最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第171號上 訴 人 周俊元訴訟代理人 林聖鈞 律師被 上訴 人 臺北市大安區公所代 表 人 蘇素珍上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國100年11月10日臺北高等行政法院100年度訴更一字第79號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、祭祀公業周子懷前經核發祭祀公業派下全員證明書，上訴人之父周新添原係該祭祀公業之派下員，嗣於民國97年4月23日死亡，上訴人以該祭祀公業派下權因繼承有變動情形，於97年7月1日以利害關係人身分，向被上訴人申請公告變更派下員名冊及系統表，經被上訴人以97年7月31日北市安民字第09731827701號公告，其後雖經訴外人周聰鑄、周明石分別提出異議，惟經上訴人申復後，訴外人周聰鑄、周明石撤銷其等之異議，被上訴人遂以97年9月30日北市安民字第09732361200號函同意上訴人所請，並發給上訴人祭祀公業周子懷繼承變動後，加蓋被上訴人印信、騎縫章之派下員名冊。上訴人於辦理前開派下員繼承變動期間，另於97年9月1日以該祭祀公業新任管理人身分，檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被上訴人申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，旋訴外人周聰鑄亦以新管理人身分，於97年9月8日檢附臨時派下員大會會議紀錄及推舉書，向被上訴人申請同一祭祀公業管理人變動之備查。被上訴人依函詢臺北市政府民政局之結果，以97年10月14日北市安民字第09732506200號函（下稱原處分）請上訴人及周聰鑄釐清重複推舉派下員之真意，並依祭祀公業條例第19條規定辦理，而未予備查上訴人申請。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第687號判決（前審判決）駁回，遂提起上訴，經本院以100年度判字第887號判決，將前審判決廢棄，發回原審法院。嗣原審法院再以100年度訴更一字第79號判決（原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依祭祀公業條例第16條第4項規定及內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函意旨，本件上訴人已獲派下現員過半數之書面同意，並且其所為同意之簽名，與上訴人前辦理申報並請核發派下全員證明書之推舉函上之簽名真跡相同，是上訴人獲選任為新任管理人應屬合法有效。縱派下現員另有選任其他新任管理人，惟依祭祀公業條例第15條第3款及祭祀公業周子懷之規約書第4條規定，對管理人人數並無限制，此亦經內政部72年7月9日72臺內民字第167530號函釋在案，故無原處分所謂有「重複推舉人」之問題。㈡主管機關就本件上訴人之申請新任管理人之備查事件，應僅能就形式上審查，不應進一步就上訴人所申請備查事件之私權關係作實質審查。況被上訴人於原審99年1月8日準備程序筆錄內亦自承上訴人所獲之126名同意之推舉書或訴外人周聰鑄所獲之127人同意之推舉書形式客觀上均無排他性，自不宜另闢藉口而限制祭祀公業所得重複推舉數位管理人之法定權利。㈢又縱認規約書未記載管理人之人數，被上訴人亦無理由不讓第一優先申請備查為管理人之上訴人准予備查。且按備查事件作業時間規定，上訴人早於訴外人周聰鑄提出申請時（97年9月8日）已備查完成，並無同時申請備查之情事。㈣被上訴人自承訴外人周聰鑄已撤回其所為申請以推舉書備查為管理人之申請案件，其申請行為應視為自始不生效力，從而連同推舉書亦同時發生撤回之效力，其中縱有42位事後書面說明他們只要推選周聰鑄，亦因已發生撤回效力而不再影響上訴人之申請案。且上述42位事後說明之書面，被上訴人亦未證明該42份私文書之簽名確為真正，且亦無註明其決定不再推選上訴人之意思，且該42位派下員之實質真意係實質審查事項，應非本件應予審酌之事項。故上訴人當選為新任管理人之效力，並不因少數派下員之事後行為而生影響等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人應作成准予備查上訴人為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠本件被上訴人依行政業務督導關係向臺北市政府民政局函請釋疑，經臺北市政府民政局97年10月7日以北市民三字第09732506200號函釋，被上訴人自依函釋結論，退請上訴人及周聰鑄釐清重複推舉派下員之真意，再依祭祀公業條例第19條規定辦理。㈡因上訴人及訴外人周聰鑄提出申請文件，皆屬於變動派下員名冊尚未確定之時，依內政部88年5月6日臺（88）內民字第8804279號書函及臺北市政府民政局97年9月30日北市民三字第09732555300號函釋意旨，上訴人及周聰鑄應於變動派下員名冊確定之日（即97年9月30日）後再行召開派下員大會及選任管理人為宜。㈢按本院93年度判字第1047號判決意旨及依行政程序法第36條規定，被上訴人受理申請備查案件之審查時，對於申請人所檢送之資料如有所疑慮或矛盾之處，自當請申請人提出說明。查上訴人與訴外人周聰鑄留存被上訴人之推舉書影本，除有58名派下員重複推舉外，又該58份推舉書中，有多份推舉書其具名方式雙方顯有不同。被上訴人前以97年10月14日北市安民字第09732506200號函請上訴人及訴外人周聰鑄釐清重複推舉派下員之真意，惟上訴人除一再要求本所依現有資料同意其新任管理人備查及不得備查訴外人周聰鑄之申請案外，並無其他有助於釋明本案之說明。反之訴外人周聰鑄於97年11月12日即重新檢附該祭祀公業127位派下員之推舉書，其內容清楚明示該派下員僅推舉訴外人周聰鑄1人為該祭祀公業管理人之意，顯見被上訴人請上訴人釐清重複推舉派下員之真意，並非無法辦理之舉，應無不當。㈣依祭祀公業條例第16條第3項規定及內政部67年11月30日臺內民字第822065號函、72年7月9日72臺內民字第167530號函、73年2月15日臺內民字第208256號函以及臺灣省政府民政廳67年12月8日民一字第28054號函，可知祭祀公業管理人備查，係屬公業內部事務，如有糾紛，應以派下員會議決議之，如有異議，亦應向法院提出確認之訴，另管理員人數，亦應以派下員會議決議之，被上訴人請公業釐清，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人於被上訴人97年9月30日尚未就其申請繼承變動之派下員名冊備查前，即於97年8月10日辦理新任管理人之推舉，並於97年9月1日向被上訴人申請管理人變動之備查，未符合內政部認應俟被上訴人准予派下員變更備查後，再持變更後之派下員全員名冊辦理新任管理人之備查申請之函釋意旨，且因上訴人所提派下員推舉書，其中有58人與訴外人周聰鑄所提之推舉書之推舉人相同，該等重複推舉人究係推舉上訴人或訴外人周聰鑄為新任管理人；或同時推舉2人為共同管理人，及其等之推舉效力為何，均待上訴人釐清，故被上訴人以原處分函請上訴人釐清派下員重複推舉之真意後，再依祭祀公業條例第19條規定辦理備查，而未准備查，尚無不合。㈡主管機關受理祭祀公業之申請備查案件後所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不得就私權之實質關係予以審究，然非謂受理申報之機關，得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均須准予備查，故主管機關仍應依職權就程序上是否符合相關規定而為審核，是以申請人依法應檢附之文件是否齊全？程式是否與相關法令相符？申請人就相關文件之形式正確性，自有釋明之義務。本件上訴人提出之推舉書與另件由訴外人周聰鑄申請管理人變動備查案之推舉書，其中共有58名派下員重複推舉2人，因其推舉書所載期間不同，派下員真意究係推舉2人擔任共同管理人；抑或僅推舉1人，就形式觀察，已非無疑義。上訴人雖主張先於訴外人周聰鑄申請，惟法律並無依時間先後定備查順序之規定，故被上訴人是否准予備查，仍應視個案審查結果，是以上訴人申請檢附文件，既有上述疑義，被上訴人自難不予審查即逕准上訴人備查，故上訴人主張其申請在前，應先受備查之許可，尚非有據。㈢依該祭祀公業前於96年4月1日之申報資料以觀，其原選任之管理人人數為1人即周新添，故被上訴人以前開申報資料所載管理人之人數，與本次申請人提出之推舉書推舉人數不符，且該祭祀公業規約並未變更，而認該祭祀公業有關管理人之人數存有疑義，依形式審查尚難逕准備查。㈣祭祀公業周子懷規約就管理人之人數未為記載，明顯與祭祀公業條例第15條第3款之規定未符，而應依祭祀公業條例第14條第2項之規定，變更其規約，是本件被上訴人依形式審查，祭祀公業周子懷之原始規約，因未記載管理人之人數而內容不備，且滋生重複推舉管理人之疑義，故被上訴人依法亦不應於釐清規約前准予備查。㈤本件審理中，部分曾推舉上訴人為管理人之派下員，向被上訴人出具聲明書否認其有推舉上訴人為新任管理人之意，益證被上訴人認上訴人申請時所提出之推舉書容有疑義而不予備查，並非無由。至於上訴人主張訴外人周聰鑄召開派下員會議選任管理人，涉有違法情事，現與上訴人有民事訴訟繫屬法院，惟該案僅屬周聰鑄申請備查案件應否准許問題，無從推論上訴人為合法管理人，而應予備查。從而，本件上訴人申請經形式審查，既有前述疑義及未符祭祀公業條例之處，則被上訴人以原處分函請上訴人釐清推舉派下員之真意，再予憑辦，而不予備查，並無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠本件與96年4月16日宜蘭縣政府府訴字第0950160183號訴願決定情節相同，非謂本件應辦理派下員變動備查為選任新任管理人之合法要件，原判決認本件「未符合內政部認應俟被告准予派下員變更備查後，再持變更後之派下員全員名冊辦理新任管理人之備查申請之函釋意旨」之見解顯有違法不當。且原判決又稱「應認原告申請祭祀公業管理人變動備查時，原欠缺之派下全員證明書，業於被告作成決定前補正。」，其判決理由顯有矛盾之處。㈡本件被上訴人顯已就上訴人申請備查事件之私權關係作實質審查，甚至已更進一步就派下員主觀上是否具有重複推舉之實質效力進行實質審查。因此，原判決就此部分之認定理由，自有違誤。㈢祭祀公業周子懷規約既未限制管理人之人數，則原判決以該祭祀公業96年4月1日申報資料僅選任1位管理人即率斷認爾後該祭祀公業皆不得再行選任2位以上之管理人，顯有違背文義解釋原則，亦違論理法則及經驗法則（最高法院79年度第1次民事庭會議資料參照）。㈣參酌被上訴人100年10月5日準備程序筆錄，有關祭祀公業規約不符現行法應記載事項時之處理，被上訴人稱仍會予以准許，只是會提示進行規約之修改或增訂。故原判決認不應於釐清規約前准予備查，有違被上訴人之行政慣例。㈤本件上訴人合法當選管理人已發生一定之法律效果，非得以事後少數派下員變更原同意之意思，而使原已發生之法律效果嗣後不成立。且該少數派下員變更原來之意思，並非原處分中被上訴人駁回申請備查之理由。再者，上開變更意思表示之文件，係被上訴人於最後一次言詞辯論時始主動提出，顯係臨訟編造，亦違公務人員行政中立法第3條、第4條之規定。綜上，原判決自屬行政訴訟法第243條第1項及第2項所規定之違法判決，為此求為判決原判決廢棄、訴願決定及原處分均撤銷、並判命被上訴人作成准予上訴人為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分。
六、本院查：㈠按「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或
臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」「（第1項）祭祀公業無原始規約者，應自派下全員證明書核發之日起1年內，訂定其規約。（第2項）祭祀公業原始規約內容不完備者，應自派下全員證明書核發之日起1年內，變更其規約。（第3項）規約之訂定及變更應有派下現員3分之2以上之出席，出席人數4分之3以上之同意或經派下現員3分之2以上之書面同意，並報公所備查。」「祭祀公業規約應記載下列事項：……管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。……」「祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」分別為96年12月12日制定公布之祭祀公業條例第6條第1項、第14條、第15條、第16條第4項所明定。是依上規定，獲核發派下員證明書而有規約者，該規約應記載：「管理人人數、權限、任期、選任及解任方式。」㈡本件祭祀公業周子懷前經核發祭祀公業派下全員證明書，上
訴人之父周新添係該祭祀公業之派下員，嗣於97年4月23日死亡，上訴人以該祭祀公業派下權因繼承有變動情形，於97年7月1日以利害關係人身分，向被上訴人申請公告變更派下員名冊及系統表，經被上訴人以97年7月31日北市安民字第09731827701號公告，其後訴外人周聰鑄、周明石提出異議，惟經上訴人申復後，訴外人周聰鑄、周明石撤銷其等之異議，被上訴人遂以97年9月30日北市安民字第09732361200號函同意上訴人所請，並發給上訴人祭祀公業周子懷繼承變動後，加蓋被上訴人印信、騎縫章之派下員名冊。上訴人於辦理前開派下員繼承變動期間，未經准予報備前，即於97年9月1日以該祭祀公業新任管理人身分，檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被上訴人申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，旋訴外人周聰鑄亦以新管理人身分，於97年9月30日被上訴人尚未就其申請繼承變動之派下員名冊備查前，即於97年8月10日辦理新任管理人之推舉，並於97年9月1日向被上訴人申請管理人變動之備查，未符合內政部認應俟被上訴人准予派下員變更備查後，再持變更後之派下員全員名冊辦理新任管理人之備查申請之函釋意旨，且因上訴人所提派下員推舉書，其中有58人與訴外人周聰鑄所提之推舉書之推舉人相同，該等重複推舉人，究係推舉上訴人或訴外人周聰鑄為新任管理人或同時推舉2人為共同管理人，及其等之推舉效力為何，均待上訴人釐清，故被上訴人以原處分函請上訴人釐清派下員重複推舉之真意後，再依祭祀公業條例第19條規定辦理備查，而未准備查，於法自無不合。原判決所述「原判決所稱原欠缺之派下全員證明書，業於被上訴人作成決定前補正」係屬贅語，尚不影響判決之結果。
㈢上訴意旨主張被上訴人否准上訴人申請管理人變動之備查，
與宜蘭縣政府96年4月16日府訴字第0950160183號訴願決定意旨不合乙節。經查宜蘭縣政府上開訴願決定，並非判例，其見解並無拘束他機關之效力。本件上訴人申請備查該祭祀公業名冊，業經被上訴人以97年9月30日北市安民字第09732361200號函同意上訴人所請，並發給上訴人祭祀公業周子懷繼承變動後，加蓋被上訴人印信、騎縫章之派下員名冊。上訴人於辦理前開派下員繼承變動期間，未經准予報備前，即於97年9月1日以該祭祀公業新任管理人身分，檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被上訴人申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，而訴外人周聰鑄亦以新管理人身分，於97年9月30日被上訴人尚未就其申請繼承變動之派下員名冊備查前，即於97年8月10日辦理新任管理人之推舉，並於97年9月1日向被上訴人申請管理人變動之備查，未符合內政部認應俟被上訴人准予派下員變更備查後，再持變更後之派下員全員名冊辦理新任管理人之備查申請之函釋意旨，且因上訴人所提派下員推舉書，其中有58人與訴外人周聰鑄所提之推舉書之推舉人相同，該等重複推舉人，究係推舉上訴人或訴外人周聰鑄為新任管理人或同時推舉2人為共同管理人，及其等之推舉效力為何，均待上訴人釐清，故被上訴人以原處分函請上訴人釐清派下員重複推舉之真意後，再依祭祀公業條例第19條規定辦理備查，而未准備查，核無不合等情，業經原判決詳如前所述，足認原判決已就上訴人之主張，如何不足採，已詳為論述其理由，其認定原處分未違背法令，於法並無不合。上訴意旨仍執原詞，加以爭執，核無可採。至於上訴人在本院審理中，於102年1月23日提出「行政訴訟陳報狀」，陳稱祭祀公業周子懷之新任管理人周俊元，自102年1月4日起，即已獲選任為合法管理人，並已同時解任周聰鑄生效在案等語。查上訴人既自陳其被推舉為新任管理人，係自102年1月4日始生效，則其於97年9月8日向被上訴人申請准予備查其為祭祀公業周子懷之新任管理人，於法自有未合。上訴人自應就其主張之新事實，重新向被上訴人申請備查，非得就其前不合法之申請，重為審查使其變為合法。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無不合，上訴意旨仍執上詞求為廢棄為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 1 日
書記官 莊 子 誼