最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第187號上 訴 人 王栩
周如眉周如聖上 一 人法定代理人 江俞容共 同訴訟代理人 吳弘鵬律師被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 劉燈城上列當事人間公保事件，上訴人對於中華民國101年11月14日臺北高等行政法院101年度訴字第1236號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係新北市政府警察局勤務指揮中心已故警務正周道明之配偶及子女。周道明於民國○○○年○○月○○日死亡，上訴人經由新北市政府警察局檢送公教人員保險（下稱公保）現金給付請領書，向被上訴人申請公保死亡給付。被上訴人審認周道明於100年2月17日因休職退出公保，其於○○○年○○月○○日死亡時，已非公保被保險人，與公教人員保險法（下稱公保法）第12條規定不符，而以101年3月7日銀公保乙字第10100086711號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起復審，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1236號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷復審決定及原處分，且命被上訴人應作成給付上訴人死亡給付新臺幣（下同）1,550,880元之行政處分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、母法之公保法所規定之退保者僅有「離職」及「留職停薪
自願退保」（公保法第6條、第10條及第14條），並未規定休職即應退保，現行子法之同法施行細則第35條於89年7月12日修正時，將修正前原本規定「休職應停保」逕修正為「休職應比照離職或死亡退保」，乃增加母法所無之限制，違反法律保留原則，自應不予適用。
(二)、司法院釋字第474號解釋文：「公務人員參加公務人員保
險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國47年8月8日考試院訂定發布之公保法施行細則第70條（84年6月9日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第47條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。」則舉重以明輕，請求權之消滅時效即應以法律定之，更何況是否應「退保」，涉及「公保身分」之有無，豈可僅以原本應僅規定技術性、細節性事項之施行細則以「比照」之方式來「剝奪」公務人員參加公務人員保險，並於保險事故發生時，依法請求保險金之權利？是現行公保法施行細則第35條違反法律保留原則。
(三)、銓敘部89年9月26日退一字第1946803號函釋：「公保被保
險人於休職停保期間，仍具公務人員身分，且其保險契約亦未終止。發生死亡事故，得以停保時之俸給及年資請領死亡給付。」據此，銓敘部亦認休職停保期間，仍具公務人員身分，則更不應剝奪休職之公務人員於保險事故發生時，依法請求保險金之權利。復依銓敘部89年3月13日(89)退一字第1867461號書函略以：「所稱離職係指辭職、免職及撤職等確定離職之情形，但不包括停職及休職。」據此，現行公保法施行細則第35條更不應擴大母法有關「離職」之定義，逕將休職者「比照」離職，而將被保險人辦理退保。
(四)、銓敘部101年4月30日函陳考試院之「公教人員保險法修正
草案總說明」提及「停職（聘）、休職、失蹤者之本保險權益如何保障；本法施行細則部分條文關涉被保險人重大權益，宜提升至本法規定，以符法律保留等問題，均亟待修法解決。」亦即，銓敘部亦認現行公保法施行細則第35條之規定不符法律保留原則；而依該修正案，公保法修正條文第11條已將公保法施行細則第35條之規定提升並改為依法停職（聘）、休職之被保險人得比照留職停薪之被保險人，選擇退保或自付全部保險費繼續加保；亦即，休職人員已不再強制退保，而改為得選擇退保或自付全部保險費繼續加保，益徵現行公保法施行細則第35條非但不符法律保留原則且規定失當，罔顧被保險人參加社會保險之權益。依公平性原則，被公務員懲戒委員會（下稱公懲會）處以較重之撤職或遭行政機關懲處而免職之人員，尚可依公保法第14條請領養老給付，惟較輕之休職卻因退保而不能請領死亡給付，顯有輕重失衡情事。另公務人員撫卹法已修正，休職期間仍可保留公務人員身分而請領撫卹，顯見現行公保法規定不符時宜。
(五)、綜上，本件應不予適用現行公保法施行細則第35條，而應
回歸公保法第6條第1項規定：「被保險人，其保險期間自承保之日起至離職之日止。」周道明既未曾離職，僅短暫1年休職，休職期間仍具公務人員身分，仍為法定保險期間，則其發生死亡事故，其遺族即上訴人自得依法請領死亡給付等語，爰求為判決撤銷復審決定及原處分，並命被上訴人應作成給付上訴人死亡給付1,550,880元之行政處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、依公保法第2條、第12條、第25條及同法施行細則第34條
及第35條規定可知，對於公務人員於保險有效期間，發生死亡保險事故時，予以現金給付，以及依法休職應辦理退保，已有明文。周道明自63年4月1日起參加公保，惟新北市政府警察局於100年3月2日以休職為由，為周道明追溯自100年2月17日辦理退保在案，是以，周道明自100年2月17日起即非公保被保險人。上訴人於101年2月22日以周道明○○○年○○月○○日死亡為由，向被上訴人請領公保死亡給付，因周道明死亡時，已非公保之被保險人，核與公保法第12條規定不符，致無法據以辦理該項死亡給付，故被上訴人否准所請，依法並無違誤。
(二)、為確保被保險人權益及兼顧行政處理之彈性，公保法第25
條已授權明定由考試院會同行政院訂定公保法施行細則，以執行公保法有關之細節性、技術性之事項。另公保法施行細則第35條：「被保險人除服兵役期間應依本法第10條第2項規定辦理外，如發生依法停職、休職、留職停薪或失蹤之事故時，應比照前條之規定辦理退保……。」之規定並未逾越母法之授權範圍。
(三)、銓敘部89年9月26日退一字第1946803號函釋違反現行公保
法第12條及其施行細則第35條規定，業經原審法院94年度訴字第49號判決所是認。又銓敘部業於94年1月12日以部退一字第0942453405號書函說明，依93年12月13日公教人員保險監理委員會第8次法律顧問會議決議：「公保法施行細則第35條第1項規定：『被保險人除服兵役期間應依本法第10條第2項規定辦理外，如發生依法停職、休職、留職停薪或失蹤之事故時，應比照前條之規定，辦理退保。』同細則第34條規定：『被保險人離職之日或死亡次日，其保險有效期間同時終止，除已領養老給付或死亡給付者由承保機關逕行退保外，要保機關應填具異動名冊，送承保機關辦理退保手續』，且此等退保事由發生時，保險契約係同時終止；……退出公教人員保險，並於停職（聘）期間分別死亡，均非屬保險有效期間發生之保險事故，依法不得請領死亡給付。」益證本案依法適用公保法施行細則第35條，並無違法之處。另銓敘部89年3月13日(89)退一字第1867461號書函釋示：「依公教人員保險法第14條第1項及第5項（現為第7項）之規定，除依法退休或資遣者外，繳付保險費滿15年並年滿55歲而離職退保者，亦得請領養老給付。揆其立法目的……。所稱離職係指辭職、免職及撤職等確定離職之情形，但不包括停職及休職。……」係就公保法第14條第1項及第7項「離職」退保者作界定，而非對公保法第6條第1項有關「其保險期間自承保之日起至離職之日止」之核釋。上訴人提起本件訴訟，應為無理由等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)、公教人員保險乃為在職保險，保險對象以實際專任從事於公教事業者為限，此觀諸公保法第1條及第2條規定即明。
被保險人如發生依法停職、休職、失蹤之情事時，已非公保法所定保險對象，是公保法施行細則第35條關於被保險人發生依法停職、休職、留職停薪或失蹤之事故時，應辦理退保，俟其原因消滅時再辦加保之規定，即承此意旨，並未牴觸母法授權範圍及內容，且未增加法律所無之限制，自得予以適用。
(二)、公保法施行細則於修正前雖規定休職應暫予停保、修正後
規定為休職應辦理退保，惟無論修正前後，其對於休職人員於依法復職補薪並補繳保險費前，保險關係均非處於有效期間內之狀態，並無二致。亦即，無論周道明休職後公保係停保或退保，均必須周道明申請復職准許後，始有補繳保費補辦給付之可能。周道明於休職中未經申請復職即已死亡，無論公保係停保或退保，其繼承人均無公保死亡給付之請求權。
(三)、銓敘部89年9月26日退一字第1946803號函釋係就延長病假
期滿而予以停職，並於停職期間死亡，尚無從追溯至補薪之日加保，並補辦給付，爰參照公務人員保險監理委員會第62次法律顧問會議決議「被保險人於休職停保期間既仍具公務人員身分，且其保險契約亦未終止。發生死亡事故，得以停保時之保險俸給及年資請領死亡給付」之精神，同意以該個案當事人郭員退保時之保險俸給及年資請領死亡給付；本件周道明情形，核與上開函釋情形有別，自難比附援引。況上開函釋已違反現行公保法第12條及其施行細則第35條規定，原審法院認為應不適用於本案。
(四)、銓敘部101年4月30日函陳考試院之公保法修正草案總說明
雖提及「停職（聘）、休職、失蹤者之本保險權益如何保障；本法施行細則部分條文關涉被保險人重大權益，宜提升至本法規定，以符法律保留等問題，均亟待修法解決」，惟前開總說明文字「停職（聘）、休職、失蹤者之本保險權益如何保障」與「本法施行細則部分條文關涉被保險人重大權益宜提升至本法規定，以符法律保留等問題」間，既用分號區隔，且其完整之總說明文字為「……仍有若干亟待解決之問題－如重複參加本保險及其他職域社會保險者之本保險權利如何處理；本保險死亡給付之受益人適用民法繼承編規定是否妥適；符合請領養老給付條件而未請領並再參加本保險者如何處理；停職（聘）、休職、失蹤者之本保險權益如何保障；本法施行細則部分條文關涉被保險人重大權益，宜提升至本法規定，以符法律保留等問題，均亟待修法解決。」（見原審卷第44頁），顯見該修正草案總說明係指「停職（聘）、休職、失蹤者之本保險權益如何保障」亟待修法解決，「本法施行細則部分條文關涉被保險人重大權益，宜提升至本法規定，以符法律保留」，並未逕指停職（聘）、休職、失蹤者之保險權益，須提升至公保法規定，始符法律保留。
(五)、銓敘部89年3月13日(89)退一字第1867461號函所稱離職不
包括停職及休職之函釋，係就公保法第14條第1項及第7項規定繳付保費15年並年滿55歲而「離職」退保者，亦得請領養老給付規定之解釋，與本件休職應予退保，退保期間死亡非屬保險有效期間發生保險事故，不得請領死亡給付無涉。從而，上訴人提起課予義務訴訟，請求作成核發公保死亡給付之行政處分，為無理由等語，而判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤。茲再就上訴理由論斷如下：
(一)、按公保法第2條第1款規定：「本保險之保險對象包括下列
人員︰一、法定機關編制內之有給專任人員。」同法第6條第1項規定：「符合第2條規定之保險對象，應一律參加本保險為被保險人，其保險期間自承保之日起至離職之日止。」同法第10條第3項前段規定：「前項規定以外之留職停薪被保險人，在申請留職停薪時，應選擇於留職停薪期間退保或自付全部保險費繼續加保，一經選定後不得變更。」同法第12條規定：「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準。」同法第25條規定：「本法施行細則，由考試院會同行政院訂定之。」次按公保法施行細則第34條規定：「被保險人離職之日或死亡次日，其保險有效期間同時終止，除已領養老給付或死亡給付者由承保機關逕行退保外，要保機關應填具異動名冊，送承保機關辦理退保手續。」同細則第35條第1款規定：「被保險人除服兵役期間應依本法第10條第2項規定辦理外，如發生依法停職、休職、留職停薪或失蹤之事故時，應比照前條之規定辦理退保，俟其原因消滅時，依下列規定辦理：一、留職停薪或依法休職人員經復職復薪者，自復職復薪之日起辦理要保手續，並接算其保險年資。……」再按公務員懲戒法第12條前段、中段規定：「休職，休其現職，停發薪給，並不得在其他機關任職，其期間為6個月以上。休職期滿，許其復職。」
(二)、由公保法第2條第1款規定可知，法定機關編制內之「有給
」「專任」人員始為公保之保險對象；公務員受休職處分者，依公務員懲戒法第12條前段規定，「休其現職」「停發薪給」「不得在其他機關任職」，即非「有給」「專任」人員，而非屬「符合公保法第2條第1款規定之保險對象」，即無公保法第6條第1項「應一律參加本保險為被保險人」規定之適用；且公保法並無停保之規定，而對於休職人員，亦不若對於留職停薪人員，有在申請留職停薪時，選擇於留職停薪期間退保或自付全部保險費繼續加保之規定，故考試院會同行政院依公保法第25條之授權規定所訂定之公保法施行細則第35條第1款關於「被保險人發生依法休職之事故時，應比照同細則第34條之規定辦理退保，俟其原因消滅，經復職復薪者，自復職復薪之日起辦理要保手續，並接算其保險年資」之規定，經核未牴觸母法即公保法第2條第1款規定之授權範圍及內容，且未增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，得予適用。又觀諸公保法修正草案總說明中之修正重點第7點固記載：「依法……休職之被保險人得比照留職停薪之被保險人，選擇退保或自付全部保險費繼續加保之規定；另將本法施行細則第35條相關規定，修正提升於本法中規範（修正條文第11條）。」惟該公保法修正草案條文對照表第11條說明中之第2點前段明載：「本保險被保險人如發生依法……休職……之情事時，已非本法第2條所定本保險對象；惟考量本保險係提供基本社會安全保障，且公務人員於……休職……期間，仍具公務人員身分，未來仍可能復職（回職復薪），尤其因留職停薪人員已得依現行條文第10條規定選擇退保或繼續加保，以維護其保險權益，爰增訂依法……休職之被保險人得比照留職停薪之被保險人，選擇退保或自付全部保險費繼續加保之規定。……惟因事涉權利事項，爰併將本法施行細則第35條相關規定，修正提升至本法規定」等語，足見公保之被保險人發生依法休職之事故時，已非公保法第2條第1款所定公保之保險對象，要保機關應填具異動名冊，送承保機關辦理退保手續，俟其原因消滅，經復職復薪者，自復職復薪之日起辦理要保手續，並接算其保險年資；惟考量公保係提供基本社會安全保障，且公務人員於休職期間仍具公務人員身分，未來仍可能復職（回職復薪），遂草擬新增得比照留職停薪之被保險人，選擇於休職期間退保或自付全部保險費繼續加保；由於該草擬新增條文對於原本已非公保法第2條第1款所定公保之保險對象的休職人員賦予有得選擇於休職期間退保或自付全部保險費繼續加保之權利，應以法律定之，故草擬於公保法新增第11條條文。然草擬新增之公保法第11條所定事項既與公保法施行細則第35條第1款所定事項不同，自難執該草擬新增條文遽謂公保法施行細則第35條第1款規定違反法律保留原則，原審尚無向考試院或銓敘部函詢如何解釋該公保法修正草案之必要。則上訴意旨主張依司法院釋字第474號解釋意旨，公保保險金請求權之消滅時效，屬於憲法上法律保留事項，應以法律定之，則舉重以明輕，退保涉及公保被保險人身分之有無，豈可以公保法施行細則剝奪公教人員參加公保之權利？故公保法施行細則第35條規定違反法律保留原則。又公保法規定退保之情形，除死亡外，僅有「離職」及「留職停薪自願退保」二種，惟公保法施行細則第35條於89年7月12日修正時，將原列為第29條規定之「休職應停保」修正為「休職應比照離職或死亡退保」，乃增加母法即公保法所無之限制，違反法律保留原則，應不予適用，詎原判決不察，未區別「退保」者不具備公保被保險人身分，而「停保」者仍具備公保被保險人身分，於停保原因消滅後即可續保，二者效果迥異，竟依違反法律保留原則之公保法施行細則第35條規定，認定周道明已非公保之保險對象，故上訴人不得請領死亡給付，其倒因為果，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法。且原判決未向考試院或銓敘部函詢如何解釋公保法修正草案總說明，強以標點符號斷章取義，亦有判決不備理由及理由矛盾之違法云云，尚難採信。
(三)、又按86年5月21日修正之警察人員管理條例（現為警察人
員人事條例）第29條第1項第2款、第2項規定：「警察人員有左列情形之一者，應即停職：……二、涉嫌犯貪污罪、瀆職罪、盜匪罪，經提起公訴者。……（第2項）警察人員其他違法失職情節重大者，其主管機關得依職權予以停職。」由本院卷附之內政部警政署94年9月30日警署人乙字第1943號令（下稱停職令）記載：「主旨：核定周道明1員獎懲如下：……二、獎懲：停職。三、獎懲事由：因涉嫌妨害風化及洩漏國防以外秘密罪等案件，經臺灣板橋地方法院（現為臺灣新北地方法院，下稱板橋地院）檢察署（下稱板橋地檢署）檢察官提起公訴。四、法令依據：警察人員管理條例第29條第1項第2款。……說明：……
二、受處分人如有不服，得於停職令達到之次日起30日內，繕具復審書經由本署向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審。三、請依規定辦理周員動態登記，並注意洽查法院判決情形，適時依規定擬議行政責任報核。」等情以觀，姑且不論周道明涉嫌妨害風化及洩漏國防以外秘密罪，經板橋地檢署檢察官提起公訴（93年度偵字第16448號），其情形是否符合上揭警察人員管理條例第29條第2項規定，倘周道明認為其情形不符合該法條第1項第2款規定，而對於該停職令不服時，即應依法向保訓會提起復審，尚難於本案爭執該停職令之違法性，況周道明業於99年10月27日復職補薪，追溯自補薪之日起加保。次按公務員懲戒法第2條第1款規定：「公務員有左列各款情事之一者，應受懲戒：一、違法。」同法第19條規定：「（第1項）各院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第2條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查。但對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審議。（第2項）依前項但書規定逕送審議者，應提出移送書，記載被付懲戒人之姓名、職級、違法或失職之事實及證據，連同有關卷證，一併移送，並應按被付懲戒人之人數，檢附移送書之繕本。」準此，內政部於周道明涉嫌妨害風化及洩漏國防以外秘密罪等案件經刑事判決有罪確定後，認為周道明有違法應受懲戒情事，而依上揭公務員懲戒法第2條第1款及第19條規定，向公懲會提出移送書，連同板橋地檢署93年度偵字第16488號檢察官起訴書、板橋地院94年度訴字第1874號刑事判決書、臺灣高等法院（下稱高院）96年度上訴字第834號刑事判決書、最高法院98年度台上字第4147號刑事判決書、高院98年度上更(一)字第395號刑事判決書、高院99年度聲字第1195號刑事裁定書等有關卷證，一併移送，經公懲會於100年2月11日作成100年度鑑字第11898號議決書，議決「周道明休職，期間壹年」，周道明於100年2月17日收受該議決書，新北市政府警察局遂於100年3月2日以休職為由，為周道明追溯自100年2月17日辦理退保，於法並無不合。周道明嗣於100年12月24日死亡，仍在休職1年退保期間內，尚未復職復薪，無從自復職復薪之日起辦理要保手續，即非公保之保險對象即被保險人，上訴人自不得請領死亡給付。是上訴意旨主張周道明所涉洩漏國防以外秘密罪非法定停職理由；所涉妨害風化罪非上揭警察人員管理條例第29條第1項第2款規定之停職事由；所涉貪污罪經板橋地檢署93年度偵字第16488號檢察官起訴書載明其罪證不足，不另為不起訴處分；周道明無法定停職事由卻遭停職處分，且因停職令有註記，致其洩密案二審終結時仍無法申請復職，至99年6月三審定讞時，始得申請復職。換言之，周道明因停職令之違法註記而延後停職2年，倘無此違法註記，縱其後遭公懲會懲處休職1年，亦已復職，不致於休職1年退保期間內死亡，故本件係因違法停職所致，該延後停職2年應屬自始當然無效，其不利益之結果不應由上訴人承受云云，尚難採憑。
(四)、原判決對於銓敘部89年9月26日退一字第1946803號函釋及
89年3月13日(89)退一字第1867461號書函釋示情形與本案情形有別，尚難比附援引等節業已論述甚明。是上訴意旨主張依銓敘部89年9月26日退一字第1946803號函釋意旨，公保被保險人於休職期間仍具公務人員身分，不應剝奪其於保險事故發生時依法請求保險金之權利；且依銓敘部89年3月13日(89)退一字第1867461號書函釋示：所稱離職係指辭職、免職及撤職等確定離職之情形，但不包括停職及休職等語，則現行公保法施行細則第35條不應擴大母法即公保法有關「離職」之定義，逕將休職者比照離職，而將被保險人辦理退保云云，核係上訴人猶執其歧異之法律見解，泛言原判決就此部分所為論斷違誤，尚難採據。
(五)、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴，本院核無違
誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷復審決定及原處分，且命被上訴人應作成給付上訴人死亡給付1,550,880元之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 沈 應 南法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
書記官 彭 秀 玲