最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第188號上 訴 人 中華聯網寬頻股份有限公司代 表 人 陳金龍上 訴 人 中華聯合電信股份有限公司代 表 人 陳金龍上 訴 人 中華聯合股份有限公司代 表 人 杜秋麗共 同訴訟代理人 林漢青 律師被 上訴 人 公平交易委員會代 表 人 吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國101年10月4日臺北高等行政法院101年度訴字第884號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依據檢舉調查結果，以上訴人於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面或電子文件向交易相對人充分且完整揭露「商標權權利內容與有效期限」、「加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫」、「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」等重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條第1項前段規定，以民國100年12月15日公處字第100251號處分書（下稱原處分），命上訴人等自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人中華聯網寬頻股份有限公司（下稱中華聯網寬頻公司）及中華聯合股份有限公司（下稱中華聯合公司）罰鍰各新臺幣（下同）20萬元，中華聯合電信股份有限公司（下稱中華聯合電信公司）罰鍰10萬元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，亦經原審法院以101年度訴字第884號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張： 被上訴人為確保加盟事業之公平競爭及維護連鎖加盟之交易秩序，於88年6月2日制訂「公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露之規範」，並於94年2月24日修正其名稱為「行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則」（下稱加盟處理原則），又於98年1月8日修正發布上開處理原則全文6點，嗣再於100年6月7日修訂為「行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」（下稱加盟規範說明）。本件上訴人與加盟店簽訂「Yes5TV」合約之加盟業主，於99年1月至12月4日為中華聯網寬頻公司，99年12月5日至100年2月28日為中華聯合電信公司，100年3月1日起為中華聯合公司，故被上訴人既認定上訴人於100年6月7日以前與加盟商簽訂之加盟合約是否已揭露應揭露之重要資訊，自應以加盟處理原則為判斷基準。惟被上訴人未予區分，逕以100年6月7日修正之「加盟規範說明」，作為上訴人先前與加盟商所簽訂之「Yes 5TV」加盟合約有無隱匿重要資訊而有違反公平交易法第24條規定之虞之認定基準，顯有適用法規錯誤之違法。㈡上訴人於招募加盟所發放之廣告宣傳文件已載明加盟之重要資訊，並於各地辦事處亦皆張貼加盟重要資訊之海報。而加盟商於簽訂加盟合約前，得參與上訴人舉辦之連鎖加盟說明會聽取簡報；如尚有任何問題，亦得直接洽詢上訴人公司。又依原處分卷存之民眾陳情函提及上訴人正在尋找加盟店，預訂加盟店數量為全國2000家等語，亦可證上訴人當初招募加盟商時即已揭露於上訴人營業區域設置加盟商之預訂計畫。抑且，上訴人業已將「商標權權利內容與有效期限」、「加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫」、「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」等資訊公布於公司網站，成為唾手可得之公開資訊。故上訴人於100年6月7日前招募加盟商過程中，不僅未隱匿上開資訊，且已將上開資訊公開透明化，使一般民眾或交易相對人隨手可得「Yes 5TV」之相關資訊，並無使交易相對人陷於難以獲取加盟重要資訊之弱勢地位而顯失公平之虞，依行為時加盟處理原則及94年2月24日修正之「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案件之處理原則」之規定，上訴人顯無基於資訊優勢之一方，利用交易相對人之資訊不對等，未揭露所掌握之重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，而有公平交易法第24條規定之顯失公平行為。被上訴人遽認上訴人均有違反公平交易法第24條規定之顯失公平行為，於法自有未洽。
又被上訴人未詳予瞭解IPTV服務之市場狀況，即認加盟店於推廣「Yes 5TV」服務時實具有高度危險性，亦有不當。被上訴人疏未慮及上開有利於上訴人之情形，僅憑上訴人未以書面提供商標權權利內容等資訊，即認上訴人有利用交易相對人之資訊不對等，而與其締約之顯失公平行為，遽為不利於上訴人之處分，亦已違反行政程序法第9條所定之利益衡平原則。㈢觀之加盟規範說明第3點第3款規定之文義，尚無法直接推知得出加盟業主必需負擔完全揭露該8款加盟重要資訊之義務而缺一不可，否則加盟業主即該當公平交易法第24條之顯失公平或欺罔行為之結論。被上訴人依據該加盟規範說明，對上訴人作成裁罰性處分，論理過程尚顯速斷。且在私法自治、契約自由之下，只要不違反法律的強制或禁止規定，人民本得自由締結法律所無明文規定的契約內容及類型。在法律並未明文規定加盟等類似法律關係締結前必需先向經濟部智慧財產局申請取得商標權利的前提之下，被上訴人以上訴人招募加盟締約前未揭露商標權利內容及有效期限等為理由處罰上訴人，即屬對人民權利行使增加法律所無規定之限制，違反法律保留原則。㈣另加盟規範說明之性質為解釋性行政規則，被上訴人據以裁處上訴人罰鍰並勒令上訴人停止招募加盟等行為，顯違反行政罰法之處罰法定原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人依據公平交易法第24條訂定之加盟規範說明，其屬性為行政程序法第159條第2項第2款所謂解釋性行政規則。其訂定係被上訴人於法定權限範圍內，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔。故上訴人等違反加盟規範說明揭露資訊之規定，雖不直接發生違反法律效果，惟經由法律適用過程，將個案具體事實涵攝至上位階法律（公平交易法第24條）之構成要件，仍可得出違反法律效果之結果。㈡查上訴人於100年9月1日至被上訴人處所之陳述紀錄中記載，已依加盟規範說明就加盟重要資訊逐一揭露予加盟商，揭露項目與方式載於上訴人提供之「Yes 5TV加盟事業之資訊揭露方式對照表」，該對照表第5點，有關加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，係揭露於「加盟店展店流程」文件中，惟查前揭文件內容，並無揭露任何縣（市）加盟體系數目、地址及營業區域經營方案計畫之資訊。且查上訴人之陳述書及所提供之相關事證（如加盟商合約書、加盟商辦法及最新版本之5家加盟商合約書影本等）亦未依加盟規範說明第3點第2項第3款、第5款及第6款規定，於締結加盟經營關係10日前或合理期間，以書面完整揭露加盟重要資訊。又加盟規範說明第3點第2項第6款規範加盟業主應於締結加盟經營關係前，向交易相對人提供充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」之資訊，其目的係為使有意加盟者於締結加盟關係前，能預先透過實地訪視原有加盟店及瞭解，以進行風險評估，藉以選擇合適之加盟體系，並合理評估是否締結加盟關係。另上訴人加盟事業所從事「Yes 5TV 」線上多媒體影音服務之推廣與銷售，係屬數位匯流下的新型態服務內容，相關產品與服務尚屬產品導入期，非屬成熟型商品與服務，加盟店於推廣該服務時實具有高度風險性。加盟業主與交易相對人間存有高度訊息不對稱性，故加盟店於簽約前，倘無法取得加盟店之營業地址，無法預先透過實地訪視原有加盟店，以進行風險評估，仍有陷於錯誤而與其締結加盟契約之風險。被上訴人於調查程序中，已充分給予上訴人就加盟重要資訊之揭露方式提出答辯說明，惟上訴人未曾表示或提出其於官方網站載明加盟營業據點及展店計畫等重要資訊之事證資料，故上訴人今主張其官方網站即可得知
Yes 5TV之加盟營業據點及展店計畫等重要資訊，或為上訴人於被處分後，在官網上新增建置之改正措施，尚不能做為質疑原處分之合法性證據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審判決略以：本件應審酌者厥為：被上訴人適用加盟規範說明，有無違誤？上訴人是否已充分完整揭露招募加盟過程之重要交易資訊？上訴人有無違反公平交易法第24條之行為？原處分是否適法？經查：㈠有關本件加盟店簽訂「Yes 5TV」合約之加盟業主，於99年1月至同年12月4日為上訴人中華聯網寬頻公司；99年12月5日至100年2月28日為上訴人中華聯合電信公司；100年3月1日起為上訴人中華聯合公司，3家公司各於前開時期實際提供及經營加盟業務，且其間以簽訂「Yes 5TV」加盟事業經營權讓渡契約書之方式，將「Yes5TV」加盟事業之經營及「Yes 5TV」商標權轉讓他方，並由他方承受既有加盟店及用戶之權利義務關係等情，有相關銷售推廣合作合約書、加盟商合約書、加盟事業經營權讓渡契約書附於原處分卷可憑，且為兩造所不爭執，是被上訴人據此認定上訴人均屬本案之行為主體，應受公平交易法規範，尚無不合。㈡「Yes 5TV」係為用戶提供IP整合性服務，即同一用戶可利用電視機之機上盒，透過USB碟在電腦上及手機上收視5TV所提供之影片、頻道節目等各項電信加值服務（三網合一）等情，已據上訴人中華聯網公司總經理陳金龍陳明，有陳述紀錄可稽，故以上訴人提供服務性質以觀，加盟業主智慧財產權取得之真實狀況及合法性，影響其服務提供之範圍及獲利程度，自屬有意加盟者作成加盟決定之重要資訊。而依「Yes 5TV」加盟商辦法規定，加盟商須支付加盟金，由上訴人提供相關設備供加盟商向用戶推廣使用，而加盟商於參加教育訓練後，即可為上訴人服務商品進行推廣介紹，上訴人並依加盟商開發用戶之情形，發放加盟商開發獎金等情，此有該「Yes 5TV」加盟商辦法在卷可憑，故可知同區域之不同加盟商，就用戶開發會有競爭之情形，是上訴人就加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，以及所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址等資訊，實屬加盟商評估是否加盟或選擇加盟區域之重要參考因素，故被上訴人認上訴人未依加盟規範說明第3點第2項第3款、第5款及第6款規定，於締結加盟經營關係10日前或合理期間，以書面完整揭露商標權等權利內容及有效期限，未以書面資料或電子文件揭露加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫、所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址，而有利用交易相對人之資訊不對等，未揭露其所掌握之重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，已該當公平交易法第24條所稱之顯失公平行為，且上訴人持續以此相對優勢地位與不特定交易相對人進行締約之行為，已足以影響交易秩序，是被上訴人以原處分認定上訴人違反公平交易法第24條，洵非無據。㈢上訴人雖主張被上訴人適用加盟規範說明之規定，適用法令顯有不當云云，惟查：⒈本件被上訴人鑒於公平交易法第24條為一對於不公平競爭行為之概括規範，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則（下稱第24條案件處理原則）；此外被上訴人為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，修正訂定加盟規範說明（即修正前之加盟處理原則），期間並邀請經濟部、學者專家、相關產業團體及加盟業主表示意見及召開公聽會，揆諸司法院釋字第548號解釋理由書意旨，上開處理原則或規範說明，其性質均為解釋性之行政規則，以為公平交易法之主管機關即被上訴人作為行使職權、認定事實、適用法律之準據，是其訂定尚難認於法有違。⒉次按，「鑒於公平交易法第24條（以下簡稱本條）為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，特訂定本處理原則。」「（第1項）為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。（第2項）為確定本條之適用範圍，應以『足以影響交易秩序』之要件為前提，先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及垂直限制競爭），再行檢視『不公平競爭』規範（如商業仿冒、不實廣告、營業誹謗）是否未窮盡系爭行為之不法內涵，而容有適用本條之餘地。是以本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應只有『補充原則』關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有個別條文規定的問題，而無由再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘的不法內涵，始有以本條加以補充規範之餘地。（第3項）關於『維護消費者權益』方面，則應檢視系爭事業是否係以其相對優勢地位，利用『欺罔』或『顯失公平』之銷售手段，使消費者權益遭受損害，而合致『足以影響交易秩序』之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據。」「（第1項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3種類型：（一）不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為：…（二）以不符合社會倫理手段從事交易之行為：…（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：…2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」第24條案件處理原則第1點、第2點、第5點及第7點第3款第2目亦有明文。本件就上訴人有無以市場資訊優勢地位而從事不公平交易之爭議，因上訴人已以同一交易方式向不特定對象招募加盟，總計上訴人中華聯網寬頻公司自99年1月至同年12月4日計招募927位加盟店；上訴人中華聯合電信公司自99年12月5日至100年2月28日計招募137位加盟店；上訴人中華聯合公司自100年3月1日迄今計招募538位加盟店，總計招募1,602位加盟店等情，已據上訴人中華聯合公司於其100年9月1日陳述書（原處分乙1卷第338頁）陳明，並有
Yes 5TV加盟件數與收視戶數統計附卷可參（原處分乙2卷第655頁），足見本件爭議因影響多數交易相對人而有影響整體交易秩序之虞，故已非單一交易之契約爭議，是被上訴人依據加盟規範說明，進行調查以便確認上訴人是否有不公平交易行為且足以影響交易秩序之情形，核其程序亦無違誤。㈣又上訴人主張被上訴人就本件於加盟規範說明修正公布前之事實，逕為適用100年6月7日之加盟規範說明，顯有違法一節，經查：上訴人雖主張加盟規範說明係於100年6月7日始修正發布，然本件被上訴人裁處之事實發生於000年0月0日前，應無適用云云，惟按行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用。（司法院釋字第287號解釋理由書參照），是系爭加盟規範說明雖係發布於100年6 月7日，然其實係解釋公平交易法第24條意旨之用，並非於法條以外另設其他規定，是公平交易法第24條既於本件上訴人行為時即已公布施行，自不因被上訴人所採用法條解釋公布在後，即認有適用法律時點之爭議。且98年1月8日修正之加盟處理原則，其第4點就有關加盟業主應向交易相對人提供說明資料之事項中，其中第4項「加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件。」第6項「加盟業主對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」第7項「加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。」，與被上訴人所援引系爭加盟規範說明第3點第2項第3款「商標權、專利權及著作權等，其權利內容、有效期限、授權使用範圍與各項限制條件。」第4款「經營協助及訓練指導之內容與方式。」第6款「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。本款之營業地址，得以電子文件為之。」，其內容並無重大差異，而該等內容之訂定，實乃因濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易，本屬顯失公平之行為類型之一，故被上訴人就加盟事業經評估整體市場的情況及經濟分析後，訂定加盟規範說明第1點第2項、第2點、第3點、第4點第3項規定，就關於必要資訊揭露方式作成之解釋性之行政規則，以具體化公平交易法第24條之構成要件，核其內容，亦無逸脫公平交易法第24條規範意旨，故上訴人主張被上訴人違法適用該加盟規範說明，應非可採。㈤系爭加盟規範說明，明訂加盟業主倘有未依規定揭露資訊，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之法律效果，應屬被上訴人依職權對公平交易法第24條法律條文中不確定概念所作之合理詮釋，核與公平交易法第24條、第24條案件處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，自得予以援用。㈥至於上訴人主張其已揭露相關之加盟資訊，被上訴人不應為裁罰性處分云云，經查：⒈依上訴人加盟合約第3點第4項規定：「商標及技術之授權使用：…乙方（即加盟店）得經甲方（即加盟業主）同意下，在其加盟事業範圍內使用甲方之服務標章、商標、或甲方所提供之其他經營知識、技術或資料」，是項規定授予加盟店得使用上訴人服務標章及商標之權利，然上訴人合約前開規定雖已揭露授權使用範圍與各項限制條件，惟並未揭露其權利內容及有效期限，上訴人雖主張相關Yes 5TV圖權之商標，已於99年8月27日提出申請，並於100年10 月19日核准審定，並提出經濟部智慧財產局商標核准審定書及商標註冊費繳費單為證，惟上訴人早於99年1月即已開始經營加盟業務，就攸關推廣品牌之商標權尚未取得之情形，竟未事先對加盟店揭露，難認已就加盟交易資訊為適法揭露，是被上訴人認定上訴人有不公平交易行為，且影響交易秩序，尚非無由。⒉且查，上訴人主張加盟營業據點及展店計畫等資料，在加盟商於簽約時，已放置於該公司網站上，並無被上訴人所稱未以書面或電子文件揭露之事實一節，依上訴人中華聯合公司副總經理杜秋麗於100年9月1日至被上訴人處所之陳述紀錄中記載，該公司就加盟重要資訊已揭露予加盟商，其揭露項目與方式載於「Yes 5TV加盟事業之資訊揭露方式對照表」（參原審卷第89-90頁），而依該對照表第5點，就有關加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，係揭露於上訴人所稱「加盟店展店流程」（參原審卷第91-92頁）文件中，惟查前揭文件內容，並無揭露任何縣（市）加盟體系數目、地址及營業區域經營方案計畫之資訊，另參諸上訴人加盟商合約書、加盟商辦法亦無相關說明，而被上訴人調查時，上訴人亦未能提出其等已於其他書面或網站載明加盟營業據點及展店計畫等重要資訊之事證資料以供調查，是上訴人於訴訟中主張已依法揭露此部分重要交易資訊於其官方網站云云，尚難憑採。⒊承上，加盟業主於締結加盟經營關係前，應向交易相對人提供前述重要資訊，其目的乃為使有意加盟者於締結前，能有足夠資訊進行風險評估，藉以選擇合適之加盟體系，本件上訴人就前述加盟交易之重要資訊未予提供，而因其與交易相對人間就資訊取得具有高度不對稱性，故上訴人以此資訊上極不對等之方式從事交易，難認非屬顯失公平之行為，已違反一般商業倫理及效能競爭，且已影響競爭秩序，故被上訴人綜合前情，依公平交易法第24條構成要件之解釋，及本案事實認定及證據評價，再將認定之事實涵攝於構成要件，進而以上訴人合致公平交易法第24條之構成要件而作成原處分，經核並無不合，上訴人主張被上訴人違法對上訴人為裁罰性處分云云，應非可採。㈦綜上所述，上訴人主張均非可採，被上訴人認上訴人違反公平交易法第24條規定，依同法第41條第1項前段規定，以原處分命上訴人自處分書送達之次日起，立即停止該等違法行為，並處上訴人中華聯網寬頻公司及中華聯合公司罰鍰各20萬元，上訴人中華聯合電信公司罰鍰10萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴，並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘聲明陳述與攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不逐一論列。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易
秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條第1項前段定有明文規定。
㈡次按司法院釋字第548號解釋理由書明揭：「主管機關基於
職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」被上訴人鑒於公平交易法第24條為一對於不公平競爭行為之概括規範，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則；此外被上訴人為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，修正訂定加盟規範說明（即修正前之加盟處理原則），期間並邀請經濟部、學者專家、相關產業團體及加盟業主表示意見及召開公聽會，揆諸前揭司法院釋字第548號解釋理由書意旨，上開處理原則或規範說明，其性質均為解釋性之行政規則，以為公平交易法之主管機關即被上訴人作為行使職權、認定事實、適用法律之準據。
㈢復按公平交易法之制定，係為維護交易秩序與消費者利益，
確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，故其立法係為維持社會秩序，增進公共利益所必要，尚非得以契約自由原則而排除其適用。而被上訴人就加盟市場所為之分析，認加盟業主較諸加盟店係具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，因此無論係行為時加盟處理原則第4點或裁處時之加盟規範說明，均規定應揭露之事項或資訊，俾加盟業主將加盟資訊透明化，防止加盟業主利用加盟店之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，所造成之顯失公平行為，並確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序。況加盟經營關係並非單一個別或暫時性之關係，倘若加盟業主有重複為相同或類似行為致有影響將來潛在多數交易對象之效果時，即可認合致足以影響交易秩序之要件，此乃公平交易法第24條立法所欲達成之規範目的，故系爭加盟規範說明，明訂加盟業主倘有未依規定揭露資訊，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之法律效果，應屬被上訴人依職權對公平交易法第24條法律條文中不確定概念所作之合理詮釋，核與公平交易法第24條、第24條案件處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，自得予以援用。查本件加盟店簽訂「Yes 5TV」合約之加盟業主，於99年1月至同年12月4日為上訴人中華聯網寬頻公司；99年12月5日至100年2月28日為上訴人中華聯合電信公司；100年3月1日起為上訴人中華聯合公司，上訴人各於前開時期實際提供及經營加盟業務，且其間以簽訂「Yes 5TV」加盟事業經營權讓渡契約書之方式，將「Yes5TV」加盟事業之經營及「Yes 5TV」商標權轉讓他方，並由他方承受既有加盟店及用戶之權利義務關係，而「Yes 5TV」係為用戶提供IP整合性服務，即同一用戶可利用電視機之機上盒，透過USB碟在電腦上及手機上收視5TV所提供之影片、頻道節目等各項電信加值服務（三網合一）；又依「Yes5TV」加盟商辦法規定，加盟商須支付加盟金，由上訴人提供相關設備供加盟商向用戶推廣使用，而加盟商於參加教育訓練後，即可為上訴人服務商品進行推廣介紹，上訴人並依加盟商開發用戶之情形，發放加盟商開發獎金等情，為原審依法認定之事實，原判決據以論明依上訴人提供服務性質以觀，加盟業主智慧財產權取得之真實狀況及合法性，影響其服務提供之範圍及獲利程度，自屬有意加盟者作成加盟決定之重要資訊；且同區域之不同加盟商，就用戶開發會有競爭之情形，是上訴人就加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，以及所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址等資訊，實屬加盟商評估是否加盟或選擇加盟區域之重要參考因素，故被上訴人認上訴人未依加盟規範說明第3點第2項第3款、第5款及第6款規定，於締結加盟經營關係10日前或合理期間，以書面完整揭露商標權等權利內容及有效期限，未以書面資料或電子文件揭露加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫、所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址，而有利用交易相對人之資訊不對等，未揭露其所掌握之重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，已該當公平交易法第24條所稱之顯失公平行為，且上訴人持續以此相對優勢地位與不特定交易相對人進行締約之行為，違反一般商業倫理及效能競爭，且足以影響交易秩序，被上訴人綜合前情，依公平交易法第24條構成要件之解釋，及本案事實認定及證據評價，再將認定之事實涵攝於構成要件，進而以上訴人合致公平交易法第24條之構成要件而作成原處分，經核並無不合等情，核無違誤，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，核與經驗法則或證據法則等無違，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。上訴意旨主張略以：加盟規範說明具體規定加盟業主應負擔之義務，應已脫逸解釋性行政規則係用來協助統一法令、認定事實、行使裁量權之本質，原處分不具理由，有裁量濫用及違反處罰法定原則；又加盟規範說明增加人民法律所無之義務，被上訴人將該規範說明作為有無違反公平交易法第24條之判準，認本件上訴人違反該規範說明並據而科以罰鍰，無疑通不過法律保留原則之檢驗；又原審僅抽象論斷加盟規範說明第3點所例示之事項「商標權之權利內容、有效期限」、「同一加盟體系之經營方案或預定計畫」、「所有縣市同一加盟體系之數目、營業地址」係本案重要交易事項，未就上訴人所提供服務特殊性加以考量，逕謂上訴人「未揭露所掌握重要資訊，即與交易相對人締約，已足以影響交易秩序」，即有判決不備理由及適用公平交易法第24條不當之違法云云，均非可採。㈣末按「最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判
決基礎。」行政訴訟法第254條第1項定有明文。本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，故於高等行政法院判決後，當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據，而資為上訴之理由。本件上訴人提起上訴後，提出臺灣臺中地方法院101年度訴字第1834號民事不當得利事件101年12月19日言詞辯論筆錄影本（上證六），主張其加盟體系分有虛擬及實體通路二種，並援引該案證人謝書屏證詞，為其有利之主張；又上訴人於上訴後另主張原處分作成前，未給予上訴人中華聯合電信公司陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定，自屬違法；且本案調查之初，被上訴人來函之案由係廣告誇大不實，上訴人當然係針對「廣告誇大不實」此一事由，配合調查及提出事證，以致當時並未就資訊揭露為充足之證據提出，違反行政程序法第104條第1項第2款云云；核係於上訴審提出之新攻擊防禦方法，且涉及事實之認定，本院無從審究。更何況上訴人於訴願程序中已就本案相關事實及法律上爭點，提出書面意見（訴願卷第2-7頁），依行政程序法第114條第2項規定（得於訴願程序終結前補正程序或方法之欠缺），亦難據之主張原處分違誤應予撤銷，附此敘明。
六、綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人上訴論旨，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係執其法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 蕭 忠 仁法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
書記官 莊 子 誼