最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第174號上 訴 人 莊生玉被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國100年11月15日臺北高等行政法院100年度訴字第1169號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人於96年7月1日向被上訴人申請自願退休及申請領取月退休金，經被上訴人以96年5月1日部退四字第0962758870號函（系爭行政處分）核定其退撫新制實施前、後年資為23年、12年，核給退撫新制施行前、後月退休金83％及24％，支領月退休金，公教人員保險（下稱公保）養老給付得辦理之優惠存款最高金額為991,334元。其後復以96年8月29日部退四字第0962846018號函，重行審定其勳獎章金額。嗣因公務人員公保養老給付優惠存款相關規定將於100年1月1日修正實施，上訴人於100年1月27日向被上訴人提出「請求書」，以原96年5月1日部退四字第0962758870號函核定退休金「違法」為由，申請准其於該行政處分法定救濟期間經過後，重為適法之行政處分，將96年5月1日部退四字第0962758870號函關於退休金部分撤銷，自100年7月1日起重新核算其舊制年資月退休金為64,579元、新制年資月退休金為19,440元，並補發短少之退休金727,872元。被上訴人誤認其係提起復審，未為准駁即將「請求書」逕送保訓會，經該會以100公審決字第0193號復審決定不受理。被上訴人另於100年5月18日以部退管一字第1003359040號函重新核算上訴人於其原優惠存款契約期滿後，得辦理續存之金額為自100年1月1日至同年月31日止：1,458,000元。自100年2月1日起：1,053,534元（下稱原處分）。上訴人不服，向保訓會提起復審，經該會以100公審決字第0284號復審決定駁回，上訴人仍不服，對被上訴人96年5月1日函及保訓會100公審決字第0193號復審決定提起行政訴訟，後追加起訴被上訴人100年5月18日函及保訓會100公審決字第0284號復審決定。原審審理中，上訴人於100年7月18日以「更正行政訴訟起訴狀」變更請求給付短發退休金之金額為727,872元及自99年12月20日起至清償日止，按臺灣銀行放款年利率計算支付遲延利息，繼於100年8月23日以「聲請補充訴之聲明狀」，將該部分請求金額變更為813,254元及自99年12月20日起至清償日止，按臺灣銀行放款年利率計算支付遲延利息。原審以所為訴之追加，被上訴人無異議而為本案言詞辯論，且變更後之訴亦符合一般訴訟要件，而准許其變更。上訴人於100年7月22日另以「再更正行政訴訟起訴狀」追加請求撤銷被上訴人96年8月29日部退四字第0962846018號函，復於100年9月22日庭提「再聲請補充訴之聲明及理由狀」，將原起訴請求撤銷之被上訴人96年5月1日部退四字第0962758870號函，變更為請求撤銷被上訴人96年8月29日部退四字第0962846018號函。原審以上開訴之追加及變更，均不合法，另以裁定駁回。就該部分本院仍就追加、變更前之請求而為裁判。上訴人又於100年9月5日以「再聲請補充訴之聲明狀」追加請求撤銷被上訴人100年5月18日部退管一字第1003359040號函（即原處分）及保訓會100公審決字第0284號復審決定，原審亦認訴之追加，被上訴人對於該部分訴之追加無異議而為本案之言詞辯論，原審乃准上訴人為訴之追加。迨辯論終結後，始以判決駁回上訴人之訴及追加之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。（原判決對上訴人100年7月22日「再更正行政訴訟起訴狀」，追加請求撤銷相對人96年函，及上訴人於100年9月22日庭提「再聲請補充訴之聲明及理由狀」，將原起訴請求撤銷之相對人96年5月1日部退四字第0962758870號函，變更為請求撤銷相對人96年函部分，原審以上開訴之追加及變更，為不合法，另以裁定駁回，就該部分仍就追加、變更前之請求而為裁判。）
二、上訴人起訴主張：㈠本訴部分：⒈被上訴人96年5月1日函未明確列明法律依據、法條及附載計算公式或方法，違反行政程序法第5條行政處分明確性之要求。且前開處分核定之舊制月退休金，依舊制公務員退休法第6條第4項規定，應依月俸額（即包括年功俸、專業加給、警察人員勤務加給及主管職務加給）計給，然被上訴人卻僅以本（年功）俸計給舊制退休金。又被上訴人以95年1月17日修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱95年優存要點）核定上訴人每月退休所得及優惠存款最高金額，然該要點不僅違反公務人員退休法之規定，且牴觸中央法規標準法第5條第2款、第6條及憲法第23條法律保留原則，損害上訴人依法請領退休金之權利。⒉上訴人於99年12月20日知悉，於100年1月27日即以「請求書」向被上訴人提出申請程序重開，按行政程序法第128條第2項規定，並無不合。求為判決：⑴撤銷保訓會100公審決字第0193號復審決定、被上訴人96年5月1日部退四字第0962758870號函關於上訴人退休核定。⑵請命被上訴人補發上訴人813,254元之短發舊制退休金，並自99年12月20日起至清償日止，按臺灣銀行一年期放款年利率計算支付遲付利息。⑶自100年7月1日起被上訴人應依相關法令規定，核算上訴人月退休金及應辦事項。即：①舊制年資23年月退休金65,620元，並函請臺南市政府依法變更及辦理。②新制年資12年月退休金20,042元，並函請公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金管委會）辦理。㈡追加之訴部分：95年優存要點雖規定擇領月退休金者得辦理優惠存款，但該要點違反中央法規標準法第3條及行政程序法第174條之1規定，為不合法且無效之法規命令。又依99年8月4日修正公布之公務人員退休法（下稱新退休法）第2條第2項規定，上訴人並非現職人員，自無100年2月1日實施之「一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（下稱100年優存辦法）之適用餘地。綜上所述，上訴人因擇領月退休金而不得辦理優惠存款，被上訴人100年5月18日函核定上訴人得辦理優惠存款，顯為違法行政處分。因被上訴人以優惠存款利息合計上訴人退休所得，影響上訴人合法請求退休金之權益，違反憲法第23條法律保留原則及憲法第22條信賴保護原則，爰追加起訴，並求為判決被上訴人100年5月18日函及保訓會100公審決字第0284號復審決定均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠本訴部分：⒈上訴人自願退休案經被上訴人先後以96年5月1日函、96年8月29日函核定後，上訴人在逾越法定救濟期限，又未具行政程序法第128條所定程序再開之法定要件情形下，請求被上訴人重新核算退休金，程序上顯與法不合。⒉查59年6月以前，公務人員待遇內容原係包括「統一薪俸」、「生活補助費」、「職務加給」3項，嗣59年7月1日將前開3項合併為「俸額」1項，並列為退休給與計支內涵，另增支「工作補助費」1項，但不列為退休金基數內涵。是「其他現金給與」自59年7月1日起，已不復存在。惟因當時退休法未能即時配合修正，將「其他現金給與」予以刪除，致退休人員誤認為「工作補助費」即為「其他現金給與」而要求補償。迄立法院於81年12月29日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項規定，並作成「應另以行政補償方式，處理上開漏未修法所造成之後遺問題」之決議。考試院與行政院乃會同於84年10月17日訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（下稱補償金發給辦法）」，以為辦理行政補償（發給其他現金給與）之依據。綜上，退撫新制實施前之退休金及其他現金給與補償金，係由政府編列預算支給，與退撫基金費用之撥繳無涉，且該補償金係以退休人員退休（職）等級之本（年功）俸之15％為基數內涵發給，不包括專業加給及主管職務加給。
⒊被上訴人依規定核定上訴人之退休金並函知各支給機關依規定發給，處理並無違誤，求為判決上訴人之訴駁回。㈡追加之訴部分：查上訴人係於96年7月1日退休生效並支領月退休金，其兼具退撫新制實施前、後任職年資，屬於新退休法第32條第2項規定之對象，而得辦理優惠存款。被上訴人並依新退休法、100年優存辦法規定，據以作成被上訴人100年5月18日函核定其得辦理優惠存款之最高金額，並非於法無據，求為判決追加之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本訴部分：⒈查本件上訴人100年1月27日「請求書」，其真意應為申請行政程序重開。被上訴人本應就上訴人申請行政程序重開，作成准駁之行政處分。參酌被上訴人100年3月10日部退四字第1003309074號函及其繕具之復審答辯狀首段，顯見被上訴人係誤將請求書當作上訴人對被上訴人96年5月1日函退休金核定處分不服提起復審而處理，則被上訴人對於上訴人行政程序重開之申請，未為准駁，損害上訴人之權利。又核上訴人100年3月28日「補送復審書」，係對被上訴人應作成行政程序重開准駁之行政處分而不作為，認為損害其權利，而提起復審，保訓會自應就其是否符合行政程序法第128條行政程序重開之要件予以審查論究。乃保訓會並未為審究，遽以上訴人提起復審逾期，而以100公審決字第0193號決定書決定「復審不受理」，即有未合。按本院93年度判字第544號判決意旨，保訓會100年公審決字第0193號復審決定（相當於訴願決定）雖屬違法，惟基於保障人民儘速接近法院請求審判之訴訟權，自應予以實體審理。⒉上訴人於申請行政程序重開及於原審法院審理時，均未能具體說明本件究竟符合行政程序法第128條第1項何款事由。原審法院斟酌後，認其應係以行政程序法第128條第1項第2款發現新證據（即「更正同意聲明書」）及第3款原核定退休金之處分適用法規顯有錯誤為由，而申請行政程序重開。惟本件上訴人於99年12月20日繕具之「更正同意聲明書」，並非被上訴人於96年作成核定退休金處分時已存在之證據，自不符合行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發現新證據」而得申請行政程序重開之要件。而上訴人所稱原核定退休金之處分違法乙節，其所指涉乃屬法律見解之歧異，要難謂係「適用法規顯有錯誤」。且縱寬認以相當於行政訴訟法第273條第1項第1款規定「適用法規顯有錯誤」事由論之，上訴人於收受核定退休金處分送達時即已得知悉，是計算其申請重開行政程序之期間，應自該處分確定時起算3個月，而非自上訴人自稱其實際知悉違法之99年12月20日起算。上訴人遲至100年1月27日始以「請求書」申請行政程序重開，已逾行政程序法第128條第2項規定之3個月法定期間，不符行政程序重開之要件。
⒊綜上所述，本件並不符合行政程序重開之要件，上訴人提起課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成行政程序重開之行政處分並進而撤銷原退休金核定、重核退休金，為無理由，應予駁回。⒋上訴人請求命被上訴人行政程序重開、重核退休金之課予義務訴訟為無理由，已如前述，是其合併請求給付短少退休金，即失所附麗，應併予駁回。至於上訴人於開庭及書狀所陳關於請求給付短少退休金時，屢言及公務人員自100年7月1日調薪3％，並據以計算被上訴人應給付之金額。惟依上訴人所列計算式以觀，顯已依照公務人員俸給調整而發給，堪認上訴人並無主張被上訴人未配合調薪調整月退休金而請求補發之意，附此說明。㈡追加之訴部分：⒈查上訴人係於96年7月1日退休生效並支領月退休金，其兼具退撫新制實施前、後任職年資，其於退休時經依95年公保優存要點第3點之1，核定其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為991,334元，被上訴人依新退休法第32條及100年優存辦法規定，以100年5月18日函重新核算上訴人於其原優惠存款契約期滿後，得辦理續存之金額為1.自100年1月1日至同年月31日止：1,458,000元。2.自100年2月1日起：1,053,534元。上訴人於提起復審時，就被上訴人100年5月18日函上開核定均表不服，並非僅就自100年2月1日起得辦續存之核定不服。復審決定誤以為上訴人僅就自100年2月1日起得辦續存部分不服，漏未就核定自100年1月1日至同年月31日得續存部分處理，雖有未合，然為保障人民儘速接近法院請求審判之訴訟權，就該部分亦由本院予以實體審理。⒉經查，優惠存款制度之形成及沿革，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被上訴人訂定之優存要點係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，使領取月退休金者，其所領之公保養老給付，亦得辦理優惠存款，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。⒊又上訴人原係依公務人員任用法任用，經銓敘審定之人員，其於辦理退休時，具有現職身分並依公務人員俸給法核敘等級及支領俸（薪）給之有給專任人員，依公務人員退休法施行細則第2條規定，自屬新退休法適用之對象。從而，被上訴人依據新退休法第32條及其授權訂定之100年優存辦法第4條、第5條規定，作成被上訴人100年5月18日函重新計算優惠存款金額，自無不合。至於上訴人主張被上訴人100年5月18日函違反憲法第22條「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法保障」之規定，該條規定核與信賴保護原則無關。而新退休法、100年優存辦法，就公務人員退休權益予以保障，並不違反憲法第22條之意旨。⒋綜上所述，上訴人主張其不得辦理優惠存款乙節，經核並非可採。被上訴人於優惠存款相關規定修正後，依法重新計算其得辦理優惠存款之最高金額，並無違法。復審決定誤以為上訴人僅就被上訴人100年5月18日函核定100年2月1日起得辦理續存之部分不服，未就上訴人對原處分核定100年1月1日至同年月31日得辦理續存部分亦併提起復審聲明不服，雖有未洽，然其予以維持被上訴人100年5月18日函，結論亦無不合。上訴人訴請撤銷被上訴人100年5月18日函及復審決定為無理由，將上訴人之訴及追加之訴均駁回。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠本訴部分：⒈被上訴人96年5月1日函，對上訴人月退休金之記載不明確，違反行政程序法第5條規定，又被上訴人援用之95年優存要點並無法律明確授權，係為無效之法規命令。故被上訴人上開核定函係違法行政處分，依行政程序法第117條第1項規定應依職權予以撤銷，且應無適用行政程序法第128條程序重開之時效規定，然原審卻捨此不為，有判決不適用法規與適用不當之違法。⒉按71年2月2日修訂之公務人員退休法施行細則第18條第1項，「其他現金給與」係指考試院會同行政院訂定之現金給與，並非被上訴人所稱之自59年7月1日起，已不復存在。⒊補償金發給辦法之補償金基數，係為政府撥繳退撫基金金額除以公教人員俸額，加上臺灣銀行存款年利率除以12個月，四捨五入即為15％，並非補償上訴人專業、警勤及主管加給。㈡追加之訴部分：新退休法100年1月1日修正施行前，上訴人因擇領月退休金，依法不得優惠存款，修正施行後亦應不得為之，故被上訴人100年5月18日函違法核定上訴人得辦理優惠存款，100公審決字第0284號復審決定對此不依法復審，顯為違法決定。㈢求為判決：⒈原判決廢棄、⒉被上訴人96年8月29日函核定上訴人月退休金暨附件公保養老給付得辦理優惠存款金額計算單上核定上訴人在職同等級人員現職待遇、每月退休所得之最高金額、退休所得上限百分比、優惠存款最高金額、1/12年終慰問金與優惠存款利息計入每月退休所得等部分核定、100年5月18日函暨附件公保養老給付得辦理優惠存款金額計算單、保訓會100公審決字第193號復審決定、100公審決字第0284號復審決定均撤銷。⒊命被上訴人變更核定上訴人月退休金：舊制年資23年，月退休金65,620元，並函請臺南市政府依法變更及辦理。新制年資12年，月退休金20,042元，並函請退撫基金辦理。補發短發之813,254元退休金，及自99年12月20日起至清償日止，按臺灣銀行放款年利率計算之遲延利息。
六、本院查：㈠按行政程序法第128條第1項前段規定：「行政處分於法定救
濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。」同條第2項規定：「前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」㈡本件上訴人自願退休並申請領取月退休金乙案，前經被上訴
人以96年5月1日部退四字第0962758870號函核定其退撫新制實施前、後年資為23年、12年，核給退撫新制施行前、後月退休金83％及24％，支領月退休金，又其公保養老給付得辦理之優惠存款最高金額為991,334元。其後復以96年8月29日部退四字第0962846018號函重行審定其勳獎章金額。至上訴人於100年1月27日向被上訴人提出「請求書」之日止，已按被上訴人之核定按月領取月退休俸及優惠存款3年4個月。查原判決已詳述上訴人於申請行政程序重開及於原審法院審理時，均未具體說明本件究竟符合行政程序法第128條第1項何款事由。原審按上訴人所述，認其應係以行政程序法第128條第1項第2款發現新證據（即「更正同意聲明書」）及第3款原核定退休金之處分適用法規顯有錯誤為由，而申請行政程序重開。經查上訴人於99年12月20日繕具之「更正同意聲明書」，並非被上訴人於96年作成核定退休金處分時已存在之證據，自不符合行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發現新證據」而得申請行政程序重開之要件。又上訴人所稱原核定退休金之處分違法乙節，其所指涉乃屬法律見解之歧異，難謂係「適用法規顯有錯誤」。且上訴人於收受核定退休金處分送達時即已得知悉，計算其申請重開行政程序之期間，應自該處分確定時起算3個月，而非自上訴人自稱其實際知悉違法之99年12月20日起算。上訴人遲至100年1月27日始以「請求書」申請行政程序重開，已逾行政程序法第128條第2項規定之3個月法定期間，不符行政程序重開之要件，上訴人提起課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成行政程序重開之行政處分並進而撤銷原退休金核定、重核退休金，為無理由，而予駁回。又因上訴人請求判命被上訴人行政程序重開、重核退休金之課予義務訴訟為無理由，則其合併請求給付短少退休金，即失所附麗，亦併予駁回，經核原判決於法無違。
㈢上訴意旨雖主張被上訴人96年5月1日函，對上訴人月退休金
之記載不明確，違反行政程序法第5條規定，又被上訴人援用之95年優存要點並無法律明確授權，係為無效之法規命令。故被上訴人上開核定函係違法行政處分，依行政程序法第117條第1項規定應依職權予以撤銷，且應無適用行政程序法第128條程序重開之時效規定，然原審卻捨此不為，有判決不適用法規與適用不當之違法云云。惟按行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」係指行政機關為行政處分後，自認其行政處分違法，雖於法定救濟期間經過，其亦得依職權為全部或一部之撤銷而言。倘行政機關並不認其行政處分有違法之情形，而係受處分之人民認其為違法，依上說明，人民即應依行政程序法第128條之規定，於收受行政處分後3個月內提出申請。本件上訴人指被上訴人96年5月1日函對其月退休金之記載不明確，違反行政程序法第5條規定，又援用之95年優存要點並無法律明確授權，係為無效之法規命令，又稱其係違法行政處分等語。惟按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」查上開規定，其中前6款為列舉規定，系爭行政處分並無該6款所稱之情形。至於第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，實務上向例認為必須其瑕疵重大，任何人一望即知之情形。本件上訴人並未說明系爭行政處分有何重大瑕疵，且上訴人亦有主張其為違法者，足徵上訴人上開主張係其歧異之法律見解，自無可取。至於上訴人其餘上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當。
㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上
訴人之訴及追加之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又上訴人不服原審駁回其訴之追加變更之裁定，本院另分抗告案辦理，附此敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 2 日
書記官 莊 子 誼