最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第165號上 訴 人 中華民國專業者都市改革組織代 表 人 黃瑞茂上 訴 人 台灣人權促進會代 表 人 林佳範上 訴 人 丘延亮
李建誠黃詠光陳品安管婺媛李俊達郭明耀盧其宏胡仰中姚耀婷湯祥明李添培李張雲明陳再添夏藍彩雲許玉盞上 訴 人 國際愛地芽協會台灣分會代 表 人 李張雲明共 同訴訟代理人 林三加 律師
蔡雅瀅 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 李承志 律師
參 加 人 臺北市政府捷運工程局代 表 人 蔡輝昇上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年10月13日臺北高等行政法院98年度訴字第1635號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人中華民國專業者都市改革組織、台灣人權促進會、國際愛地芽協會台灣分會備位聲明請求判決「被上訴人行政院環境保護署應命參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」及「被上訴人行政院環境保護署應命參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人臺北市政府捷運工程局代表人變更為蔡輝昇，業據其具狀提出臺北市政府民國102年2月26日府人認字第10231206101號令聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、緣臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據行政院81年11月2日台81環字第36588號函核定之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6日經被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）以環署綜字第45088號公告審查結論，後於84年1月奉被上訴人環保署同意備查。上訴人因認開發單位臺北市政府捷運工程局違反環境影響評估法（下稱環評法）第6條、第7條、第11條、第16條、第16條之1、第17條規定，且被上訴人環保署疏於執行環評法第22條、第23條第1項、第2項等規定，而依環評法第23條第8項規定，於97年12月23日向被上訴人提出公民訴訟書面告知函，請求被上訴人應基於環評事務主管機關之地位，命開發單位就系爭捷運新莊線工程、新莊機廠工程於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施開發行為，且不得拆除樂生療養院建物。嗣被上訴人環保署於98年2月23日以環署綜字第0980015750號函覆上訴人相關告知事項，皆依環評法相關規定辦理；被上訴人新北市政府則以98年1月17日北府文資字第0970013708號函覆並未違反環評法。
上訴人不服，依環評法第23條第8項、第9項之規定，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠先位聲明部分：⒈先位聲明第1項部分：環評法要求環評審查應審慎評估，並應有替代方案及減輕或避免不利環境影響之對策，但本件捷運新莊線之新莊機廠的開發，卻未就樂生療養院做為基地，做審慎之環境影響評估，使具有文化景觀及歷史建物價值之樂生療養院建物持續發生毀損，將可能造成不可回復之損害，顯然有違背環評法第6條第2項、第11條第2項、第7條等規定之違法情事，因認被上訴人環保署應命開發單位就捷運新莊機廠工程，應依法辦理環境影響評估，且於審查通過前不得實施開發行為。⒉先位聲明第2項、第3項部分：本件上訴人發函主張依環評法第23條請求被上訴人環保署、新北市政府於依法辦理環境影響評估並經審查通過前，應命開發單位不得拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等10棟建物，被上訴人環保署、新北市政府則均回函否認有該項義務，並怠於執行，上訴人對被上訴人環保署、新北市政府有無該項請求權存在之爭議，屬「公法上法律關係」存在或不存在之爭議，得依行政訴訟法第6條第1項前段提起「確認公法上法律關係成立之訴」。㈡備位聲明部分：⒈參加人就捷運新莊線工程有關新莊機廠之開發涉及使用樂生療養院用地，因引發社會古蹟保存之重大爭議，行政院公共工程委員會（下稱工程會）曾於96年5月30日召開「臺北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議，嗣後並做出部分保留續住、部分保留不續住、部分拆遷重組之建議方案。惟工程會所決議之方案，乃變更原環評審查之內容，且所涉及之山坡地開發，有地下水壓過高、地質不穩定等對環境有重大不利影響之情事，如不重新進行環評，顯違反環評法第16條之規定，並將對樂生院民及附近居民生命安全造成不利影響。⒉被上訴人環保署於83年10月6日核定捷運新莊線工程之審查結論，參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地部分，應自其取得目的事業主管機關核發之開發許可後3年內，實施開發行為，如未於該期限內實施開發行為者，依法即應考量環境變動之因素，而依環評法施行細則第42條第1項（91年6月12日以前）或環境影響評估法第16條之1（91年6月12日以後）規定，提出環境現況差異分析及對策檢討報告送請環評主管機關依法進行環境影響評估審查，且未經審查完成前，依法不得進行該開發行為。又捷運新莊線工程於83年10月6日有條件通過環境影響評估，至今已逾14年，歷經921大地震、歷年颱風、洪水，環境因時間因素確實變動甚大，自應依環評法第16條之1規定，提出環境現況差異分析及對策檢討報告送評估審查。⒊備位聲明第3項、第4項部分：同先位聲明第2項、第3項之陳述。㈢本案基地高處之地下水水位高程，幾乎不受基地低處人工抽水影響，而基地低處之地下水水位高程與累積降雨量關係，可知縱使基地低處之人工抽水可控制地下水水位波動幅度，然降雨多寡仍屬影響地下水位波動之重要因素。而近年降雨量偏低，若降雨情況回升至常態，地下水壓升高，將無法抽降至安全高程，而有發生危險之虞；現況安全評估報告逕採假設數值推估，而未以實驗結果交叉比對實況與假設之差距，而由實驗結果分析可知，本案基地實況遠較安全評估報告所採推估值更加危險；地錨拉力超過原設計值，代表當初設計失敗，而本案地錨設計超過原設計值20％以上，且呈現增加趨勢，隨後續邊坡開挖，仍有增加可能，而本案地層已明顯滑動，基地高處地錨多未穿透滑動面，難以發揮錨碇功效，且現況安全評估報告只敢研判無大規模滑動或變位疑慮，未確保長期安全，實應停止開挖，並於依法辦理並通過環境影響評估，重辦環評、環境現況差異分析及對策檢討報告前，停止實施開發行為；本案設計高度仰賴人工抽水控制，無可避免須面對設備故障，水壓失控走山風險，原先雖規劃完工後採解壓井（自然溢流），不採人工抽水，但基地條件難以做到自然溢流，實係選址不當，故被上訴人環保署並未依法進行本案之環境影響評估，致使本案工程進行中喪失環評監督之機制，且由該安全評估報告可見系爭開發充滿高度危險。㈣上訴人依環評法第23條第8項及第9項規定、行政訴訟法第9條規定，提起本件公民訴訟：⒈上訴人為公益團體及受害人民：⑴上訴人中華民國專業者都市改革組織為公益團體，組織宗旨在於「基於社會正義與公平之理想，本民主、理性、和平之原則，團結相關專業者及社會人士，協助政府及人民改善都市問題，並促進全民公平合理使用都市空間的權利。」；上訴人台灣人權促進會為公益團體，組織宗旨在於促進台灣人權之發展，除持續爭取應有的政治權與公民權之外，人權工作的範疇亦隨著社會文化之多元化而涵蓋更為多元；上訴人國際愛地芽協會台灣分會為公益團體，乃國際性組織IDEA（Intern-ational Association for Integration,Dignity and Eco-nomic Advancement），組織宗旨在於協助解決漢生病患的社會歧視問題，達到共生、尊嚴、生活邁進之目標。⑵上訴人丘延亮、李建誠、黃詠光、陳品安、管婺媛、李俊達、郭明耀、盧其宏、胡仰中、姚耀婷（下稱丘延亮等10人）等為樂生活文化聚落之公民，自92年起迄今5年多來，已在樂生療養院內舉辦了約270場活動，包括唱片發行、書籍出版、報紙、紀錄片、影像、戲劇舞蹈、音樂、文藝活動、論壇、創意市集、創意活動、社區學校、文史保護、宗教活動、生態保育及樂生療養院之導覽等活動，總參與人數約已達12萬人次；並且有固定之樂生文舍計畫，辦理樂生文學週末，有許多知名作家參與演講；且有樂生寫作班、樂生文學雜誌之活動等；以及樂生博物－故事館行動，早已深深與樂生院民及樂生療養院之古蹟，形成樂生文化聚落，並與國際文化社團持續互動交流。上述文化活動因被上訴人及開發單位違反環評法規，使樂生活文化聚落的文化活動受到嚴重影響。⑶上訴人湯祥明、李添培、李張雲明、陳再添、夏藍彩雲、許玉盞、鄭漢輝（下稱湯祥明等7人）等人為樂生療養院之院民，遭政府不當對待而於樂生療養院隔離生活數十年，亦經行政院長親自公開致歉，現卻仍因被上訴人環保署、新北市政府不依法要求開發單位包括參加人、文建會、新北市政府文化局等機關遵守上揭環評法規，將使樂生院民之生命安全遭受嚴重不利之威脅。⒉本件所牽涉之捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地及新莊機廠工程，未依法進行相關環境影響評估，將破壞國家法治、且侵害人民權益，故上訴人依前揭環評法第23條第8項及第9項公民訴訟條款、以及行政訴訟法第9條規定，提起本件訴訟，請求法院命被上訴人應依環評法從事行政行為，以避免樂生院區居民之生命受到威脅，或發生樂生療養院現存建物之受損等語，求為判決「⒈先位聲明：⑴被上訴人環保署應命參加人臺北市政府捷運工程局就『臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線』工程（下稱捷運新莊線工程）中所涉之捷運新莊機廠工程（下稱捷運新莊機廠工程），應依法辦理環境影響評估，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。
⑵確認被上訴人環保署於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就『捷運新莊線工程』及『捷運新莊機廠工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。⑶確認被上訴人新北市政府於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就『樂生療養院拆遷重組工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。⑷訴訟費用由被上訴人負擔；⒉備位聲明：⑴被上訴人環保署應命參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。⑵被上訴人環保署應命參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。⑶確認被上訴人環保署於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就『捷運新莊線工程』及『捷運新莊機廠工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。⑷確認被上訴人新北市政府於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就『樂生療養院拆遷重組工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。⑸訴訟費用由被上訴人負擔。」
四、被上訴人環保署則以：㈠環評法第23條第8項所稱「受害人民」，至少應為與行政機關作為或不作為具有法律上利害關係，且因行政機關作為或不作為損害其現實之權利或利益者，若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，僅因經濟上或情感上之利害關係據以請求，則非法之所許。上訴人丘延亮等17人，部分屬經濟上或情感上之利害關係，非現實之權利或利益之損害，部分純屬上訴人片面主張，上訴人不具訴訟權能，其訴應予駁回。㈡關於先位聲明第2、3項及備位聲明3、4項部分：上訴人起訴狀先位聲明第2、3項及備位聲明
3、4項，非屬行政訴訟法第9條及環評法第23條第9項得提起行政訴訟之事項，應屬起訴不合程式或不備其他要件，上訴人之聲明（確認．．．公法義務存在），非依行政訴訟法第9條及環評法第23條第9項明文規定所得提出之課予義務之訴，應屬起訴不合程式或不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款應以裁定駁回。此外，上訴人所稱拆遷事項，係屬原環境影響評估報告書所載明之範圍，故無違反環評法第17條等之情事；至於未來樂生療養院重組工程是否需實施環境影響評估，端視該等工程規模是否符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」各條而定，屆時將依環境影響評估法及水土保持法等相關法令辦理，故亦無違反環評法之處。㈢關於先位聲明第1項部分：開發單位即參加人所進行之「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」開發行為，原實施環境影響評估之範圍即包括「捷運新莊機廠」相關工程，依法「捷運新莊機廠」相關工程並無單獨、另行實施環境影響評估之必要，故無違反環評法第5條第1項、第7條、第6條第2項、第11條第2項及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第7條之情事，被上訴人亦無命開發單位辦理環境影響評估，或命其不得實施任何開發行為或立即停工之權責，故上訴人先位聲明第1項並無理由。㈣關於備位聲明第1項部分：參加人所進行開發行為「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，其中「新莊機廠」之變更工程因係開發規模降低，參加人業依環評法施行細則第51條準用第36條規定檢送變更內容對照表送被上訴人環保署審查，依其變更內容對照表所示並不該當應重新辦理環境影響評估之法定要件，符合環評法規定，且該案經被上訴人環保署專案小組審查，已建議審核修正通過，並經被上訴人環保署環境影響評估審查委員會第182次會議決議審核修正通過變更內容對照表，是以被上訴人環保署未有怠於執行職務情事，故上訴人備位聲明第1項亦無理由。㈤關於備位聲明第2項部分：參加人所進行開發行為「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，屬環評法84年1月1日施行前依據行政院「加強推動環境影響評估後續方案」所辦理之案件，依中央法規標準法第18條之規定，並無環評法第16條之1（91年6月12日公布）之適用，亦無原環評法施行細則第42條第1項（84年10月25日公布）之適用，故無據以要求應提出環境現況差異分析及對策檢討報告之理。縱認本件有環評法第16條之1之適用，且系爭開發行為於83年10月6日經環保署以環署綜字第45088號公告審查結論，相關財務計畫係於87年7月15日奉交通部核准，取得開發許可，其中新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程（CK249B標）於90年2月26日開工，是以開發單位於取得目的事業主管機關核發之開發許可，未逾3年即實施開發行為，故依法尚毋須提出環境現況差異分析及對策檢討報告，被上訴人因此亦未有怠於執行職務情事。故上訴人備位聲明第2項之主張，實屬無據。㈥退萬步言，參加人縱有違反環評法第17條或第16條之1等情事，依環評法第23條第2項前段規定，必須情節重大者，始得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，然因本件未有「情節重大」情事，被上訴人自不得依此規定命開發單位停止實施開發行為（全部或一部）。至於環評法第23條第2項後段規定「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，乃法律明文賦予被上訴人就個案裁量之權力。如因被上訴人就系爭情事，依職權裁量尚無必要對開發單位作成停止實施開發行為（全部或一部）之處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另得告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為。此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7條之「比例原則」，上訴人自難逕為請求被上訴人環保署命開發單位不得於樂生療養院基地實施任何開發行為，或就其已施工者，命其立即停工等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、被上訴人新北市政府則以：㈠上訴人係以行政訴訟法第9條規定對於行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟該系爭訴訟要件仍應該當於行政訴訟主要類型，故上訴人所提訴訟仍應合行政訴訟中之訴訟要件，而上訴人之訴尚有欠缺訴訟要件之處，不合於起訴程式，該起訴實乃違法。㈡就本案丘延亮等10名及湯祥明等7名上訴人而論：系爭工程將影響之對象為樂生療養院而非上訴人，則上訴人縱有住居於系爭土地上，然終非系爭工程影響之利害關係人，且樂生療養院之建物亦非上訴人所有，則上訴人依此而為提起行政訴訟，參諸環評法第23條第8項及第9項規定，本案上訴人顯不具備受害人之要件，故本案上訴人自不具當事人適格。縱可認樂生療養院之建物屬上訴人院民所有，然院民既為多數人，則本案訴訟即為固有必要共同訴訟，則上訴人必須全體院民為請求方屬當事人適格，然本次起訴僅院民湯祥明等7人為起訴上訴人，且未表明為全體院民之名義，自不具當事人適格；次就上訴人中華民國專業者都市改革組織、台灣人權促進會、國際愛地芽協會台灣分會等公益團體部分而論：前開公益團體並非於樂生療養院異地重組工程受有損害，故不符合環評法中受害人之當事人適格要件。且本案涉及環境影響評估爭議問題，前開公益團體之工作項目，皆與環境影響評估事務無關，自不符合環評法第23條第8項及第9項之規定者，其於本案作為上訴人，即有當事人適格之欠缺。次查本件上訴人並未具體表明有何實體法依據之請求權，及有何公法上權利遭受損害之可能，且上訴人並無環評法上實體權利得以主張，法院應以權利保護要件不備而駁回上訴人之訴。㈢樂生療養院院舍所在之新北市○○區○○○段頂坡角小段第294、294-21、294-28地號土地為國有土地，業經撥用作為臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程用地，因參加人96年2月26日北市捷權字第09630108800號函請樂生療養院配合施工需要，於96年3月14日搬遷完畢，然樂生療養院院民未能配合全部搬遷完畢，臺北市政府乃以96年3月14日北市捷權字第09630634100號函請被上訴人新北市政府協助辦理前開拆除及通知事項，故被上訴人新北市政府分別於96年3月16日張貼96年3月15日北府工新字第0960170152號函、96年3月16日府工上字第0960081696號函，限期令樂生療養院於96年4月16日前自行拆除該院位於捷運新莊線新莊機廠工程用地拆除區範圍內之建物，並對現址所屬相關院民妥為疏處，若樂生療養院逾期未拆除，被上訴人新北市政府將依法強制拆除之。惟樂生療養院逾期仍未自行拆除前開範圍內建物，故被上訴人新北市政府始委由工程廠商依法拆除。從而，被上訴人新北市政府係依參加人函示與大眾捷運法之規定，公告並拆除樂生療養院位於捷運新莊線新莊機廠工程用地拆除區範圍內之建物，亦有對現址所屬相關院民妥為疏處，並無違法之處。㈣有關樂生療養院後續開發單位，依行政院98年9月22日院臺文字第0980057773號函，以依文化資產保存法第8條規定，樂生療養院保存院區整體規劃完成後，後續工作事項主管機關應為樂生療養院區管理機關行政院衛生署，故被上訴人新北市政府並非樂生療養院拆遷重組工程之開發單位等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
六、參加人臺北市政府捷運工程局則以：㈠上訴人湯祥明等7人固為樂生療養院院民，有請求樂生療養院持續提供照護之權利，惟於樂生療養院之房地，並無具體之公法上之權利；另上訴人丘延亮等10人其住址分別為高雄市、花蓮縣、臺中市、臺北市南港區及中山區，與位於新北市○○區○○路○○○號樂生療養院房地之環境變動，亦無具體之公法上之權利，雖曾經利用樂生療養院空間舉辦藝文活動，非屬法律上之利益。準此，上訴人湯祥明等7人及上訴人丘延亮等10人，均難認屬法律特別規定即環評法第23條第8項規定之「受害人民或公益團體」，其於本件訴訟非為適格之上訴人，應駁回其訴。㈡臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據行政院81年11月2日臺81環字第36588號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6日經環保署以環署綜字第45088號公告審查結論，而後於84年1月奉環保署同意備查，屬環評法制定公布施行前即已審查通過之評估報告書，足證本件捷運新莊線開發行為，已確實依行為時法辦理環評，並無違誤。而除了環評法第29條針對「施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書」者有所規定外，其餘相關規定非得溯及適用於本件開發行為。參加人依行為時法規辦理環評，並無違反現行環境影響評估法第6條2項、第7條、第11條第2項規定之情事。㈢關於本件開發行為所為整體開發規模縮小之變更，無須重新進行環境影響評估，亦無庸提出環境影響差異分析報告，僅需檢附變更內容對照表乙節，既經環境影響評估審查委員會審核，並通過參加人提出之變更內容對照表，而今上訴人再依委員會做成決議前部分委員之意見，任意指摘本件變更違法，自無由成立。再者，拆遷或拆除部分地上物（10棟＋6棟）行為，均在原已通過環評之工程內容（拆除55棟）範圍內，從無逾越原環評範圍，且與「變更內容對照表」相符，則該拆遷或拆除部分地上物（10棟＋6棟）行為，並無上訴人所指未依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論執行，而違反環評法第16條、第17條規定之情事。且為因應配合工程會96年5月30日召開會議決議之樂生療養院保存方案，必須修改部分水土保持計畫，經委由工程顧問公司技師辦理水土保持計畫第3次變更，業經農委會於97年3月21日，依水土保持法第12條及水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項規定審查核定，上訴人任意截取「變更內容對照表」一二語，指摘水土保持事項未經審慎評估云云，應無可採。㈣本件既屬83年10月6日即已通過環評之開發案件，上訴人主張本件應溯及既往適用84年10月25日始訂定發布之環評法施行細則第42條及91年6月12日增訂之環境影響評估法第16條之1規定，應無由成立。況且，本件行政院係於87年7月15日核定財務計畫，包括同意由中央補助75％計畫經費之財源籌措計畫，參加人則陸續辦理臺北捷運新莊線之建設，其中，臺北都會區大眾捷運系統新莊線DK195細部設計標於87年12月4日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，故系爭開發行為之規劃，應始自87年12月15日。
俟陸續完成工程用地之徵收價購撥用後，參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2月26日開工，從而不論自本件捷運新莊線開發行為於87年12月15日開始規劃或於90年2月26日開始進行來看，本件亦無上訴人所指有環評法第16條之1所稱於通過環境影響說明書或評估書審查並取得目的事業主管機關核發之開發許可（87年7月15日）後，逾3年始實施開發行為之情事。㈤樂生療養院及樂生療養院區建築物（不包括已拆除建物、配電室）固已經新北市政府召開文化資產審議委員會審查，於98年9月7日公告登錄為臺北縣文化景觀暨歷史建築，惟同時作成附帶決議：「位於文化景觀範圍內之新莊線捷運工程，同意臺北市政府捷運工程局依其計畫繼續施工，惟工程竣工後應恢復新莊樂生療養院入口空間意象」。從而上訴人亦無由以樂生療養院區建築物（不包括已拆除建物、配電室）已登錄為臺北縣歷史建築，即主張參加人應停止施工。㈥參加人亦委託臺灣省大地工程技師公會，就新莊機廠整體邊坡及建物安全進行評估及建議，希望藉由專業之公正第三者協助，以確保後續施工之安全。自99年8月20日開始辦理後，技師公會已提出多項建議，參加人均配合辦理，臺灣省大地工程技師公會已確認現況邊坡穩定及建物裂縫狀況已獲得有效控制，並另提出增加安全之加強方案，目前參加人已依該方案開始執行，應可確保施工安全，再為確保未來營運階段之長期邊坡安全，參加人亦就後續施工之監控評估及長期安全方案，繼續委託該公會辦理等語。
七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件訴訟主要爭議，在於捷運開發計畫與樂生療養院保存方案之爭議，除攸關生活、自然環境面外，亦包括文化環境之影響，本件自然人上訴人中，部分屬樂生療養院院民，部分係在樂生療養院區參與樂生活文化聚落之人民，故其等主張開發單位違反環評法，將影響及其等之居住自由權、環境權、文化權等權利，其等應屬環評法第23條第8項所稱之受害人民，核與環評法第23條第9項公民訴訟之制度目的，並無相悖，是其主張具有為本件訴訟當事人之適格，應屬可採。㈡上訴人先位聲明第1項，以開發單位違反環評法第7條、第13條之規定，請求判決被上訴人環保署應命參加人就捷運新莊機廠工程，應依法辦理環境影響評估，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：捷運新莊線之開發，依77年7月1日公布之大眾捷運法第12條規定自應實施環境影響評估，參加人自78年起即研訂評估範疇及項目，並於79年3月8日起委託泰興工程顧問股份有限公司辦理環境影響評估工作，惟當時環評法尚未公布施行，故係依據行政院81年11月2日臺81環字第36588號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，參加人並將臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被上訴人環保署審查，並由環保署於83年10月6日以環署綜字第45088號公告審查結論，而後於84年1月28日奉環保署同意備查。故捷運新莊線開發行為，確已依行為時法實施環境影響評估，而捷運新莊機廠既屬捷運新莊線開發範圍內之部分工程，其有關之環境影響評估，並無應於捷運新莊線之環境影響評估外，獨立實施辦理之依據。且環評法制定時，亦無就該法適用範圍有溯及之規定，是以上訴人主張本件開發單位應依環評法實施環境影響評估云云，尚非可採。另捷運新莊線實施環境影響評估時，其選址係考量都市計畫因素，且亦注意該位址地形、地物特殊，故就影響較大之環境項目，專題進行評估（如土地使用、空氣品質與噪音振動、生態環境、物化環境等），其中即包含上訴人所主張之地形地質及排水防洪等環境影響預測、分析及對策，其中就機廠開發改變地形、及設置減少透水面積等環境因素，亦分別定有坡底設置沈沙池、截水溝及擋土牆；邊坡穩定、水土保持及防洪排水之規劃及施工，可認上訴人主張開發單位未確實掌握環境現況而進行預測分析及評定，非可遽採，縱認開發單位當時調查或有未盡週全，抑或事後環境產生重大變異，然開發單位於執行時，依環境影響評估法第18條之規定，仍應受目的事業主管機關之追蹤及主管機關之監督，如有必要，主管機關仍有命開發單位定期提出環境影響調查報告書或提出因應對策之職權，此情形與未經實施環境影響評估即實施開發行為，自難同視，故上訴人主張本案開發單位未實質進行環評，應由被上訴人環保署命其重新實施環評，亦難認屬有據。㈢上訴人先位聲明第2項請求確認被上訴人環保署於收到上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經查：開發單位未依法辦理環評而逕為開發行為，主管機關依環評法應執行者，乃為罰鍰、轉請目的事業主管機關命開發單位停止實施開發行為、逕命開發單位停止實施開發行為等職務行為，而該等職務行為均須由主管機關作成下命處分後執行之，上訴人並未具體說明環境影響評估法之相關規定中，有何得由主管機關以「確認」公法上義務存在方式執行之職務存在，故上訴人主張其係依環評法第23條第8、9項規定，提起公民訴訟請求確認，於法已有未合。且本件上訴人認不應實施拆除部分之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室，核屬臺北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案應進行拆遷後原地重組或異地重組之建物，故仍屬應行拆遷之建物範圍，是該方案就此部分建物之拆遷，與原捷運新莊線環境影響評估書及相關審查結論，並無二致，是以被上訴人環保署依法並無不許開發單位進行此部分建物拆遷之依據，故上訴人主張被上訴人環保署就此有命不得實施拆遷之公法上義務存在，並認被上訴人環保署有怠於執行職務情事，即難認屬有據。另上訴人雖主張本件拆遷重組工程之環境影響評估，於審查通過前拆除珍貴文化資產，乃屬違法，為預防重複發生類似情形，有以判決確認此類行為違法之必要，然行政機關決策及執行是否違法，乃屬事實問題，其既非行政處分，亦非屬特定公法上之法律關係，上訴人為使行政機關受違法宣示而提起確認訴訟，於法亦有未合。至於環評法就人民及公益團體如何以行政訴訟方式監督環保主管機關執行職務，業經立法衡酌後明文訂於該法第23條第8項、第9項，上訴人認尚有不足，而主張有藉由無名訴訟，確認被上訴人環保署違法未履行公法上義務之必要性，應屬上訴人主觀意見，尚難認屬有據。從而，上訴人先位聲明第2項請求確認被上訴人環保署於收到上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在，亦無理由，應難准許。㈣上訴人先位聲明第3項請求確認被上訴人新北市政府於收到上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經查：依捷運新莊線環境影響評估報告書、被上訴人環保署公告之審查結論及行政院公共工程委員會臺北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案之內容，前開上訴人聲明內之建物，均屬應拆遷（重組）之範圍，故樂生療養院逾期未自行拆除前開範圍內建物，經被上訴人新北市政府於97年12月3日執行拆除，尚無不合，故上訴人主張被上訴人新北市政府於收受上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局不得實施拆除之公法上義務存在，尚難認屬有據。又被上訴人新北市政府並非捷運新莊線環境影響評估報告書之原審查機關，故其就系爭開發行為後續執行中及完成後使用時，均無依環評法有監督開發單位執行情形之權責，是上訴人以新北市政府為被告，依環評法第23條第8項、第9項提起公民訴訟，已有未合。上訴人另援引行政訴訟法第6條及同法第1條、第2條有關確認訴訟及無名訴訟為依據，惟行政訴訟法之確認訴訟須以法律關係或行政處分為確認標的，上訴人並未陳明被上訴人新北市政府依何項法律關係負有系爭公法上義務，且被上訴人新北市政府係依大眾捷運法及捷運新莊線環境影響評估報告暨審查結論而執行拆除行為，故上訴人訴請確認被上訴人新北市政府有要求新北市政府文化局不得實施拆除樂生療養院前開建物之公法上義務，即難認屬有據。至被上訴人新北市政府監督所屬新北市政府文化局於執行文化資產保存法之審查程序上容有違失，業經監察院糾正一節，係針對新北市政府就具有文化資產保存價值之樂生療養院，未依文化資產保存法相關規定進行審查，致其文化資產定位不明，引發爭議，而依監察法第24條提案糾正，然此亦難據為認定被上訴人新北市政府有要求新北市政府文化局於環評審查通過前，不得實施拆除樂生療養院前開建物之公法上義務存在。另本件系爭拆除待重組之建物，其重組保存之相關開發，雖尚未規劃，然其拆除部分仍屬經公告審查結論之捷運新莊線環境影響評估報告書之開發範圍，並無變更，故開發單位與被上訴人新北市政府依法執行，並無不合。㈤上訴人備位聲明第1項，依環評法第16條、同法施行細則第38條第1項第4款、第51條規定，請求判決被上訴人環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：
⒈為配合樂生療養院保存方案，開發單位認與原核定環境影響評估報告書差異部分，主要在於縮減開發範圍，遂依環評法施行細則第37條第1項但書之規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關交通部轉送被上訴人環保署審核。被上訴人環保署受理後，專案小組審查認開發單位應補充修正部分事項，經有關委員、專家學者確認，於該署環境影響評估審查委員會議報告，並建議審核修正通過，嗣全案提交被上訴人環保署環境影響評估委員會審查，決議該變更內容對照表審核修正通過，是捷運新莊線之環境影響評估報告，雖因樂生療養院保存方案而致內容變更，然業經被上訴人環保署審核通過參加人提出之變更內容對照表，是其變更於法即無不合。⒉依原經核定之捷運新莊線環境影響評估報告書，關於新莊機廠位址之環境現況及影響，列於該報告書之附錄十一，其中環境影響預測與分析分列土地使用、空氣品質與噪音振動、生態環境、物化環境（水、放流水、固體廢棄物、地形地質、排水防洪）等項目、並分別提出環境影響減輕對策，故為配合樂生療養院保存方案，新莊機廠基地面積縮減，而原因基地整地而開挖之範圍減少，故審查委員會認可參加人就本件應屬計畫規模降低、基地內設施局部調整位置，變更內容對環境品質維護有利之主張，尚難認有違一般評價或判斷原則，且其亦無其他組織不合法或違反程序情事。
⒊本件捷運新莊線原核定之計畫中，樂生療養院院區係作為機廠基地未予保留，本次變更正是考量其文化資產價值而縮減開發範圍，以待日後保存方案實現此項文化歷程，雖院區未能全部保留，然與原核定計畫相較，自難認有加重影響之虞或不利影響。⒋參加人所為環境影響預測與分析及環境影響減輕對策中，已認知新莊線行經可能之新莊斷層，對工程進行有重大影響，故提出施工前應有詳實之地質鑽探調查之對策；另亦認知機廠廠址地形為山坡地，開發時須進行挖填土工程，在改變地形時，對邊坡穩定、水土保持及防洪排水須有嚴謹設計規劃及施工，是參加人就上訴人所指出之斷層帶、山坡地及地下水問題，事前並非未予評估，而被上訴人環保署公告之審查結論就此亦要求參加人須於施工前完成詳細鑽探報告；另須依法令提出具體水土保持計畫送主管機關審核；並應對地下水位、水壓作長期之監測，在完工後更有持續監測系統之設置，並有確實因應對策，是被上訴人環保署審查時亦已斟酌考量，該環境影響評估報告書之審查結論早於83年即已公告，報告書嗣亦於84年經被上訴人環保署備查認可，是以此部分對環境可能之影響，並非參加人於系爭變更計畫時所新增之事項，應屬可採。⒌系爭開發於施工中雖遇有事故，然已據參加人之施工單位大陸工程股份有限公司委請臺灣省大地工程技師公會鑑定，協助監測成果判讀及針對後續補強設計，提供建議及查核，被上訴人環保署亦可依環境影響評估法第18條之規定監督執行情形，且必要時，並得命開發單位定期提出環境影響調查報告書，以檢討或修正環境保護對策或管理計畫，故上訴人逕為主張被上訴人環保署怠於執行命參加人應重新辦理環境影響評估之職務，應非可採。㈥上訴人備位聲明第2項，依環評法第16條之1、第23條第8項、第9項之規定，請求判決被上訴人環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工部分，經查：本件環境影響報告書暨審查結論，雖係於環境影響評估法施行前完成，惟開發單位於取得本件開發許可時，環評法及其施行細則即已公布施行，前述施行細則第42條既係對於開發單位於取得開發許可後3年內未實施開發行為，而有應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審查之義務，則自屬本件取得開發許可時有效應適用之法律，被上訴人環保署及參加人主張環評法施行前經作成審查結論之環境影響評估報告，並無91年6月12日修正公布之環境影響評估法第16條之1、或修正前環境影響評估法施行細則第42條之適用，應非可採。又本件捷運新莊線係屬重大交通建設，其目的事業主管機關為交通部，依大眾捷運法第12條之規定，大眾捷運系統規劃報告書既應送行政院核定，則交通部於行政院核定完成法定程序前，自無得逕為開發許可。本件目的事業主管機關所報財務計畫，行政院係於87年7月15日，依該院經濟建設委員會審議結論，核定捷運新莊線財務計畫，是參加人於財務計畫通過後，始有依財務計畫據以執行之預算基礎，故被上訴人環保署及參加人主張應以行政院核定財務計畫時，視為目的事業主管機關准予開發許可之時，尚屬有據，故本件捷運新莊線目的事業主管機關准予開發許可時應為87年7月15日。而參加人於行政院核定財務計畫而取得開發許可後，即著手規劃設計，其中新莊線區段DK195細部設計標，於87年12月4日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，嗣陸續完成工程用地之徵收價購撥用後，參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2月26日開工，足見參加人87年12月15日取得開發許可後至90年12月14日3年期間，已陸續實施開發行為之規劃及進行，並無於取得開發許可3年後未實施開發行為之情形，應可確認。上訴人雖主張參加人新莊機廠主體工程於91年6月20日始開工，惟查捷運新莊機廠工程僅係捷運新莊線之部分工程，而有無實施開發行為應以計畫整體觀察，前述規劃及工程均屬捷運新莊線之開發範圍，上訴人未能陳明何以非屬開發行為實施之具體理由，是其僅以新莊機廠開工時間作為論據，尚難採認。㈦備位聲明第3項請求確認被上訴人環保署於收到上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求參加人就「捷運新莊線工程」及「捷運新莊機廠工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在；及備位聲明第4項請求確認被上訴人新北市政府於收到上訴人公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就「樂生療養院拆遷重組工程」於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在部分，經核此部分聲明與先位聲明第2項、第3項均相同，而上訴人先位聲明第2項、第3項為無理由，業經認定如前，則上訴人備位聲明第3項、第4項亦同前述理由而不足採等語，駁回上訴人之訴。
八、上訴意旨略以：㈠參加人就新莊機廠工程之開發行為，係於91年6月20日開始施工，且符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第7條規定，應依法辦理環評，竟未依法辦理，即逕行實施開發行為，實屬違法，原判決忽略新莊機廠工程並未依法進行環評之事實，且忽視該工程91年6月20日才開始施工之事實，致誤未適用開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第7條規定，認定本案應獨立於捷運新莊線工程之外而應辦理環評，而有認事用法之違誤。㈡本案上訴人於97年12月23日向被上訴人提出公民訴訟書面告知函即要求本案依法不得拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物。
無奈被上訴人未認同上訴人之公民訴訟書面告知事項之主張，而將上開建物拆毀，致上訴人不能於公民訴訟書面告知60日後依法提起行政訴訟中繼續主張相同之「不得拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物」之課予義務訴訟，而不得不改以確認被上訴人之公法上義務存在之確認訴訟。倘若公民依環評法提出公民訴訟書面告知後，行政機關疏於命開發單位依環評法規定處置，致相關標的物仍遭到毀損滅失，其後公民卻即無由提出課予義務訴訟，亦無由提出確認訴訟，僅能望空興嘆，喪失司法救濟途徑，殊非立法者所建立之環評公民訴訟制度之立法目的及原意。因此公民訴訟類型，應包含確認訴訟，始符合立法者制定此項制度之立法目的及政策，因此，原判決將公民訴訟制度限縮於課予義務訴訟類型，有違公民訴訟制度之立法精神及目的，自非適法。㈢本案原訂計畫係剷除大部分山坡地，變更內容則為減縮開發面積，剷除部分山坡地及下方坡腳，保留上方位於斷層帶及有超高壓地下水之山坡地。開發面積雖然減縮，惟施工難度卻明顯提高，走山風險也較原計畫增加，變更後如何確保捷運新莊機廠與樂生療養院及鄰近地區居民之安全，亦較原先更為困難，對環境亦構成加重及不利影響，原判決遽認本件減縮開發面積，無須重新辦理環境影響評估，有適用環評法施行細則第38條不當之違法。㈣依原通過之開發計畫，捷運新莊機廠預定地之樂生療養院建物雖預定拆除，惟原計畫同時要求開發單位對古蹟之處理，須符合文化資產保存法之規定，亦即縱屬原擬拆除之建物，依原環評審查結論亦非當然可拆除，若擬拆除之建造物具古蹟價值，即應停止工程或開發行為之進行。次查，本案環評變更前，新莊機廠工程原係依法停工中。環評變更後，卻僅保存部分建物，而拆除其餘具古蹟保存價值，依原環評審查結論應遵守文化資產保存法第30條，不應拆除之建造物。是開發單位變更原申請內容，對社會環境及保護對象（樂生療養院文化資產）有加重影響之虞，依環評法施行細則第38條第1項第4款應重新辦理環評。原判決不查，忽略本案原通過之計畫就開發行為應遵守文化資產保存法之要求，遽認減縮開發面積，無須重新辦理環境影響評估，有適用環評法施行細則第38條不當之違法。㈤環評法第16條之1立法理由既在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實際實施開發行為時之環境現況發生出入，該條所謂實施開發行為，自應指真正實施開發行為（實際動工），而不含觀念上之開發行為（設計規劃），否則若開發行為雖已開始設計規劃，但遲遲未實際動工，延宕多年環境經過劇烈變遷，與辦理環評時大不相同，仍無須辦理環境現況差異分析，顯無法達到避免預測與現況發生出入之立法意旨，是原判決遽以新莊線區段DK195細部設計標開始規劃設計之時點，認定環評法第16條之1實施開發行為之時點，有判決適用該條規定不當之違法。㈥新莊捷運機廠位於山坡地，範圍超過1公頃，屬應辦理環境影響評估之開發行為，機廠工程依法應獨立辦理環境影響評估，就新莊捷運機廠應實施開發行為，自應獨立認定，原判決未以新莊機廠工程之開工時點認定環評法第16條之1實施開發行為之時點，有判決適用該條規定不當之違法。
九、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」又「法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。」司法院釋字第385號解釋在案。
２、環境基本法第1條、第2條規定：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。（第2項）永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」第3條、第4條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「（第1項）國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。（第2項）環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。（第3項）前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」第8條、第16條規定：「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念，並應發展相關科學及技術，建立環境生命週期管理及綠色消費型態之經濟效率系統，以處理環境相關問題。」「（第1項）各級政府對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源總量管制理念，進行合理規劃並推動實施。（第2項）前項規劃，應優先考慮環境保護相關設施。」第24條規定：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響。」
３、環境影響評估法分別有如下相關規定：
（１）第一章「總則」第1條至第3條依序規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。（第2項）前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）．．．。」第4條、第5條：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：工廠之設立○○○區○○○○○道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。土石採取及探礦、採礦。蓄水、供水、防洪排水工程之開發。農、林、漁、牧地之開發利用。遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。文教、醫療建設之開發。新市區建設及高樓建築或舊市區更新。環境保護工程之興建。核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第二章「評估、審查及監督」第6條、第7條：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條、第9條、第10條：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「（第1項）主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。（第2項）前項範疇界定之事項如下：確認可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項。」第11條：「（第1項）開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。（第2項）前項評估書初稿應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。環境影響預測、分析及評定。減輕或避免不利環境影響之對策。替代方案。綜合環境管理計畫。、對有關機關意見之處理情形。對當地居民意見之處理情形。結論及建議。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。參考文獻。」第12條第1項、第13條：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項）前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以六十日為限。」第14條：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」第16條、第16條之1：
「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第17條、第18條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」
（２）第三章「罰則」第22條規定：「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」第23條：「（第1項）有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。違反第十八條第一項，未提出環境影響調查報告書或違反第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。違反第二十八條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。（第3項）開發單位因天災或其他不可抗力事由，致不能於第一項之改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於三十日內以書面敘明理由，檢具有關證明文件，向主管機關申請核定賸餘期間之起算日。（第4項）第二項所稱情節重大，指下列情形之一：開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。經主管機關按日連續處罰三十日仍未完成改善者。（第5項）開發單位經主管機關依第二項處分停止實施開發行為者，應於恢復實施開發行為前，檢具改善計畫執行成果，報請主管機關查驗；其經主管機關限期改善而自行申報停止實施開發行為者，亦同。經查驗不合格者，不得恢復實施開發行為。（第6項）前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善及緊急應變措施。不遵行者，主管機關得函請目的事業主管機關廢止其許可。（第7項）第一項及第四項所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。
（第10項）．．．。」第四章「附則」第28條、第29條：
「本法施行前已實施而尚未完成之開發行為，主管機關認有必要時，得命開發單位辦理環境影響之調查、分析，並提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「本法施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成審查結論，而未依審查結論執行者，主管機關及相關主管機關應命開發單位依本法第十八條相關規定辦理，開發單位不得拒絕。」第31條：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」
４、環境影響評估法施行細則設有如下相關規定：
（１）第3條規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：．．．有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。．．．。」第6條至第8條規定：「本法第五條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主管機關公告者。」「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」「（第1項）本法第六條第一項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。（第2項）前項認定，中央主管機關應會商中央目的事業主管機關為之。」第13條第1項、第15條之1：「主管機關依本法第七條第二項規定就環境影響說明書或依本法第十三條第二項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」第17條、第18條：「本法第七條第三項所稱許可，指目的事業主管機關對開發行為之許可。」「開發單位依本法第七條第三項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」第19條：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。其他經主管機關認定者。」第20條、第22條：「（第1項）本法第八條第一項第二款及本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之下列處所：開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室。毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所。距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。其他經主管機關認可之處所。（第2項）開發單位應擇定前項五處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」「（第1項）開發單位依本法第七條第三項或第八條第二項舉行公開說明會，應將時間、地點、方式、開發行為之名稱及開發場所，於十日前刊載於新聞紙，並於適當地點公告及通知下列機關或人員：有關機關。當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所。當地民意機關。當地村（里）長。（第2項）前項公開說明會之地點，應於開發行為所在地之適當地點為之。（第3項）開發單位於第一項公開說明會後四十五日內，應作成紀錄函送第一項機關或人員。」第23條、第24條、第24條之1：「本法第十一條第二項第十一款及第十二款所稱之處理情形，應包括下列事項：就意見之來源與內容作彙整條列，並逐項作說明。意見採納之情形及未採納之原因。意見修正之說明。」「目的事業主管機關依本法第十二條第一項進行現場勘察時，應發給參與者勘察意見表，並彙整作成勘察紀錄，一併送交主管機關。」「本法第十二條第一項、第十三條第一項所稱公聽會，指目的事業主管機關向主管機關、委員會委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛蒐集意見，以利後續委員會審查之會議。」第28條第1項：「開發單位依本法第七條、第十三條及第十八條提出環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。」
（２）第36條、第37條規定：「本法第十六條第一項所稱之變更原申請內容，係指本法第六條第二項第一款、第二款、第四款、第五款及第八款或本法第十一條第二項第一款、第二款、第四款、第五款、第八款及第十款至第十二款之內容有變更者。」「（第1項）開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3項）第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。其他經主管機關指定之事項。（第4項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」第38條：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。（第2項）前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第五條規定實施環境影響評估。」第39條：「（第1項）目的事業主管機關依本法第十八條所為之追蹤事項如下：核發許可時要求開發單位辦理之事項。開發單位執行環境影響說明書或評估書內容及主管機關審查結論事項。其他相關環境影響事項。（第2項）前項執行情形，應函送主管機關。」第43條：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。
應繼續進行第二階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」第51條：「本法施行前已完成環境影響說明書或評估書，經審查作成審查結論者，開發單位申請變更原申請內容者，準用第三十六條至第三十八條規定。」
５、開發行為環境影響評估作業準則分別有如下相關規定：
（１）第1條、第2條規定：「本準則依環境影響評估法（以下簡稱本法）第五條第二項規定訂定之。」「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第3條：「（第1項）開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。（第2項）前項約定值係指開發單位評估環境負荷後設定之排放值，或於說明書、評估書所作之承諾值，亦或為主管機關於審查時之設定值。」第5條：「（第1項）開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表．．．所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件，並敘明選擇該開發區位之原因。（第2項）開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位者，依下列規定辦理：．．．區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策。」第8條、第9條、第10條：「說明書或評估書主體內容之編排與陳述，應符合下列原則：內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體。」「開發單位評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述。」「開發單位預測開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性。」
（２）第19條、第19條之1：「開發單位應對基地及毗鄰之受影響地區預測評估邊坡穩定、地基沈陷、地質災變、土壤污染及土壤液化等潛在可能性，並提出因應對策。」「開發基地應以下列原則進行規劃：應避免使用地質敏感或坡度過陡之土地。開發基地林相良好者，應予儘量保存，並有相當比率之森林綠覆面積。開發基地動植物生態豐富者，應予保護。應考量生態工程，並維持視覺景觀之和諧。開發基地與下游影響區之間，應有足夠寬度、深度之緩衝帶。」第24條、第24條之1：「開發單位對於開發行為因基礎開挖與處理、抽沙、填土、高填方或地下深開挖包含隧道、涵管以及營運期間可能造成之各種地面沈陷或地下水位變化等現象，應予預測研判其可能影響，並提出因應對策。」「開發單位應預測評估開發行為改變地形地貌對下游及鄰近地區排水系統之影響，並提出因應對策。」第28條：「開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。」第34條第2項：「道路、鐵路或大眾捷運系統之開發，應詳細調查、分析營運時噪音及振動之影響程度、範圍及受體，據以訂定噪音與振動防制措施；且為因應環境音量標準之提昇，應事先規劃對策。採路塹或路堤方式者，應評估其對積水、洩洪、橫交設施或動物通過之影響，並訂定因應對策。」
６、依據環境影響評估法第5條第2項授權訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」、91年12月31日修正發布施行第7條第3款第5目規定：大眾捷運系統之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：．．．三、新闢機車場、或興建、擴建調車場工程，符合下列規定之一者：．．．㈤位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。」98年12月2日修正發布、自發布後3個月施行同標準第7條第3款第8目規定：「大眾捷運系統之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：．．．機車場、調車場興建或擴建工程，符合下列規定之一者：．．．㈧位於山坡地或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積一公頃以上。」
７、文化資產保存法第1條、第2條規定：「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。本法未規定者，依其他有關法律之規定。」第3條、第4條第1項規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。．．．文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。．．．。」「前條第一款至第六款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條、第15條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。（第2項）古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。（第3項）前二項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）．．．。」「（第1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）．．．。」第53至第55條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應普查或接受個人、團體提報具文化景觀價值之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「（第1項）文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理。」
８、綜合上開中華民國憲法增修條文、環境基本法、環境影響評估法及其授權訂定之相關命令、文化資產保存法等規定整體觀察，可知：
（１）經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，為憲法增修條文所揭明。而政府「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護」，特制定「環境基本法」。所謂「環境」，係指「影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等」；稱「永續發展」係指「做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展」。該法並明定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先」、「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任」、「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念；對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源總量管制理念，進行合理規劃並推動實施」、「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響」。準此，環境保護乃泛指維持或重建適於人類、動物、植物及其他生物生存空間的一切建制或措施；清潔的空氣、土地及水流、防止廢棄物污染、維護風土景觀、防避光害、噪音與其他公害，皆是環境保護應採取之對策及措施，個人固然在生活上享受環境保護之利益，但與事業、各級政府共負有環境保護之義務與責任。是個人享有清潔舒適、和諧健康與完整文化資產、充實精神生活的環境，乃政府與全民（包含事業）共同珍惜、保存及維護之反射結果，屬於事實上的反射利益，故人民尚不得僅因整體環境反射利益受影響，而主張其權利或法律上利益受有損害，據以提起行政訴訟。
（２）環境影響評估法（下稱本法）係「為『預防』及『減輕』開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而設；本法所稱主管機關「在中央為行政院環境保護署（下稱環保署）、直轄市為直轄市政府、縣（市）為縣（市）政府」；各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）。稱「開發單位」，指「自然人、法人、團體或其他從事開發行為者」；「開發行為」，指依本法第5條規定「工廠之設立及工業區之開發」等之行為，其範圍包括該開發行為的「規劃、進行及完成後之使用」；所謂「環境影響評估」，則指「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，『事前』以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」而言。目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或環境影響評估報告書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效；經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可（但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查）。上開「環境影響評估工作」包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序：
甲、第一階段環境影響評估及審查：工廠之設立、工業區及大眾捷運系統之開發等行為（本法第5條）「對環境『有不良影響之虞』」者，開發單位於「規劃」時，應依開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）規定，實施「第一階段環境影響評估」，並作成「環境影響說明書（下稱環說書）」：
（甲）前開所稱對環境有「不良影響」，指開發行為有：「引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象；危害自然資源之合理利用；破壞自然景觀或生態環境；破壞社會、文化或經濟環境；其他經中央主管機關公告」等情形之一者而言。所指「規劃」，謂「可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為」。
（乙）開發單位環說書應記載包含「開發行為之目的及其內容」、「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」等事項，其主體內容之編排與陳述，應符合：「內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響及對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。且評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述；於「預測」開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性；在作成環說書前，並應公開邀請「當地居民」或有關團體舉行會議，將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於環說書；而於申請許可開發行為時，檢具該環說書（包含預測與可行方案之完整資料），向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送環評主管機關審查。
（丙）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應將該環說書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見，於法定期間內作成審查結論公告之（及公開於網際網路），並通知目的事業主管機關與開發單位。上開審查結論內容應涵括綜合評述，其分類為：「通過環境影響評估審查」、「有條件通過環境影響評估審查」、「應繼續進行第二階段環境影響評估」、「認定不應開發」等。
（丁）前開審查結論，認不須進行第二階段環境影響評估，並經目的事業主管機關許可該開發行為者，開發單位應於開發行為經目的事業主管機關許可後、動工前，舉行公開之說明會。開發單位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、地點、方式、開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並在「適當地點」公告及通知下列機關或人員：「有關機關；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所；當地民意機關；當地村（里）長」，暨於公開說明會後45日內，作成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則第22條）。前述所稱「適當地點」，指開發行為附近之：
「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室；毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所；距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集；開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所；其他經主管機關認可之處所」（本法施行細則第20條）。
乙、第二階段環境影響評估及審查：環評主管機關前開審查結論認為開發行為「對環境『有重大影響之虞』」者，應繼續進行「第二階段環境影響評估」：
（甲）上開所稱「對環境有重大影響」，係指下列：「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容；對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響；對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響；有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力；對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響；對國民健康或安全，有顯著不利之影響；對其他國家之環境，有顯著不利之影響；其他經主管機關認定」等情形之一者而言。
（乙）應繼續進行「第二階段環境影響評估」者，開發單位應辦理下列事項：「將環境影響說明書分送有關機關；將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日；於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點」，並應於前開陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。開發單位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、地點、方式、開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並在「適當地點」公告及通知下列機關或人員：「有關機關；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所；當地民意機關；當地村（里）長」，暨於公開說明會後45日內，作成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則第22條）。所稱「適當地點」，指開發行為附近之：「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室；毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所；距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集；開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所；其他經主管機關認可之處所」（本法施行細則第20條）。有關機關或「當地居民」對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關（本法第9條）。
（丙）環評主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及「居民代表」界定評估範疇，其事項如下：「確認可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項」（本法第10條）。開發單位於評估範疇界定前，應依環說書審查結論填寫「範疇界定指引表」，並視需要列出不同替代方案之環境影響評估範疇，送環評主管機關依前舉本法第10條召開會議討論確定評估範疇。
（丁）開發單位應參酌環評主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及「當地居民」所提意見，編製「環境影響評估報告書（下稱評估書）」初稿，記載：「開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及其內容」、「環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫」、「環境影響預測、分析及評定」、「減輕或避免不利環境影響之對策」、「替代方案」、「綜合環境管理計畫」、「對有關機關意見之處理情形」、「對當地居民意見之處理情形」、「結論及建議」等事項（如審查結論認開發行為有本法施行細則第19條第6款「對國民健康或安全有顯著不利之影響」情形者，並應進行健康或安全風險評估，將其納入評估書初稿），向目的事業主管機關提出。目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及「當地居民」，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交環評主管機關審查。
（戊）上開評估書主體內容之編排與陳述，須符合：「內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響及對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。且評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述；於「預測」開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性。
（己）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應將該「評估書初稿」公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見（本法施行細則第15條之1）；並應於法定期間內作成審查結論，將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位。開發單位應依審查結論「修正評估書初稿」，作成「評估書」，送環評主管機關「依審查結論認可」；該「評估書」經環評主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告（陳列或揭示）於開發行為所在地附近適當地點（本法施行細則第20條所指「適當地點」），並刊登公報（或刊載於新聞紙連續5日以上-本法施行細則第30條）。
丙、追蹤考核：
（甲）開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。所稱「變更原申請內容」，係指環說書（本法第6條）、評估書（本法第11條）應記載事項中「開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及內容」、「環境保護對策、替代方案」（環說書部分）或「減輕或避免不利環境影響之對策」（評估書部分）等之內容有變更者而言。又開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，「無須重新進行環境影響評估者，應提出『環境影響差異分析報告（應記載：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正等事項）』，由目的事業主管機關轉送主管機關審核」；惟計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。倘開發單位變更原申請內容有因「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」或「對環境品質之維護，有不利影響」等情形之一者（本法施行細則第38條），「應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估」。前開情形，於本法施行（84年1月1日）前已完成環境影響說明書或評估書，經審查作成審查結論者，亦有準用（本法施行細則第51條）。
（乙）開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並「取得『目的事業主管機關核發之開發許可』後，逾三年始實施開發行為時」，應提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，送環評主管機關審查；主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。按前揭規定原規定於84年10月25日訂定發布本法施行細則第42條，其理由為「開發行為經環境影響評估審查通過、目的事業主管機關許可後，開發單位未必立刻實施開發行為，為避免開發單位真正實施開發行為時，環境已因時空變化而與實施環境影響評估時不同，無法發揮環境影響評估制度之功能，因此規定開發單位超過一定時間始實施開發行為，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審，將環境差異及可能造成之影響再加以考量」；後於91年6月12日修正本法時，將該規定提升為法律位階（本法第16條之1）。所稱「逾三年始實施開發行為」，係以「是否進行『實質動工』為判定標準」（環保署95年12月13日環署綜字第0950082441號函參照）。
（丙）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由環評主管機關監督環說書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環說書、評估書之預測結果相互比對檢討。如環評主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經環評主管機關核准後，切實執行。
（丁）開發單位未經環境保護主管機關依本法第7條（第一階段環說書審查結論）或依第13條（第二階段評估書初稿之審查結論及評估書之審查結論認可）規定作成認可前，即逕行為本法第5條第1項規定之開發行為者，除處以法定範圍內之罰鍰外，並由環評主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為；必要時環評主管機關得逕命其停止開發行為。又開發單位違反前揭本法第7條第3項、第16條之1、第17條；第18條第1項未提出環境影響調查報告書、第18條第3項及第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行情形之一，且情節重大者，得由環評主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時，環評主管機關得逕命其停止實施開發行為。
（戊）開發單位「違反『本法』或『依本法授權訂定之相關命令』而主管機關疏於執行時，『受害人民』或『公益團體』」得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知環評主管機關；環評主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，「人民」或「公益團體」得以「該環評主管機關」為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。
（己）本法施行前已實施而尚未完成之開發行為，環評主管機關認有必要時，得命開發單位辦理環境影響之調查、分析，並提出因應對策，於經環評主管機關核准後，切實執行。另本法施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成審查結論，而未依審查結論執行者，環評主管機關及相關主管機關應命開發單位依前舉本法第18條相關規定辦理，開發單位不得拒絕。
（３）開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，如區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策。再大眾捷運系統之開發，因新闢機車場或興建、擴建調車場工程，而該工程係「位於山坡地」，其申請開發或累積開發面積1公頃以上者，應實施環境影響評估。另開發單位應對基地及毗鄰之受影響地區預測評估邊坡穩定、地基沈陷、地質災變、土壤污染及土壤液化等潛在可能性，並提出因應對策；且應避免使用地質敏感或坡度過陡之土地及考量生態工程，維持視覺景觀之和諧；對於開發行為因基礎開挖與處理、抽沙、填土、高填方或地下深開挖包含隧道、涵管以及營運期間可能造成之各種地面沈陷或地下水位變化等現象，應予預測研判其可能影響，並提出因應對策；復應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態等之影響，並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。
（二）次按：
１、環保署以「基於國家長期利益，環境保護與經濟開發應兼籌並顧，故於從事開發行為之際，應同時考慮環境之保護，為預防或減輕開發行為對環境造成不良之影響，俾維護國民生活環境之品質，爰參考國外制度，並針對國情需要，擬具『環境影響評估法』草案」，經提79年8月9日行政院第2194次會議決議：「通過，送請立法院審議」後，行政院以79年8月21日臺還字第24281號函請立法院審議，嗣經83年12月30日總統令制定公布全文32條。而在該草案送請立法院審議期間，行政院於81年11月2日以台81環字第36588號函核定「加強推動環境影響評估後續方案」（下稱後續方案）一種，其摘要欄記載：「壹、主要依據：現階段環境保護政策綱領第三章第八項：『凡對環境可能造成重大影響之法案或措施，應進行環境影響評估，藉以預防或減輕政府及民間開發計畫及行為對環境造成不良之影響。』72年10月13日行政院第1854次會議決議：『今後政府重大經建計畫、開發觀光資源計畫，以及民間興建可能污染環境之大型工廠時，均應事先做好環境影響評估工作，再行報請核准辦理。』山坡地保育利用條例第30條，野生動物保育法第10條，大眾捷運法第12條，促進產業升級條例第23條．．．等相關法令。貳、工作目標：
繼續推動環境影響評估之法制化工作。確立環境影響評估審查作業程序。確實執行環境影響評估追蹤考核。繼續培訓人才，加強單位建制。建立資訊公開交流，推動民眾教育宣導。參、實施要點：要求可能影響環境品質之計畫執行影響環境影響評估，並邀集專家學者及有關機關，組成審查小組，落實評估審查工作。繼續推動環境影響評估之法制化工作，加強環境影響評估法草案之立法作業，檢討研究個別立法，並研擬各項方法，力求制度嚴密。確立環境影響評估審查作業程序，為環境說明書及環境影響評估報告書兩個階段，涉及之單位及職責如下：㈠開發單位：負責提出環境說明書。經審查後，認為應繼續執行評估者，應將環境說明書陳列或揭示，並舉行公開說明會，爾後依界定之評估範疇提出環境影響評估報告書初稿及（修正後之）環境影響評估報告書。於審查程序進行中，應就有關問題提出說明，並依審查意見及結論修正並予執行。㈡目的事業主管機關（或計畫核定機關），負責邀集有關機關專家學者，進行現場勘察以及事後監督事宜。㈢環境保護主管機關，負責環境說明書及環境影響評估報告書審查及事後追蹤考核，以及各項評估相關業務開發之推動。建立事後監視制度，監督開發單位開發行為實施後之實際環境影響，以及是否確實依環境說明書或環境影響評估報告書所載內容執行，力求環境影響評估審查制度之落實。於目的事業主管機關、計畫核定機關、環境保護機關、以及開發單位，增置或設置環境影響評估專責單位及人員，俾使確實推動各項評估審查相關工作。加速環境資料庫之全面建立，建制環境影響評估資訊之公開交流系統，協助評估審查工作之推動及落實。．．．。」第一章「前言」記載：「壹、實施期間：奉核定起六年（民國80年4月17日至86年4月16日）。貳、主要依據及相關法規：．．．。參、目的：為預防開發行為對環境造成不良影響，落實環境影響評估制度，使各主管機關於環境影響評估審查過程中，兼顧環境保護及經濟發展，預防公害及環境破壞，確實維護生活環境、增進國民健康。繼續加強培育環境影響評估專業人才，充實目的事業主管機關、主管機關及各開發單位執行及審查環境影響評估之能力，正確建立環境影響評估制度。繼續加強環境影響評估之監督、追蹤、考核，檢討制度發展模式，進而研定妥善之環境影響評估法，俾全面推行獲得強力之規範要求，貫徹依法行政之法治原則。肆、背景說明：國內環境影響評估執行現況：．．．。事業目的主管機關與環境保護主管機關之權責劃分：環境影響評估立法，旨在預防環境因開發活動而遭受破壞或污染，性質上為環境保護立法，固無可疑。惟基於國家長期發展，環境保護終究應與經濟發展兼籌並顧，以免扼殺經濟發展契機，企求零不良環境影響之開發活動，事實上並不可能，環境影響評估審查之適當平衡，究應如何拿捏，誠屬見仁見智，左右為難。故在制度設計上，引起爭議最多，亦最難克服者，即係環境影響評估審查程序上，目的事業主管機關與環境保護主管機關二者間，權責究應如何劃分之問題。各國制度，表現極為參差，即可佐證。基本上，面對環境影響評估，目的事業主管機關及環境保護機關之目的及職責，均在於監督開發單位，確實執行評估作業，擔保評估之客觀合理。因此，分工之外，宜重合作協調，過分強調權責歸屬其一，恐有未當。觀國內環境影響評估實施之經驗，環境影響評估之審查主體，宜以環境保護主管機關為主，俾貫徹環境影響評估，並與相關環保法令相互連貫，將環境保護工作向前推至預防污染發生之初，一改過去偏重管末端污染處理之情形。目的事業主管機關則依據各階段審查意見，做為核定計畫之重要依據，以落實經濟發展與環境保護之兼籌並顧之原則。按核准事業開發，本屬目的事業主管機關權責，落實環境保護，則為環境保護主管機關權責，彼此分工合作，相互監督，對於制度之充實及發揮，當更具積極意義。後續計畫本此原則，訂定架構模式及推動步驟。伍、工作目標：本方案奉核定後實施期間為六年。預定於此六年內，達成下列工作目標：繼續推動環境影響評估法制化，通盤檢討環境影響評估法草案，研究各項相關子法；同時，針對各個個別立法，盡速完成其制度運作上必要之作業準則、審查規程、收費辦法等子法，使環境影響評估制度，全面而堅強落實於法律層次。確立環境影響評估審查作業程序，俾開發單位執行評估、相關機關進行審查、乃至地區居民提供意見，獲得強力依循，妥善實現科技整合，協助開發單位及計畫核定機關，確實針對環境問題為整體考慮，並適切反應於計畫決策過程之中。確實執行環境影響評估監督追蹤考核，一方面促使開發單位，審慎嚴謹執行評估工作，另一方面適時檢討實際影響，補充並修正評估不足之處，藉以擔保預防環境破壞目的之完全實現。．．．。」第二章「實施要點」記載：「壹、繼續推動環境影響評估法制化：說明：法治國家，政府措施，終究要建立在法律之基礎上，根據政策綱領、推動方案、或行政命令，作業環境影響評估制度之依據，法治基礎，過於薄弱。政府通過評估方案、乃至擬定後續方案，係過渡時期之權宜措施，並非意在取代法律，以為定制。因此，繼續推動並逐步實現評估立法，將列為後續方案重要施政重點之一。工作要點：㈠根據目的事業主管機關與環境保護主管機關權責劃分之政策，重新深入通盤檢討環境影響評估法草案，力求其制度設計及法律體制之完美妥適。㈡根據環境影響評估法之授權命令規定，研擬補充評估制度實際內容之各項規章，務期評估法制之具體嚴密，切實可行。㈢全盤檢討個別立法之互涉關係，去蕪存菁，以符立法經濟，並免無謂重複。㈣針對個別立法需要，研訂各個立法施行所需之各項子法，以為各該個別立法規定之環境影響評估制度，確實可以執行，以免徒有法律虛名，各行其是。㈤研討一般立法（草案）與個別立法統合之可能性，並尋求最佳之可能統合模式，以免政出多門，制度過於凌亂紛歧。貳、確立環境影響評估審查作業：說明：隨著個別立法之蓬勃，環境影響評估審查作業程序之統合，愈見迫切而重要。確立環境影響評估審查作業程序，足以顯現環境影響評估之制度內容，藉諸審查作業流程，實現科技整合，使開發單位，因相關機關，地區民間之參與，將環境因素，適切考慮、反應於整體計畫決策及實施過程之中。而且，立法多歧、制度殊異之現象，亦可因其示範作用，逐漸產生共識，獲得統合。工作要點：環境影響評估之審查作業程序，基本上採環境說明書、環境影響評估報告書初稿、以及環境影響評估報告書之作業流程，期日後與環境影響評估法制度相統合。．．．㈡環境影響評估審查程序說明：⒈環境說明書之提出：開發單位，除另有認定者外，應參考環境影響評估作業準則、評估細目及範圍認定標準，以及評估技術手冊之規定或訂定事項，就開發行為對環境可能造成之不良影響，進行調查、預測、分析及評定，編制環境說明書．．．，向開發行為目的事業主管機關提出，以備審查。環境說明書之內容，應包括下列10項：⑴開發單位之名稱及其營業所或事務所。⑵負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。⑶開發行為之名稱及開發場所。⑷環境說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。⑸開發行為之目的及其內容。⑹開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。⑺預測開發行為可能引起之環境影響。⑻環境保護對策及替代方案。⑼執行環境保護工作所需經費。⑽預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。⒉環境說明書之審查：目的事業主管機關，應於收到環境說明書後，轉送環境保護主管機關進行審查，環保主管機關並應於收件日起60日內，決定開發單位應否繼續進行評估，並將審查結果，通知目的事業主管機關及開發單位。其前項審查結果，認為開發單位應繼續進行評估者，正式進入次項以下之嚴格評估程序。上述審查結果，認為無庸繼續進行評估者，應將審查結論送目的事業主管機關及開發單位，並依審查結論及環境說明書切實辦理。相關法令規定應提報環境影響評估報告書者，其於決定需否第二階段環境影響評估審查階段，得同時進行評估範疇之界定。⒊環境影響評估報告書初稿之編制及審查：開發單位於收到應繼續進行評估之通知後，將說明書分送有關機關，並於開發場所附近適宜地點陳列或揭示，其期間不得少於30日，以供公眾閱覽，並於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境說明陳列或揭示地點；於揭示期滿後，舉行公開之說明會。有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。主管機關於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體及學者、專家界定評估範疇，以確認可行之替代方案、應進行評估之項目、決定調查、預測、分析及評定方法。開發單位應參酌有關機關、目的事業主管機關、學者有關機關及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。此項評估書初稿應記載下列事項：⑴開發單位之名稱及其營業所或事務所。⑵負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。⑶開發行為之名稱及開發場所。⑷評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。⑸開發行為之目的及其內容。⑹環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。⑺環境影響預測、分析及評定。⑻減輕或避免不利環境影響之對策。⑼替代方案。⑽綜合環境管理計畫。⑾對有關機關意見之處理情形。⑿當地居民意見之處理情形。⒀結論與建議。⒁執行環境保護工作所需經費。⒂預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。⒃參考文獻。目的事業主管機關於收到前述評估書初稿後45日內，應會同主管機關、環境保護主管機關環境影響評估審查委員會委員、其他有關機關，並邀請專家、學者、團體及當地居民進行現場勘察並做成紀錄，併評估書初稿轉送交環境保護主管機關審查。環境保護主管機關應於60日內做成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位。⒋評估書之編製、認可與審查開發單位應依據前述審查意見，修正評估書初稿，作成評估書，送請環境保護主管機關認可。環境保護主管機關認其修正不盡確實者，得退回開發單位，重新修正。⒌評估書及審查意見之刊登公報：經環境保護主管機關認可者，環保主管機關應將審查結論及評估書送達目的事業主管（計畫核定）機關及開發單位，供作開發行為核可與否之重要參考，同時將審查結論及評估書摘要公告並刊登公報，以供公眾周知。⒍其他配合事項：⑴各級環境保護主管機關之審查，均應組設審查委員會辦理之，其成員由學者專家及有關機關及專業機構人員組成之。且其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。⑵目的事業主管機關，於說明書或評估書自未經環境保護主管機關完成審查前，不得為開發行為之許可。其經許可者，環境保護主管機關函請目的事業主管機關撤銷之。⑶同一場所，有二個以上之開發單位同時實施開發行為者，得合併進行評估審查。⑷環境說明書或評估書，非經目的事業主管機關核轉環境保護主管機關核准，不得變更與環境保護有關之內容。參、確實執行環境影響評估監督追蹤考核：說明：環境影響評估，係開發行為許可前之審查程序。開發行為許可後，開發單位是否依說明書或評估書記載之內容，切實執行，使環境因素之斟酌考慮，確實成為計畫決策或規劃之一部分，實乃環境影響評估能否發揮預防環境破壞或污染之前提。因此，對於評估後之設計、施工乃至完成運轉之後，依據各項環境因素，建立有系統之監督追蹤考核制度及監測查驗方法，以確實執行追蹤、監督考核工程進行，隨時發現問題，提出改善措施，於提升環境影響評估公信力，健全環境影響評估制度構想，貫徹預防及減輕環境破壞功能，乃至確保開發之環境品質及環境保育多重目標而言，均屬相當重要。工作要點：㈠制定追蹤考核制度，編訂追蹤考核查驗作業準則，作為工作執行依據。㈡邀請相關單位、民意代表及專家學者，共同參與追蹤考核查驗工作，以確保執行之客觀性。㈢針對各個開發行為進行各項環境因子之監測及追蹤，以瞭解其變化情形及評估作業之準確性。㈣監督開發單位之工程進行，有否確實按說明書或評估書內之記載事項，特別是環境影響減低對策及環境管理計畫之內容辦理。㈤考核開發單位之環境保護工作之執行成果，並隨時查驗其各階段環境保護工作之實際情形，研判是否需要加強保護工作。㈥開發單位未依說明書或評估書內容記載執行時，隨時命其補正，並提出說明。必要時，並得命開發單位，提出環境影響調查報告書，研判開發行為實施前及實施後之環境差異，並與說明書或評估書之預測結果，相互比對檢討。㈦事後監督，評估追蹤考核查驗之處理情形及執行成果，統計製表，建檔列管。肆、建制環境影響評估資訊公開交流系統：．．．。」第三章「結論：．．．」。
２、依據上開本法及「後續方案」立法與訂定發布沿革暨其等規定內容整體觀察可知，「後續方案」乃行政院完成「環境影響評估法草案」送請立法院審議制定公布施行前，作為推動環境影響評估制度過渡時期之權宜措施，「後續方案」實施期間（80年4月17日至86年4月16日）因較高位階之「環境影響評估法」制定公布施行（84年1月1日）而被取代，是除本法就「後續方案」規定事項有相反之規定、或「後續方案」相關規定違背本法立法意旨之情形者外，對在「後續方案」有效期間所成立或已成立之事項及法律關係，亦仍適用之。準此，本法施行前依據「後續方案」完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經作成審查結論者，並不影響其效力；惟其後續開發行為之進行及完成後之使用，應受本法規定之追蹤與考核（監督）。故本法施行細則第51條規定「本法施行前已完成環境影響說明書或評估書，經審查作成結論者，開發單位申請變更原申請內容，準用（同細則）第36條至第38條規定」，符合立法意旨，應予適用。
（三）再按：
１、行政訴訟法設有如下相關規定：
（１）第2條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」其立法理由記載：「．．．本條係有關行政訴訟審判權之概括規定，至公法上爭議之具體訴訟，仍須具備本法所定各種訴訟之要件，始得提起。」第3條：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟」立法理由載稱：「行政訴訟之種類，得依不同之標準而為分類。本條明示依訴訟內容區分為撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種。」第4條、第5條：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）．．．。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第6條：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）．．．。」本條87年10月2日修正、同年10月28日公布、89年7月1日施行立法理由載稱：「確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否。為防止濫訴，爰規定限於原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始得提起之。
．．．。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。．．．。」99年1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載：「又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」第8條第1項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」
（２）第9條：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其立法理由載明：「依傳統『訴訟利益』之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過渡擴張，須以法律有特別規定者為限，始得為之。爰仿日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關民眾訴訟之規定，增設本條，以維公益。
本條係前瞻性之立法，使立法機關得於適當時期制定法律，准許人民提起維護公益之訴訟，例如日本之選舉訴訟、住民訴訟等民眾訴訟是。人民須為維護公益始得依法律規定提起本條訴訟，亦即本條係著重於公益之積極作用，與本法其他側重於公益消極作用之法條有異。至於是否合乎公益，應由行政法院認定之。．．．。」第10條：
「選舉罷免事件之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第11條：「前二條訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定。」立法理由記載：「前二條訴訟乃就原告之適格、起訴之條件及選舉罷免事件另設特別之規定，若依各該訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於本法第3條所列之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟等3種訴訟型態之性質，爰設本條，俾得分別準用各該相關訴訟之規定，以節繁文。」
２、綜合上開行政訴訟法（含立法意旨）及環境影響評估法第23條第8項、第9項規定可知：
（１）行政訴訟法第2條係有關行政訴訟審判權之概括規定，至公法上爭議之具體訴訟，仍須具備本法所定各種訴訟之要件，始得提起；該法並明示，行政訴訟之種類依訴訟內容區分為撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種。前揭維護公益訴訟，乃就原告之適格、起訴之條件另設特別之規定，依該訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於上舉所列之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟等3種訴訟型態之性質，是提起前述維護公益訴訟，自應依其性質，分別準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定。
（２）行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關係成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3種。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的（本院99年度判字第479號、100年度判字第2263號判決參照）。
（３）行政訴訟法第9條規定之維護公益訴訟，立法目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，以限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，就情況較為特殊之公法爭議事件，賦予人民得以維護公益為理由，對無關自己權利或法律上利益之事項，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，故明文規定須以法律有特別規定者為限，始得為之。
（４）環境影響評估法第23條第8項、第9項「『開發單位』違反本法或依本法授權訂定之相關命令而『主管機關』疏於執行時，『受害人民』或『公益團體』得敘明疏於執行之具體內容，以書面『告知主管機關』」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得『以該主管機關』為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，『請求判令其執行』」規定，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定」者。申言之，前開本法第23條第8項、第9項之適用，應具備：
（甲）須「開發單位」違反環境影響評估法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令（如依本法第31條授權訂定之本法施行細則、本法第5條第2項授權訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」與「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」）規定，而主管機關疏於執行-例如開發單位未經「主管機關」依本法第7條（第一階段環境影響說明書審查結論）或第13條（第二階段環境影響評估報告書審查結論及認可）規定作成認可前，即逕行為本法第5條第1項規定之開發行為，而「主管機關」疏未依前開本法第22條規定轉請「目的事業主管機關」，命其停止實施開發行為（於必要時，並得逕命開發單位停止實施開發行為）者是。上揭所稱「主管機關」係指「環境保護（環評）」主管機關而言。
（乙）「受害人民」或「公益團體」應敘明「環境保護（環評）主管機關」疏於執行之具體內容，以書面告知該主管機關，而在環境保護（環評）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行時，該人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，「直接」向行政法院提起訴訟，「請求判令其執行」，故知：
（子）前開所謂「受害人民」，係指因開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令，使其權利或法律上利益受侵害之人，該「受害人民」，固包括利害關係人而言，惟「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」（本院75年判字第362號判例參照）；換言之上開「受害人民」因屬權利受侵害之人，係就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，不符前揭本法提起公益訴訟之要件，至於「公益團體」，雖非本身之權利或法律上利益受損害，但基於前舉本法之特別規定，得提起公益訴訟。
（丑）如上所述，行政訴訟法第9條規定之「維護公益訴訟」，須以法律有特別規定者為限，該條規定，乃就原告之適格、起訴之條件另設特別規定，若依該維護公益訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於行政訴訟法第3條所列舉之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種訴訟型態之性質，從而，維護公益訴訟，自應依其性質準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。而依前揭環境影響評估法第23條第9項規定「受害人民或公益團體得以該環境保護（環評）主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」意旨觀之，受害人民或公益團體直接向行政法院提起之訴訟應為「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」甚明。
（寅）前舉行政訴訟法第23條第9項規定主管機關於收受公民告知書後，如認開發單位確有違反本法或其授權訂定相關命令情事，即應於60日內依法執行，為法律明定之內容，不待確認；必環境保護（環評）主管機關認開發單位確有違反本法或其授權訂定之相關之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；至開發單位是否有違反本法或相關命令情事，係屬事實問題，並非法律關係，而環境保護（環評）主管機關是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，依上述規定及說明，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象（本院100年度判字第2263號判決參照）。
（四）末按：
１、行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）．．．。」
２、法律以不確定法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地-尤以不確定法律概念之解釋同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，或該判斷之決策過程，係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，且無具體理由足以動搖該專業判斷之可信度與正確性時，行政法院即應尊重其判斷。準此，行政法院對於行政機關適用不確定法律概念所為之決定，應就下列事項為審查：法律之解釋是否正確；事實之認定有無錯誤；由委員會為決定時，其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否根據與事件無關之考量觀點；有無違反一般事理之考量（違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事（司法院釋字第432號、第462號解釋及釋字第553號解釋理由書第2段參照）。而在有關規範環境保護及科技危險防禦之法律中，行政法院亦應就環境保護主管機關預估（預測）影響環境之「可能性程度」，審查該影響預估之根據與方法是否正確、完備？結論是否可信與一貫？
（五）本件臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據上揭行政院81年11月2日台81環字第36588號函核定之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6日經被上訴人環保署以環署綜字第45088號公告審查結論，後於84年1月奉被上訴人環保署同意備查。上訴人因認開發單位即參加人臺北市政府捷運工程局違反本法第6條、第7條、第11條、第16條、第16條之1、第17條規定，且被上訴人環保署疏於執行本法第22條、第23條第1項、第2項等規定，而依環評法第23條第8項規定，於97年12月23日向被上訴人環保署及新北市政府（改制前為臺北縣政府）提出公民訴訟書面告知函，請求被上訴人環保署應基於環評事務主管機關之地位，命開發單位就系爭捷運新莊線工程、新莊機廠工程於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施開發行為，且不得拆除樂生療養院建物。嗣被上訴人環保署於98年2月23日以環署綜字第0980015750號函覆上訴人相關告知事項，皆依環評法相關規定辦理；被上訴人新北市政府則以98年1月17日北府文資字第0970013708號函覆並未違反環評法。上訴人不服，遂依本法第23條第8項、第9項規定，提起行政訴訟；原審因認其訴訟之結果，開發單位臺北市政府捷運工程局之權利或法律上之利益將受損害，乃依行政訴訟法第42條第1項、第3項規定，依職權裁定命其獨立參加訴訟，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由，將上訴人之訴均予駁回。經查：
１、駁回上訴部分：
（１）上訴人湯祥明、李添培、李張雲明、陳再添、夏藍彩雲、許玉盞等6人及上訴人丘延亮、李建誠、黃詠光、陳品安、管婺媛、李俊達、郭明耀、盧其宏、胡仰中、姚耀婷等10人部分。查行政院衛生署樂生療養院(簡稱樂生療養院)乃臺灣第一所公立漢生病（即癩病、痲瘋病）防治與強制隔離之機構，創建於民國19年，最初名為「台灣總督府癩療養所樂生院」，係日據時期強制收容漢生病患之場所。臺灣光復初期，樂生院更名為「臺灣省立樂生療養院」，國民政府接收之初，因缺乏其他明確防治政策，仍繼續沿用日據時期之管理措施，直到政府於51年間訂定「臺灣省癩(痲瘋)病防治規則」(其後修正為「臺灣省癩病防治規則」)後，始宣示防治政策與目標，取消強制隔離措施。惟當時尚無有效治療方式，使得漢生病人受到社會歧視與排斥之處境難以紓緩，隔離事實持續存在。71年間，世界衛生組織確認有效療法，並引進臺灣後，病患不再需要隔離治療，樂生療養院患者人數逐年減少，部分院民也在開放後陸續回家。但社會根深蒂固之歧見與恐懼並未消除，且院民長期與世隔絕，社會關係早已疏離，只能再度返回樂生療養院居住（以上參照原審卷第54、55頁監察院糾正案文）。是知，樂生療養院乃臺灣唯一以國家力量執行強制隔離措施之收容機構，上訴人湯祥明、李添培、李張雲明、陳再添、夏藍彩雲、許玉盞等6人皆係因罹患漢生病（即癩病、痲瘋病），基於國家公權力介入而於樂生療養院住院治療之病患，縱因政府對罹患漢生病（即癩病、痲瘋病）強制隔離治療之不當措施，致使其等6人於樂生療養院隔離生活數十年，並因開發單位違反本法或其授權訂定之相關命令，而主管機關怠於執行前揭本法環境保護相關規定之職務，使其等居住環境受到影響，然應僅屬院區原有優美環境之反射利益受到影響之事實上利害關係，而非法律上權利或利益受到損害之法律上利害關係（本院94年度裁字第2122號裁定參照）。另上訴人丘延亮、李建誠、黃詠光、陳品安、管婺媛、李俊達、郭明耀、盧其宏、胡仰中、姚耀婷等10人，自92年起迄向原審提起本件行政訴訟以來，在樂生療養院內舉辦了約270場活動，包括唱片發行、書籍出版、報紙、紀錄片、影像、戲劇舞蹈、音樂、文藝活動、論壇、創意市集、創意活動、社區學校、文史保護、宗教活動、生態保育及樂生療養院之導覽等活動；且有固定之樂生文舍計畫，辦理樂生文學週末，有許多知名作家參與演講及樂生寫作班、樂生文學雜誌之活動等，惟其等倘因開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏未執行前列本法環境保護相關規定之職務，致其等利用樂生療養院優良環境舉辦之前述活動受到影響，亦僅屬事實上之利害關係，非其等法律上保護之權利或利益受到影響（法律上利害關係）。揆諸上開規定及說明，均非屬本法第23條第8項、第9項規定之「受害人民」，皆不得依該條項規定，據以提起行政訴訟（課予義務或一般給付訴訟），渠等16人依該條項規定提起本件訴訟，欠缺權益保護要件，無實施訴訟之權能（當事人不適格），原審駁回上揭16人之訴所持之理由雖不相同，然其結論一致，仍應予以維持。上訴人等16人此部分之上訴並無理由，應予駁回。
（２）上訴人中華民國專業者都市改革組織、台灣人權促進會、國際愛地芽協會台灣分會先位聲明求為判決：「被上訴人環保署應命參加人臺北市政府捷運工程局就『臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線』工程中所涉之捷運新莊機廠工程，應依法辦理環境影響評估，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。確認被上訴人環保署於收到上訴人（指中華民國專業者都市改革組織等3公益團體-下同）提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就『捷運新莊線工程』及『捷運新莊機廠工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。確認被上訴人新北市政府於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就『樂生療養院拆遷重組工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在」及備位聲明「確認被上訴人環保署於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求參加人臺北市政府捷運工程局就『捷運新莊線工程』及『捷運新莊機廠工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在。確認被上訴人新北市政府於收到上訴人提出之公民訴訟書面告知函後，有要求新北市政府文化局就『樂生療養院拆遷重組工程』於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施拆除樂生療養院之靈骨塔、貞德舍、飲食部、竹雅舍、平和舍、患者家屬招待所、圖書館、中山堂、笹川紀念館、王字型第一進行政辦公室等建物之開發行為之公法義務存在」部分。查此部分原審已以前揭理由，載明其適用之法規及取捨證據、認定事實並上訴人等3公益團體關於此部分之訴所為主張如何不可採之心證於判決甚詳，徵諸上揭規定與說明，原判決將上訴人中華民國專業者都市改革組織、台灣人權促進會、國際愛地芽協會台灣分會此部分之訴悉予駁回，核無違誤。上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體執持前詞，指摘原審此部分之判決違法，核屬其等主觀之歧異見解，尚非可採，其等此部分之上訴亦為無理由，應予駁回。
２、廢棄部分：
（１）按開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。所稱「變更原申請內容」，係指環說書（本法第6條）、評估書（本法第11條）應記載事項中「開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及內容」、「環境保護對策、替代方案」（環說書部分）或「減輕或避免不利環境影響之對策」（評估書部分）等之內容有變更者而言。又開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，「無須重新進行環境影響評估者，應提出『環境影響差異分析報告（應記載：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正等事項）』，由目的事業主管機關轉送主管機關審核」；惟計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。倘開發單位變更原申請內容有因「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」或「對環境品質之維護，有不利影響」等情形之一者（本法施行細則第38條），「應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估」。前開情形，於本法施行（84年1月1日）前已完成環境影響說明書或評估書，經審查作成審查結論者，亦有準用（本法施行細則第51條）。再大眾捷運系統之開發，因新闢機車場或興建、擴建調車場工程，而該工程係「位於山坡地」，其申請開發或累積開發面積1公頃以上者，應實施環境影響評估。另開發單位應對基地及毗鄰之受影響地區預測評估邊坡穩定、地基沈陷、地質災變、土壤污染及土壤液化等潛在可能性，並提出因應對策；且應避免使用地質敏感或坡度過陡之土地及考量生態工程，維持視覺景觀之和諧；對於開發行為因基礎開挖與處理、抽沙、填土、高填方或地下深開挖包含隧道、涵管以及營運期間可能造成之各種地面沈陷或地下水位變化等現象，應予預測研判其可能影響，並提出因應對策；復應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態等之影響，並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案，皆如上述。
（２）上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體備位聲明第1項，依據前揭本法第16條、同法施行細則第38條第1項第4款、第51條規定，請求判決被上訴人環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工。此部分原審以：捷運新莊線新莊機廠，原擇定於樂生療養院區現址，計畫除樂生療養院外，另含部分農地及住宅用地建物須予拆除，並規劃建設新院址，惟經樂生院民及文史團體之陳請，有關單位研議評估保存院區方案之可行性，行政院公共工程委員會自96年3月起邀集相關機關單位，進行樂生療養院保留方案之評估，並於96年5月30日作成決議，保存院區部分建物，此有96年5月30日研商「臺北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議紀錄可參，且為兩造所不爭。因應配合樂生療養院保存方案，開發單位認與原核定環境影響評估報告書差異部分，主要在於縮減開發範圍，遂依本法施行細則第37條第1項但書之規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關交通部轉送被上訴人環保署審核。被上訴人環保署受理後，專案小組審查認開發單位應補充修正部分事項，經有關委員、專家學者確認，於該署環境影響評估審查委員會議報告，並建議審核修正通過，有97年8月7日「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊、蘆洲線環境影響評估報告書變更內容對照表」專案小組審查會議紀錄附卷可稽，嗣全案提交被上訴人環保署環境影響評估委員會審查，決議該變更內容對照表審核修正通過等情，亦有98年7月29日環保署環境影響評估審查委員會第182次會議紀錄、會議簽名單附卷可參，是捷運新莊線之環境影響評估報告，雖因樂生療養院保存方案而致內容變更，然業經被上訴人環保署審核通過參加人提出之變更內容對照表，是其變更於法即無不合。又參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線之開發，為配合樂生療養院保存方案，而提出之變更內容對照表，係認此項變更與原核定環境影響評估報告書主要差異部分，在於基地面積、廢土量等項目，並以整體開發規模縮小，由原25公頃縮減為13.9公頃，對環境影響衝擊將因而縮小，影響程度亦較為降低，故審查委員會認可參加人臺北市政府捷運工程局就本件應屬計畫規模降低、基地內設施局部調整位置，變更內容對環境品質維護有利之主張，尚難認有違一般評價或判斷原則，且其亦無其他組織不合法或違反程序情事，是以上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體主張系爭變更違反本法第16條及其施行細則第38條第1項第4款、第5款之規定，已難遽採等語，為其論據，將上訴人等3公益團體此部分之訴予以駁回，固非無見。惟查：系爭工程變更內容對照表（97年10月修正版）環境說明書變更內容㈠記載「．．．本案工程工址地形位於山區丘陵地，沿線地層以林口礫石及斷層帶為主，地下水分佈在地表下2公尺內，隨著台地高程增加。未來於施工若產生坍滑可能影響邊坡上方之居民及樂生療養院院民生命及行車安全．．．」（原審卷一第65頁）；參加人臺北市政府捷運工程局於原審準備程序中提出之行政訴訟補充答辯狀亦陳述稱：「．．．再者，地錨無法全數打透斷層帶係工程會決定目前之保存範圍時，即已存在之客觀事實，如果堅持要全數打入礫石層，則目前之保留區根本就不可能保留．．．」（原審卷二第65頁）等語。又依上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體於原審提出之行政院公共工程委員會96年5月30日「臺北捷運新莊機場樂生院區建物保存」土木技師公會報告內容（原審卷一第302至322頁）記載：「伍、以文建會（自救會）方案為目標之檢討．．．⒊斷層地質：因位於新莊斷層，不宜太過依賴斷層泥來穩定邊坡，因此挖方邊坡除設計參數保守估計外，亦建議於施工期間增設監測系統，以維護邊坡的安全與穩定性。⒋受壓水層：礫石層之受壓水層的水壓力對於位於其上方之工程及構造物，有潛在風險應審慎處理。坡址排樁露出地表達10公尺、入土深度亦達10公尺，可能貫入受壓水層，造成邊坡滑動，安全堪慮，建議採用5公尺排樁。⒌邊坡規範：大量採用10公尺高垂直排樁作為邊坡擋土設施，將鉅幅增加施工風險，建議採用5公尺高排樁，另將隧道東延於其上方設置變電站，解決變電站緊鄰邊坡問題」（原審卷一第308頁）、「柒、綜合分析：工程施工分析．．．⒌邊坡法規：依據水土技術規範167條應設置緩衝帶，主要是維護建築物及建築物內人身安全，因此緩衝帶維持是必要的；為兼顧文化保存之目的，對於建物保存應有配套措施，作為預警，達到防災的效果，因此退縮距離不足之坡頂建物應限制使用，管制人員出入，以維護安全，並設置監測系統隨時監測之」（原審卷一第315頁）、「捌、結論與建議：．．．⒍原地保存王字型建築部分緊鄰坡頂，基於安全、保留後應管制使用，施工期間之監測及日後保留建物之管理維護應確實辦理。．．．⒐有關地質，邊坡及地下水等基本調查資料之正確性，建議工程主辦機關臺北市捷運局應確認」（原審卷一第321頁）。另參加人臺北市政府捷運工程局為保留樂生療養院，就捷運新莊機廠基地面積由原25公頃變更縮減為13.9公頃，然依變更設計基地配置圖顯示，變更後樂生療養院緊鄰系爭捷運新莊機廠基地北邊，其南半邊全數為該新莊機廠所包圍-分別為東鄰之污水處理場、變電站及動力配電室；南邊之鋼構平台、轉乘機車停車場、廢棄物堆置場、特殊物品倉庫、機廠銜接線；西鄰全罩式隔音牆、山岳隧道及明挖覆蓋段隧道、備品倉庫（被上訴人環保署行政訴訟卷證第38頁）。綜合上開各情，系爭捷運新莊機廠基地面積雖由原25公頃變更縮減為13.9公頃，惟樂生療養院區尚留有11.1公頃之基地，且樂生療養院分經改制前臺北縣政府依據文化資產保存法第54條及文化景觀登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定，以98年9月7日北府文資字第0980012321號公告登錄為該縣「文化景觀」；98年9月7日北府文資字第09800123211號，依據文化資產保存法第15條暨歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定公告為該縣「歷史建築」（原審卷一第293、296頁），則系爭新莊捷運機廠之開發是否因計畫之變更，而對機廠基地及毗鄰地區邊坡（含上坡及下坡）之穩定、地基沈陷產生影響，暨該影響範圍內居民之生活、自然、社會環境或保護對象（文化景觀及歷史建築），有加重影響之虞；或對環境品質之維護，有不利之影響，而應予以重新辦理環境影響評估，並提出因應對策，即非無疑。是上訴人於原審主張系爭捷運新莊機廠減縮部分開發，造成斷層帶及超高壓地下水之山坡地砍腳情形，足見計畫變更對環境及保護對象確有加重影響，對環境品質之維護，亦有不利影響乙節，尚非無據。再原審判決援引之97年8月7日「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊、蘆洲線環境影響評估報告書變更內容對照表」專案小組審查會議紀錄，該次專案小組審查會議審查委員陳光祖於會中表示：「應命開發單位提出環境影響調查報告書」，然參加人臺北市政府捷運工程局就該次專案小組審查會議審查意見所為答覆說明欄僅記載一「略」字；行政院農業委員會水土保持局該次會議之書面意見表示：「有關臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠DK197標水土保持計畫第3次變更，行政院農業委員會業以97年3月21日農授水保字第0971850257號函核定在案，旨揭變更內容，如另涉及水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項所列各款情形之一者，水土保持義務人仍應辦理變更設計」，此部分前開答覆說明欄則為空白，未作答覆（被上訴人環保署行政訴訟卷證第79、81、88、90頁），則參加人依據該次專案小組審查會議審查委員意見而修正作成之系爭捷運機廠變更內容對照表，及其嗣後被上訴人環保署環境影響評估委員會本於該變更內容對照表所為前揭變更內容對照表決議審核修正通過之程序是否完備？相關事項已否全數斟酌？亦非無推究之餘地。是參加人臺北市政府捷運工程局申請變更系爭新莊機廠環境影響評估書，就其申請變更部分，若符合本法施行細則第38條所列各款情形之一，應重新辦理環境影響評估，而未依規定辦理，即逕行為開發行為，自屬有違本法第16條及其授權訂定之施行細則第38條規定，被上訴人環保署即應依本法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為；「必要時（環保署有斟酌裁量之權）」，並得逕命其停止實施開發行為。原判決以前揭理由，將上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體備位聲明第1項請求判決「被上訴人環保署應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」部分，予以駁回，尚嫌違誤；惟該聲明後段「於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」，揆諸本法第22條規定意旨，應由被上訴人環保署「轉請目的事業主管機關」，命開發單位停止實施開發行為；「必要時（環保署有斟酌裁量之權）」，被上訴人環保署始得逕命開發單位停止實施開發行為。此部分聲明，尚有未備，原審於重為審理時，宜為發問或告知，令上訴人等3公益團體為完足之聲明及陳述。又開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，「無須重新進行環境影響評估者，應提出『環境影響差異分析報告（應記載：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正等事項）』，由目的事業主管機關轉送主管機關審核」（本法施行細則第37條第1項），詳如前述。系爭捷運新莊機廠開發變更案倘經原審重為調查後，仍認無須重新進行環境影響評估，然依同上說明，是否無庸提出載有前揭內容之環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送被上訴人環保署審核，同非無疑；上訴人等3公益團體依據本法第16條之1規定於備位聲明第2項請求判決「被上訴人環保署應命參加人臺北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」，縱非可採，然依本法施行細則第37條第1項規定，則非無據，原審未予究明、判斷，予以駁回，亦嫌違誤；爰此，上訴人等3公益團體此部分之聲明後段所指「如附圖『A』螢光標示部分」，是否應更正為「如附圖『B』螢光標示部分」？及後段「於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」乙節，是否為被上訴人環保署之權責，原審於重為審理時，宜併予調查、認定，以昭適法。
（３）綜上所述，原審關於上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體備位聲明第1項、第2項部分之判決核有前揭所舉之違誤，上訴人中華民國專業者都市改革組織等3公益團體執以指摘，求予廢棄，為有理由，因此部分尚有前開所舉之事實未明，本院無從據以判決，爰將原審關於此部分之判決廢棄，發回原審更為審理後，另為適法之判決，俾符法制，並昭折服。
十、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
書記官 阮 思 瑩