最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第166號上 訴 人 張明煌
張春子張湄珠（原名：張美珠）黃淑卿郭張玉櫻黃淑萍黃立谷黃正谷共 同訴訟代理人 洪維煌 律師被 上訴 人 臺北市政府地政局（原名：臺北市政府地政處）代 表 人 陳錫禎訴訟代理人 魏君婷 律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 林濟民上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年9月20日臺北高等行政法院100年度訴更二字第126號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣參加人為興辦東支線圳路工程用地，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收，經改制前臺北市政府（下稱北市府）以民國48年12月2日北市地用字第36897號公告徵收臺北市○○區○○○段○○○○號等16筆土地（下稱第1次徵收），因參加人未依規定之權責，就上開16筆土地申請辦理以徵收為原因之所有權移轉登記，致上開16筆土地登記名義人仍為原所有權人。嗣國防部空軍司令部（改制前為空軍總司令部，下稱空軍司令部）暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經內政部81年
3 月24日（81）台內地字第8179053號函准予徵收前開16筆土地中○○○區○○段○○段209、211、212、213、214地號（下以209、211、212、213、214地號土地稱之；重測前分別為○○○段353、412、352之1、410、410之3地號）等5筆土地（下稱第2次徵收）。被上訴人於接獲上開內政部核准函後，即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，以81年4月16日北市地四字第
125 72號公告徵收，且於公告徵收期滿無人對徵收土地權屬提出異議，再以81年5月12日北市地四字第15754號函（下稱被上訴人81年5月12日函）請各土地所有權人前來辦理地價補償費領款手續。案經上訴人之被繼承人張朝、張井於81年5月28日分別檢具213、214地號土地（下稱系爭土地）所有權狀向被上訴人具領其補償費，合計領取新臺幣20,236,919元。
㈡嗣參加人獲悉上情，向被上訴人主張權利並請求國家賠償，被上訴人乃以82年5月28日北市地四字第17279號函（下稱被上訴人82年5月28日函）通知張朝、張井2人於文到7日內繳回已受領之補償金，惟未獲回應。參加人另以被上訴人將第2次徵收之補償費發放予土地登記簿所載之土地所有權人，致使其無法取得徵收補償費，是第2次徵收應屬無效為由，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）對空軍司令部及北市府起訴，請求確認參加人就系爭土地之所有權存在，並塗銷空軍司令部登記及給付占用期間不當得利，案經臺北地院88年度重訴字第7號事件（下稱相關民案一審）於89年4月7日判決認定第2次徵收之補償費未發給系爭土地真正權利人（即參加人），該徵收尚未完成，是以參加人就系爭土地之所有權仍然存在，而判決參加人勝訴；嗣經空軍司令部提起上訴，經臺灣高等法院89年度重上字第242號事件（下稱相關民案二審）於91年4月9日判決認定第2次徵收程序固因系爭土地所有權人仍有爭議，補償金之發放容有瑕疵，然需用土地人既已遵期繳交補償金於該管地政機關，該徵收自屬有效，而將相關民案一審關於此部分判決廢棄，改以駁回本件參加人之請求；參加人向最高法院提起上訴，經最高法院93年度台上字第34號事件（下稱相關民案三審）於93年1月8日判決上訴駁回在案，相關民案遂告確定。㈢因張井已於82年3月21日死亡，張朝為其唯一繼承人，而張朝嗣於82年10月3日死亡，被上訴人遂又以91年12月25日北市地四字第09133497100號及第00000000000號函（下合稱被上訴人91年函）通知為繼承人之上訴人繳還系爭土地徵收補償費，上訴人提出異議，案經被上訴人以92年1月16日北市地四字第09230224200號函復說明後，旋於92年1月23日以北市地四字第09230365600號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行。上訴人不服，向北市府提起訴願，案經北市府指摘上開被上訴人91年函所認應予撤銷之「原錯誤核定發給徵收補償費」之行政處分究何，原處分機關是否有權予以撤銷等情仍有疑義，而以93年1月13日府訴字第09304110300號作成將被上訴人91年函撤銷，並由被上訴人於收受決定書之次日起90日內另為處分之訴願決定，被上訴人嗣再分別以93年3月10日北市地四字第09330415700號、第00000000000號函（下合稱原處分）通知上訴人繳還系爭土地徵收補償費，略謂：「主旨：茲撤銷本處81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並請於文到10日內將張朝（張井）領取之本市○○區○○段○○段213（214）地號土地徵收補償費繳還本處……」上訴人不服提起訴願，經北市府以前發給張朝、張井徵收補償費之通知函已經被上訴人早以82年5月28日函撤銷，是原處分僅係重申前撤銷之意旨，應屬觀念通知，並非行政處分，而作成93年8月11日府訴字第09317822900號訴願不受理決定（下稱93年8月11日訴願決定），上訴人猶未甘服，向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院以93年度訴字第3186號判決將93年8月11日訴願決定撤銷。北市府依上開判決意旨，以95年6月9日府訴字第09577375900號作成駁回之訴願決定（下稱訴願決定），上訴人提起行政訴訟。經原審法院以95年度訴字第2404號判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人不服提起上訴，經本院以98年度判字第995號判決廢棄，發回原審法院更為審理。審理中，上訴人為訴之追加，先位聲明：請求確認原處分無效，備位聲明：請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審法院以98年度訴更一字第123號判決確認原處分無效，被上訴人仍表不服提起上訴，復經本院以100年度判字第1133號判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院100年度訴更二字第126號判決駁回上訴人之訴，上訴人未表甘服，提起本件上訴。
二、上訴人主張：㈠先位聲明部分：原處分是否為行政處分，兩造迭有爭執，復酌上訴人確為原處分之對象，該處分是否發生處分之效力，攸關上訴人之利益，顯有即受確認判決之法律上利益，且與起訴請求之基礎情事等相符，故上訴人變更聲明為先備位主張，先位主張確認原處分無效，後位聲明則仍依撤銷訴訟審理。本件所涉撤銷之被上訴人81年5月12日函與81年5月28日函之行為皆有爭執，且原處分內容係撤銷被上訴人81年5月28日作成發放徵收補償費予張朝與張井之錯誤行政處分，惟81年5月28日之文書係領據文書，張朝與張井僅依被上訴人指示於收據上簽領補償款而已，核其性質顯非行政處分。則被上訴人欲撤銷之81年5月28日處分，其處分標的對象明顯有誤，張朝與張井業已死亡，原處分於93年間對張朝與張井之繼承人即上訴人撤銷已死之張朝與張井在81年間之簽領事實上行為，顯無實現可能性，是依行政程序法第111條第7款之規定，原處分既有重大且明顯之瑕疵，根本無法發生撤銷之效力，該處分顯為無效。㈡備位聲明部分：系爭土地固經前北市府以48年12月2日北市地用字第36897號公告徵收，惟第1次徵收補償費是否確已核發完畢，原所有權人張朝與張井於48年間是否已喪失其所有權，均有爭執，被上訴人未能提出第1次徵收核發補償費之證明資料，即論定張朝與張井業已收取徵收補償，喪失系爭土地所有權，顯違論理與證據法則。又被上訴人發放徵收補償費予張朝與張井，非因其等施有詐欺，提供不實或不完全之資料，致使被上訴人依該錯誤資訊而作成錯誤之行政處分，是被上訴人既於81年間為授益處分，基於法治國與信賴保護原則，被上訴人本不得任意撤銷，況本件並不存在信賴不值得保護與公益須加維護之情，被上訴人更不得任意撤銷之。又本件徵收補償費係屬公法上之不當得利，張井之補償費係由訴外人張明寬所領與花用，則張明寬之領得該款應同屬不當得利範圍，被上訴人基於公平正義原則，本應向張明寬追還，卻向無實質領取張井補償費之上訴人追究，自有違誤。再者，被上訴人陳稱其以82年5月28日函通知張朝及張井繳還本件徵收補償費，顯於當時即知有錯誤，則行政程序法在90年1月1日施行時被上訴人仍處於知情狀態，被上訴人於93年3月10日方作成原處分，主張撤銷81年間之處分，顯已逾2年除斥期間。況被上訴人82年5月28日函皆未合法送達張朝與張井，其中張朝部分之投遞，回執上用印者係訴外人清記媒氣有限公司，於斯時與張朝間無任何關係，該送達顯非合法云云。為此，求為判決：1、先位聲明：確認原處分無效。2、備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：按民法第758條、第759條規定，可知不動產物權之取得原應經登記始生效力，惟土地徵收係於登記前即取得不動產物權，無需經登記，且依土地法第231條及第235條規定，土地徵收程序中發生徵收之不動產物權移轉之時點即為補償費發放完竣時，意即補償費發放實係有發生不動產物權移轉之效力，自當屬對外直接發生法律效果之行政處分，行政機關自得依法予以撤銷。本件原處分主旨後段所載「並請於文到10日內將張朝領取之本市○○區○○段0小段213地號之土地徵收補償費繳還本處」，即含有撤銷原准予核發補償費之處分，使原公法上之給付關係消滅之意思，係屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分。原處分並於說明欄表明逾期不返還將移送行政執行之法律效果及教示，更符合行政處分「單方規制措施」之概念，應認係行政處分無疑。且上訴人先位聲明部分係主張確認原處分無效，惟其未就限期繳還土地徵收補償費之處分有何無效事由予以主張，自無理由。再者，上訴人於更一審程序始追加確認原處分無效，顯未踐行行政程序法第6條第2項應向被上訴人先行請求確認原處分無效之程序，上訴人提起本件確認處分無效之訴，自不合法。況原處分所欲撤銷者，非上訴人主張之張朝、張井於領據文書簽名之事實行為，被上訴人依法將81年間錯誤發給張朝、張井補償費之行政處分撤銷，自無重大明顯瑕疵，原處分當非無效。又上訴人為張朝、張井之繼承人，即已繼承其收受土地徵收補償費之權利，現既經原處分將發放補償費之行政處分撤銷，上訴人自應負返還徵收補償費之責任。再者，本件係於81年
5 月28日發給補償費，撤銷事由發生於行政程序法施行前，行政機關應無受當時尚未施行生效行政程序法規定之拘束，故原處分並無逾越撤銷期限之問題。而被上訴人於91年4月8日後，因相關民案二審判決本件參加人敗訴，確認系爭土地所有權歸屬，經本件參加人上訴後，相關民案三審判決駁回確定在案，始知悉有撤銷之原因，先於91年12月25日為撤銷之處分，經訴願撤銷，嗣作成相同意旨之原處分，故被上訴人撤銷錯誤發給張朝、張井補償費之違法處分，並未逾越2年之除斥期間云云，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人前曾於51、52年間，申請辦理第1次徵收所取得土地之產權移轉登記，因故於辦理第2次徵收時仍未完成，然經被上訴人於土地登記簿謄本註記：「奉地政處61年4月13日北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」。而臺北市○○區○○段0小段206、262、265、267地號土地（下稱260地號4筆土地）前亦因第1次徵收補償費是否已發竣而發生爭執，案經本院76年度判字第1310、1311號判決認定第1次徵收之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費。且同屬第1次徵收範圍之211地號土地之原登記名義人林李吉，於第2次徵收補償費提存前死亡，嗣其繼承人林朝成請求被上訴人就第2次徵收給付徵收補償費，復發生第1次徵收補償費是否已發竣之爭執，經原審法院93年度訴字第2730號判決第1次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費，並經本院以96年度裁字第3294號裁定駁回上訴而告確定，是系爭土地徵收補償費應已發放之事實足堪認定。又第1次徵收事實業已登載於具「公示性」之土地登記簿謄本，被上訴人於辦理第2次徵收時，業將上開土地登記簿謄本上其他登記事項之內容移載於補償地價清冊備考欄內，是於參加人早有權利主張，且被上訴人亦明知參加人已因第1次徵收而原始取得系爭土地所有權之情形下，實不應因參加人未於公告徵收期間向被上訴人聲請權利備案，即認被上訴人將第2次徵收補償費發予明知已非權利人之登記名義人（即張朝、張井）之行為仍屬適法。又第1次徵收既已完成，依民法第759條規定，系爭土地之所有權縱尚未完成登記予參加人，亦僅生參加人不得處分之效果，就因徵收而原始取得之物權，並不生影響。上訴人之被繼承人既已因第1次徵收而喪失所有權，自無權利主張第2次徵收補償費云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：1、行政訴訟法第6條第2項之規定，其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序（本院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件徵諸被上訴人前以91年函通知上訴人繳還系爭土地徵收補償費未果，旋執上開函文為據移送臺北行政執行處對上訴人執行，是上訴人稱其等之權利或法律上利益確有受原處分危害之虞，而有以確認判決除去之必要，自非無據，故上訴人就其於更一審追加先位聲明，提起本件確認原處分無效之請求，確有即受判決之法律上利益。而上訴人另爭執被上訴人得否以原處分撤銷81年發給徵收補償費之處分等項，經被上訴人自行審查及確認其為行政處分後，於93年4月20日向訴願機關提出答辯書稱原處分於法無違，並經訴願機關實體審查後作成駁回訴願之決定，則原處分業經被上訴人為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，據此，上訴人上開追加先位聲明，程序並無不合。2、無效之行政處分與非行政處分意義不同，行政處分無效，因我國採重大明顯瑕疵說，故行政機關作成之行政處分如具有重大明顯之瑕疵時，為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果；至於一行政行為如非重大明顯瑕疵，僅未對外直接發生法律效果，即不具規制效力，則為非行政處分，而非無效之行政處分。經查，原處分所載撤銷被上訴人「於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」等語，足認被上訴人此部分之行政行為已對外直接發生法律效果，具有規制效力，是原處分核屬行政處分無誤。3、土地徵收程序應有「核准徵收」及「徵收補償」二部分，其中「徵收補償」之行政行為，係對外直接發生法律效果，具有規制效力之行政處分，此依司法院釋字第652號解釋文所用「補償處分」一語即見甚明。另按民法第758條、第759條規定，亦可見不動產物權之取得原係應經登記始生效力，惟土地徵收係於登記前即取得不動產物權，則既無需經登記，且土地徵收程序並非僅有單一之行政行為，在徵收程序中發生不動產物權移轉效力之時點究係為何，此按土地法第231條及第235條規定，經徵收補償費發放完竣，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務即終止，且需用土地人得進入被徵收土地內工作，故土地徵收程序中發生徵收之不動產物權移轉之時點即為補償費發放完竣時，意即補償費發放實係有發生不動產物權移轉之效力（本院88年度判字第4314號判決、89年度判字第610號判決意旨參照），即補償費之發放係發生使徵收土地之所有權移轉之效力，此一行政行為當屬對外直接發生法律效果之行政處分，行政機關自得依法予以撤銷。則原處分所載「茲撤銷本處（即被上訴人）於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」，即係就系爭土地核准第2次徵收後，對張朝、張井發放徵收補償之行政處分撤銷之意，並無如上訴人主張之欲撤銷之標的不存在之問題，亦即無何重大明顯瑕疵，更非屬無效之行政處分。4、行政行為是否為行政處分，應就該行政行為整體觀察，不得割裂判斷。另參照釋字第423號解釋文，亦見判斷是否為行政處分，不因行政行為之用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。經核原處分主旨後段所載「並請於文到10日內將張朝領取之本市○○區○○段0小段213地號之土地徵收補償費繳還本處（即被上訴人）」等字句，業已表明被上訴人行使撤銷原准予核發第2次徵收補償費之處分，使原公法上之給付關係消滅之意思，原處分並於說明欄表明逾期不返還將移送行政執行之法律效果及教示，符合行政處分「單方規制措施」之概念，況原處分內容均依行政程序法第96條第1項第6款記載「表明其為行政處分之意旨」及「不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，更顯見被上訴人於作成時有發生一定規制效果之意思，應屬行政處分。5、繼承人自繼承開始時承受被繼承人財產上之一切權利及義務，上訴人為張朝、張井之繼承人，即已繼承其收受系爭土地第2次徵收補償費之權利，現既經原處分將補償處分撤銷，上訴人自應負擔返還徵收補償費之責任，上訴人主張原處分內容對任何人均屬不能實現，顯非有據。且本件上訴人先位聲明既主張確認原處分無效，惟其未就限期繳還土地徵收補償費之原處分有何無效事由為何舉證，上訴人先位聲明主張原處分無效，係未就原處分整體觀察，僅依割裂方式而論，自無理由。
㈡備位聲明部分：1、依行政程序法第117條、第119條、第
121 條第1項之規定，可知原處分機關就其所為之違法行政處分，雖已經過法定救濟期間，依法仍得自為撤銷，僅是此撤銷權之行使，必需具備（1）所撤銷之原行政處分乃屬違法；
（2）違法之行政處分無不得撤銷之情事；（3）未逾法定2年除斥期間等要件。經查，本件第1次徵收原處分卷雖因已逾保存期間，而不復存在，惟依被上訴人於土地登記簿謄本註記：「奉地政處61年4月13日北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」等字句。次參諸與系爭土地同為第1次徵收範圍之260地號4筆土地、211地號土地所生之徵收補償費是否業已發竣之爭訟，業經本院76年度判字第1310號判決、同年度第1311號判決、96年度裁字第3294號裁定，認定第1次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費。且本件上訴人之被繼承人張朝曾於66年間申辦土地所有權狀遺失補發登記，並持之於81年申領第2次徵收補償費，則有被上訴人75年4月3日北市地四字第00126號請求臺北市政府主計處送交徵收補償地價業主領款收據之函稿及北市府主計處75年5月13日北市主二字第03907號復函甚明。綜上，堪認包括系爭土地在內之第1次徵收土地應已發放補償費完竣，原所有權人張朝、張井之權利即告消滅，由參加人原始取得系爭土地之產權。則系爭土地再經第2次徵收時，張朝、張井已非所有權人，被上訴人按土地登記簿上之記載以其等2人為補償處分之相對人，符合行為時土地法第228條第1項徵收程序之規定，不影響徵收效力，惟被上訴人以補償處分所作成之公法上債權，顯然對非屬應受補償之債權人而為，自屬錯誤而違法。2、本件補償處分就張朝、張井及其等繼承人即上訴人而言，係授予利益之行政處分。惟查，張朝、張井2人為第1次徵收處分之相對人本人，自然對系爭土地業經第1次徵收完竣，其等已喪失所有權之事實知之甚稔，則其等對被上訴人於81年間所為之補償處分乃屬錯誤一節，亦當屬明知，而符合行政程序法第
11 9條第3款「明知行政處分違法」之構成要件。又該錯誤之補償處分乃對非應受補償者之張朝、張井所核發，故其撤銷之結果無損於公益，而無違行政程序法第117條但書第1款之情形。是本件違法之補償處分並無不得撤銷之事由，上訴人主張補償處分非出於提供不實或不完全之資料，致被上訴人依該錯誤資訊作成錯誤處分，原處分無從撤銷補償處分云云，尚非可採。3、按行政程序法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知曉有撤銷處分原因時，作為起算點（本院96年度判字第646號判決意旨參照）。而「撤銷原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵（本院97年度判字第328號判決、99年度判字第1104號判決意旨參照）。被上訴人固曾以82年5月28日函通知張朝及張井繳還徵收補償費，惟原審法院依職權調查被上訴人82年5月28日函之送達情形，均難認定已對張朝、張井合法送達。然細繹被上訴人82年5月28日函說明欄載明：「……茲因臺北市瑠公農田水利會（即參加人）以48年間因興辦東支線圳路工程上開土地業由其取得所有權在案，對本件土地補償費發放予台端（即張井、張朝）提出異議，本處據依台端簽具上開收據第3項『領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任』，請台端依主旨辦理，俾憑查處。」等字句，而遍尋本件所有卷證，均未發現被上訴人作成82年5月28日函當時張朝、張井或參加人曾提起有關民事訴訟而獲得確定判決之情形存在，難認被上訴人於斯時能確知系爭土地所有權係參加人所有之情事，自難以82年5月28日作為被上訴人撤銷權除斥期間起算之始點，上訴人主張被上訴人於82年5月28日時即知有錯誤，已難可採。4、相關民案一審雖認定系爭土地及209、211、212地號土地自第1次徵收後即為參加人所有，第2次徵收補償卻誤發予張朝、張井等人，是第2次徵收失效，就此部分之爭執判決本件參加人勝訴在案，惟此僅係相關民案一審之見解，且上訴人並未舉證證明被上訴人於相關民案一審判決時即知此情；嗣因空總不服相關民案一審判決，提起上訴，相關民案二審認定為第2次徵收非失其效力，於91年4月8日改判相關民案一審有利於本件參加人之部分均廢棄，並駁回本件參加人之請求。以相關民案二審乃相關民案事實審之最終程序，且核被上訴人於原處分說明欄第5項清楚記載其係因相關民案二審於91年4月8日之判決結果，始知系爭土地所有權實際歸屬情形，進而得知系爭土地第2次徵收補償處分係屬違法而應予撤銷之原因事實，則被上訴人知悉相關民案二審判決後，先於91年12月25日作成被上訴人91年函撤銷第2次徵收之補償處分，嗣雖為93年1月訴願決定撤銷在案，惟其再於93年3月10日作成相同意旨之原處分，在上訴人無法舉證證明被上訴人知其撤銷權得行使之期間係早於91年4月8日前之情形下，則被上訴人於93年3月10日作成之原處分，並未逾越2年之除斥期間甚明。是上訴人主張原處分已逾除斥期間，有違行政訴訟法第121條第1項規定等情，亦與證據及事實未符。5、上訴人既係張井之繼承人，其等自繼承開始時本應承受被繼承人財產上之一切權利及義務。復以214地號土地第2次徵收補償費既由張井親自於收據上簽名蓋章表示領取，亦難認係由張明寬所領取。縱上訴人主張張井之補償款係由張明寬所領與花用屬實，惟此係張井領得補償費後所為之處分行為，不影響上訴人應就其等係張井繼承人之身分，承受張井對被上訴人應負返還補償費責任之地位，是上訴人上開主張，無從免除其等應負返還補償費之責任等由，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠原處分目的在使發生撤銷被上訴人81年5月28日作成之核定發給張朝、張井徵收補償費之行政處分之效果，屬行政處分之性質。至被上訴人於原處分併行通知上訴人於文到10日內將張朝、張井領取之系爭土地徵收補償費繳還，性質上則係附帶所為之觀念通知，而原處分之行政處分性質，要不因其併行記載上開觀念通知而生變動。然被上訴人於81年5月28日本諸81年4月16日北市地四字第12572號公告確定之補償清冊發放系爭土地徵收補償費之行為，係以發生事實效果為目的之行政措施，不具規制內容，屬事實行為，是被上訴人於該日所為者係發放系爭土地徵收補償費之事實行為，未作成核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分甚明。是本件原處分欲撤銷之標的（即被上訴人81年5月28日所作核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分）既不存在，則該處分之內容即屬不明，無從產生規制性，自構成重大明顯瑕疵，自始不生該處分所欲實現之法律效果，上訴人主張原處分為無效行政處分，本屬有據。惟原審判決竟以「核原處分主旨後段所載『並請於文到10日內將張朝領取之本市○○區○○段0小段213地號之土地徵收補償費繳還本處』等字句，業已表明被上訴人行使撤銷原准予核發第2次徵收補償費之處分，使原公法上之給付關係消滅之意思」等情，透過解釋逕論原處分文義有撤銷全部徵收補償費之意。但行政機關為撤銷處分，其撤銷標的本須具體確定，然核原處分其文先揭明「茲撤銷本處81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」等語，即原處分撤銷範圍僅止於81年5月28日錯誤發予張朝、張井徵收補償費之發給，原審判決就原處分所指張井與張朝在81年5月
28 日簽收補償費之領據行為，逕為擴及被上訴人在前之核定公告與通知行為，遽論原處分所撤銷範圍擴及被上訴人在81年5月28日前之公告核定與通知等相關行為，其論據顯違論理與證據法則，並有判決不備理由之違法。㈡原審判決另論「在原告無法舉證證明被告知其撤銷權得行使之期間係早於91 年4月8日前之情形下，則被告於93年3月10日作成之原處分，並未逾越2年之除斥期間甚明」，然被上訴人於歷次原審程序進行中皆自承在82年5月28日發現有錯誤核發張朝與張井徵收補償費，故發函通知張井與張朝，但斯時張井已過世，張朝有送達未合法之情，按如被上訴人於82年間未發現與確認有錯誤核發補償費乙節，焉會於82年5月28日發函予張井與張朝限期繳回徵收補償費之理，原審判決就被上訴人之自認已生舉證責任轉置之情未加論酌，卻令上訴人須舉證證明被上訴人知其撤銷權得行使之期間係早於91年4月8日前，顯有違背行政訴訟法第136條之違法與判決不備理由及理由矛盾之違誤云云。
七、本院按：㈠參加人之代表人已於101年10月1日變更為林濟民，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又依行政程序法第117條規定，可知我國行政處分無效，係採重大明顯瑕疵說，行政機關作成之行政處分如具有重大明顯之瑕疵時，始為無效之行政處分。經查，原處分係「撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並通知被上訴人等於文到10日內將張朝（張井）領取之臺北市○○區○○段○小段213、214地號土地徵收補償費繳還」等語，揆被上訴人真意，係就系爭土地核准第2次徵收後，對張朝、張井發放徵收補償之行政處分（下稱補償處分）撤銷之意，已對外直接發生法律效果，具有規制效力，又原處分並於說明欄表明逾期不返還將移送行政執行之法律效果及教示，此等內容多使用上命下從語氣之文字，更係符合行政處分「單方規制措施」之概念，況原處分內容均依行政程序法第96條第1項第6款記載「表明其為行政處分之意旨」及「不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，顯見被上訴人於作成時有發生一定規制效果之意思，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分，而非無效之行政處分，原審法院就原處分為具有規制力之行政處分而非無效之行政處分等情，業於判決理由內詳為論述，經核並無不合，上訴人主張原處分為無效之行政處分，原審判決論證有違論理證據法則云云，尚不足採。㈢又查，行政程序法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知曉有撤銷處分原因時，作為起算點，此為本院最近之見解。經查，參加人曾以被上訴人將第2次徵收之補償費發放予土地登記簿所載之土地所有權人，致使其無法取得徵收補償費，第2次徵收應屬無效為由，向臺北地院對空軍司令部及北市府起訴，請求確認參加人就系爭土地之所有權存在，並塗銷空軍司令部登記及給付占用期間不當得利，案經相關民案一審判決認定第2次徵收之補償費未發給系爭土地真正權利人（即參加人），該徵收尚未完成，是以參加人就系爭土地之所有權仍然存在，為參加人勝訴判決；嗣經空軍司令部提起上訴，經相關民案二審判決將相關民案一審關於此部分判決廢棄，改駁回參加人之請求，參加人不服向最高法院提起上訴，經相關民案三審判決上訴駁回在案，原審法院因而以相關民案二審乃相關民案事實審之最終程序，且核被上訴人於原處分說明欄第5項清楚記載其係因相關民案二審於91年4月8日之判決結果，始知系爭土地所有權實際歸屬，進而確知系爭土地第2次徵收補償處分係屬違法而應予撤銷之原因事實，認定被上訴人所為原處分並未逾2年之除斥期間，經核尚無違誤。又被上訴人雖於82年5月28日發函予張井與張朝限期繳回徵收補償費，然因系爭土地之所有權歸屬仍有如上述之爭執，自難認被上訴人於斯時即確知有錯誤核發補償費之情事，上訴人主張被上訴人於82年5月28日即確實知悉錯誤核發補償費云云，不足採信。㈣綜上所述，原審法院駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
書記官 葛 雅 慎