作成將系爭土地歸還於原告並登記原告所有之處分」等語（原審卷第249頁），惟揆諸上揭司法院解釋暨本院判例意旨，倘原審調查結果，抗告人此部分之訴乃就已登記為國有之系爭土地爭執係其私有，而屬私權關係所生之民事爭執，應由普通法院審判，原審仍應依據前開行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，以裁定移送於有受理該私權爭執權限之普通法院審判，始為適法。
（四）綜上所述，原裁定核有違誤，抗告意旨求予廢棄，非無理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院審理後，另為裁判，以符法制。
（五）另「抗告程序」規定於行政訴訟法第四編；而「和解」則規定在行政訴訟法第二編「高等行政法院第一審訴訟程序」第一章「通常訴訟程序」第七節，該和解程序依同法第272條規定並未準用於「抗告程序」，從而，抗告人依據行政訴訟法第219條聲請本院於本件抗告程序「試行和解」，尚屬無據，併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為有理由，依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 阮 思 瑩