最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第190號上 訴 人 屏東縣屏東地政事務所代 表 人 楊文財訴訟代理人 李依芳被 上訴 人 邵子豪訴訟代理人 孔福平律師上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國101年10月31日高雄高等行政法院101年度訴字第279號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號面積1722.80平方公尺土地，為一般農業區農牧用地，屬農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款所稱之「耕地」（下稱系爭耕地），原為被繼承人鄔蓮娥單獨所有，嗣經其繼承人邱中明及邱慶軒父子於民國93年間因分割繼承而取得應有部分各為2分之1，其中邱慶軒之應有部分經其債權人向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）聲請強制執行拍賣，而於99年8月5日由被上訴人取得，被上訴人隨即訴請屏東地院以99年度訴字第727號民事判決准予分割系爭耕地確定（下稱系爭民事確定判決），並持系爭民事確定判決向上訴人申辦共有物分割登記，上訴人於100年10月18日收件後，依內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋（下稱內政部91年函釋），核認有法令適用上之疑義，報經內政部以101年2月9日台內地字第1010092343號函釋（下稱內政部101年函釋）認系爭耕地係於農發條例修正施行後成立新共有關係，並無農發條例第16條第1項但書第3款之適用，上訴人即據以依土地登記規則第57條第1項第2款規定，認本件依法不應登記，而以101年2月21日屏登駁字第000023號通知書（下稱原處分）駁回被上訴人之申請。被上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，經高雄高等行政法院101年度訴字第279號判決「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人應依被上訴人100年10月18日之申請，就屏東縣○○鄉○○段○○○○○號面積1722.80平方公尺土地，作成准依臺灣屏東地方法院99年度訴字第727號民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。」。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人持系爭民事確定判決申請上訴人依判決准為分割登記，上訴人則以系爭民事確定判決與內政部91年及101年函釋不符，認無農發條例第16條第1項但書第3款之適用而否准申請。惟按農發條例第16條立法意旨在防止耕地細分，同條第1項但書第3款則設有例外規定，使該條例89年1月4日修正施行後所繼承之耕地得分割為單獨所有，不受分割後所得面積0.25公頃之限制。系爭耕地係於93年8月18日由邱中明、邱慶軒因繼承而各取得應有部分2分之1，邱慶軒應有部分於99年8月5日因法院拍賣而由被上訴人取得，被上訴人之前手邱慶軒既得本於繼承取得之共有權而請求分割，被上訴人繼受取得邱慶軒之應有部分，自亦得請求分割而不受分割後取得面積須逾0.25公頃規定之限制。又被上訴人「繼受」取得邱慶軒之共有權，反而受有取得面積之限制，而造成「永遠不能分割」之情形，無異強制原繼承人與他人永續維持共有關係。上揭內政部101年函釋及91年函釋「乃對人民所有權之行使增列法律所無之限制，有違憲法第23條法律保留原則保障人民權利之意旨，為本院所不採。」，業經系爭民事確定判決予以闡明。據此求為「訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應依被上訴人100年10月18日之申請，就系爭耕地作成准依屏東地院系爭民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。」之判決云云。
三、上訴人則以：系爭耕地原由邱中明、邱慶軒因分割繼承而取得應有部分各2分之1，嗣99年間經法院拍賣而由被上訴人取得邱慶軒之應有部分，其所形成之共有關係已非原繼承共有之關係，非屬農發條例第16條第1項但書第3款所列得分割為單獨所有之繼承耕地，依明示其一，排除其他之法理，本件依法自不得辦理耕地分割。被上訴人雖本於系爭民事確定判決理由之闡釋，認內政部91年函釋「乃對人民所有權之行使，增列法律所無之限制，有違憲法第23條法律保留原則保障人民權利之意旨。」，應不予適用。惟農發條例第16條第1項但書第3款之立法意旨及內政部101年函釋，係為解決耕地因繼承之事實而致產權複雜問題所設之例外條款；系爭民事確定判決意旨：「耕地於農發條例修正施行後因繼承移轉且共有者，嗣後不論共有人應有部分移轉予何人，於宗數不變下，皆得分割為單獨所有。」，與農發條例第16條第1項但書第3款之立法精神，容屬有間。是以按「客觀目的解釋」之法理，應予「漏洞填補」。倘該耕地於繼承後再有其他因非繼承事實所成立之共有關係，自無該條款之適用，亦無被上訴人及系爭民事確定判決所謂「增列法律所無之限制」之情事，實有未符等語，資為抗辯。
四、原判決略以：㈠按農發條例第16條第1項但書第3款、第4款及第2項規定之文義，耕地之共有關係如發生在農發條例89年1月4日修正施行前，縱每宗耕地分割後共有人每人所有面積未達0.25公頃，仍得辦理分割登記為單獨所有。又如係因繼承而為共有耕地，該繼承法律事實不論係發生在農發條例89年1月4日修正施行前、後，縱分割後共有人每人耕地面積未達0.25公頃，均仍得辦理分割登記為單獨所有，不受面積須達0.25公頃之限制。㈡按農發條例第16條第1項但書本文立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，原則上分割後每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃者，不得辦理分割，例外在符合但書各款情形之一者始允許耕地分割。該條項第3款規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有」，其立法說明略以：「立法院之審議修正係基於行政院版本第1項有關『耕地不得移轉為共有，但因繼承者除外』之規定，因繼承得為共有，經一段時間後，勢必又有『共有』之產權糾紛問題；繼承係法律事實，不能以人為因素掌控，……最後決定『繼承之耕地，得分割為單獨所有』」，故該款規定係為解決耕地因繼承而產生產權過度複雜之問題（內政部101年函釋參照）。準此，在「繼承」此一不能以人為因素掌控之法律事實發生時，耕地因繼承而發生共有關係之產權過度複雜問題已存在，不因第三人嗣後取得繼承人其中一人之應有部分而不同，此時，為貫徹農發條例第16條第1項但書第3款之立法意旨，應認共有人（包括繼承人與非繼承人）就共有耕地得辦理分割登記為單獨所有，始合乎該條款「繼承之共有耕地得分割為單獨所有」之立法目的。否則，若謂因繼承人中之一人將其應有部分移轉登記予第三人，該第三人及其他繼承人均不得辦理共有耕地分割登記，不僅與農發條例第16條第1項但書第3款之立法目的有違，且違反法律保留原則。㈢本件系爭耕地原為被繼承人鄔蓮娥單獨所有，嗣經其繼承人邱中明及邱慶軒父子於93年間因分割繼承而登記為共有，雖該繼承事實發生係在農發條例89年1月4日修正施行後，惟依農發條例第16條第1項但書第3款規定，繼承人邱中明及邱慶軒均得申請辦理系爭耕地分割為單獨所有。嗣邱慶軒應有部分雖經其債權人向屏東地院聲請強制執行拍賣，而於99年8月5日由被上訴人拍定取得其應有部分2分之1之所有權，揆諸前開規定及說明，應認繼承人邱中明仍得申請辦理系爭共有耕地分割為單獨所有，且被上訴人繼受繼承人邱慶軒之共有人地位，亦得於分割後宗數未超過共有人人數情況下，以共有人之協議或法院確定判決申請將系爭耕地辦理分割為單獨所有；內政部91年及101年函釋對人民權利之行使增加農發條例所無之限制，有違法律保留原則，原審法院自應拒絕適用。從而，系爭民事確定判決以系爭耕地雖依區域計畫法劃定為一般農業區之農牧用地，屬農發條例第3條第11款所定之耕地，惟邱中明與邱慶軒於93年間因分割繼承而各取得應有部分2分之1，即屬其等於農發條例89年1月4日修正施行後所繼承之共有耕地，嗣被上訴人經拍賣取得邱慶軒之應有部分，而與邱中明共有系爭耕地，被上訴人即繼受邱慶軒之共有人地位，其請求裁判分割系爭耕地，分割後之宗數復未超過共有人人數，乃符合前揭農發條例第16條第1項但書第3款、第2項之規定，而為系爭耕地准予分割之判決，於法有據。上訴人抗辯被上訴人於99年間因法院拍賣取得系爭耕地應有部分2分之1，係於農發條例89年1月4日修正施行後所成立新共有關係，已非原繼承共有之關係，故無農發條例第16條第1項但書第3款之適用等語，並無可取。綜上，原處分認事用法即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合云云，資為論據，因而為「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人應依被上訴人100年10月18日之申請，就屏東縣○○鄉○○段○○○○○號面積1722.80平方公尺土地，作成准依臺灣屏東地方法院99年度訴字第727號民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。」之判決。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依農發條例16條第1項但書第3款規定，每宗耕地分割後每人所有面積未達
0.25公頃者，原則不得分割。既原則不得分割，復不屬得分割為單獨所有之「所繼承之耕地」之例外，屬法條規定之「例外之例外」，依「例外之例外回歸原則」之法理，自不得辦理分割。原判決違背法理及法律明文，判決當然違背法令。又被上訴人於99年8月5日經法院拍賣取得系爭耕地原所有權人邱慶軒之應有部分，其所形成之共有關係，已非原繼承共有關係，不屬上開第3款規定得分割為單獨所有之「所繼承之耕地」，明示其一排除其他，系爭耕地依法自不能辦理耕地分割。㈡農發條例第16條第1項但書第3款立法意旨在解決耕地因既成事實而致產權複雜問題所設之例外條款，內政部101年函釋則係依該條款意旨所做闡釋，基於「例外從嚴」之法解釋原則，倘該耕地於繼承後再有其他因非繼承事實所成立之共有關係，自無該條款之適用，亦無被上訴人及原判決所謂「增加法律所無之限制」情事，原判決顯然與農發條例第16條第1項但書第3款立法精神有間，為判決不適用法規之違背法令等語。
六、本院查：㈠按「本條例用辭定義如下：……耕地：指依區域計畫法劃
定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。……」；「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：……本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。（第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」；「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……依法不應登記者。」，農業發展條例第3條第11款、第16條第1項但書第3款、第4款、第2項及土地登記規則第57條第1項第2款分別定有明文。其立法目的係在防止耕地細分以利農業之經營管理，但為兼顧耕地權屬之簡化而設例外規定。次按「依農業發展條例第16條（即現行法第16條第1項，下同）第3款規定『本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。』其立法意旨係為促進產權單純化，故同意繼承人得於繼承時，同時主張分割為單獨所有。又耕地分割執行要點第12條（即現行要點第11條）規定『依本條例第16條第3款、第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。』基此，本案原繼承人既未主張分割為單獨所有，部分共有人復將繼受持分移轉他人，其關係屬農業發展條例修正施行後之共有關係，自不得援引該條例第16條但書第3款之規定辦理分割。」，有內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋可參。
㈡又按土地登記規則第100條：「依據法院判決申請共有物分
割登記者，部分共有人得提出法院確定判決書及其他應附書件，單獨為全體共有人申請分割登記，……」，其規定「得提出法院確定判決書……申請分割登記」，而非規定為登記機關應依法院確定判決書分割登記，可知登記機關就相關分割登記之申請，仍應本於法定職權，依有關法規而為適法之處理。
㈢經查，本件系爭耕地原為被繼承人鄔蓮娥單獨所有，嗣經其
繼承人邱中明及邱慶軒父子於民國93年間因分割繼承而取得應有部分各為2分之1，其中邱慶軒之應有部分經其債權人向屏東地院聲請強制執行拍賣，而於99年8月5日由被上訴人取得，被上訴人隨即訴請屏東地院以99年度訴字第727號民事判決准予分割系爭耕地確定（原處分卷第18至24頁），並持系爭民事確定判決向上訴人申辦共有物分割登記，上訴人於100年10月18日收件後，依內政部91年函釋，核認有法令適用上之疑義，報經內政部101年函釋意旨認被上訴人就系爭耕地係於農發條例修正施行後移轉取得，並非繼承取得，自無農發條例第16條第1項但書第3款之適用，上訴人即據以依土地登記規則第57條第1項第2款規定，認本件依法不應登記，而以原處分即101年2月21日屏登駁字第000023號通知書（原處分卷第27頁）駁回被上訴人之申請，揆諸前揭規定及說明，並無不合。此乃依農發條例第16條第1項本文規定，每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，原則不得分割。其立法目的係在防止耕地細分以利農業之經營管理，但為兼顧耕地權屬之簡化，而設有同條項但書第3款等例外規定。申言之，上開第3款係例外規定為「所繼承之耕地」得分割為單獨所有，其規定之範圍，應以繼承人「所繼承之耕地」為限，亦即在此範圍之內，為解決繼承人間因「繼承事實」所生之「共有困境」，始設此例外規定，其他情形（如由繼承人受讓取得共有耕地之應有部分並非繼承而共有者），並不在例外規定之列。何況，基於法律解釋「例外從嚴」之原則，對於上開例外規定亦不宜擴大其適用範圍，否則無以達成其立法目的。是以農發條例第16條第1項但書第3款「所繼承」之耕地得分割為單獨所有之規定，依前所述，應以繼承人就「所繼承」之耕地始得申請分割，由繼承人受讓應有部分之第三人，對該第三人而言，並非「所繼承」之耕地，依法自不得申請分割登記，即該第三人依法並不具有分割登記之申請要件。準此，內政部91年函釋及101年函釋以原繼承人既未主張分割為單獨所有，部分共有人將繼受持分移轉他人，該他人係農發條例修正施行後成立之共有關係，尚不得援引該條例第16條第1項但書第3款之規定辦理分割等語，核與法律之規範意旨，並無不合。而原判決認為，若因繼承人中之一人將其應有部分移轉登記予第三人，該第三人不得辦理共有耕地分割登記，不僅與農發條例第16條第1項但書第3款之立法目的有違，且違反法律保留原則；據此而認內政部91年函釋及101年函釋對人民權利之行使增加農發條例所無之限制，有違法律保留原則，自應拒絕適用等語，觀諸前開規定及說明，顯有誤解。
㈣又查，本件繼承人邱中明及邱慶軒父子於民國93年間因分割
繼承而取得系爭耕地應有部分各為2分之1，被上訴人即申請人係於99年8月5日經法院拍賣取得系爭耕地原所有權人邱慶軒之應有部分，其係因拍賣取得系爭耕地之應有部分，並非因繼承而取得，對其而言，不屬於上開第3款規定得分割為單獨所有之「所繼承之耕地」，亦即對申請人而言，並非其「所繼承之耕地」，則其請求系爭耕地之分割登記，於法尚有未合。再者，被上訴人雖於取得系爭耕地原所有權人邱慶軒之應有部分後，訴請屏東地院判決准予分割系爭耕地確定，並持系爭民事確定判決向上訴人申辦共有物分割登記，惟依本院闡述之法規意旨，被上訴人並不具有申請分割系爭耕地之法定要件，然而系爭民事確定判決判准被上訴人之請求，其所持法律見解，顯有歧異。又民事判決是否得當，登記機關固無權審查，但不可謂為不論判決如何，登記機關均應遵從，對於申請登記事項是否符合法定要件，登記機關本於法定職權，仍有實質審查之權（參見改制前行政法院82年度判字第364號判決意旨），自應依據相關法規，適法處理之（近來本院裁判，亦認同此一見解，有本院98年度裁字第1765號裁定、97年度判字第24號判決意旨等可參）。準此，被上訴人雖持判准分割系爭耕地之民事確定判決前往申辦共有物分割登記，上訴人審查結果，認依法不能辦理耕地分割，駁回申請（土地登記規則第57條第1項第2款參照），於法有據，訴願決定予以維持，並無不合。則原審法院所為「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人應依被上訴人100年10月18日之申請，就屏東縣○○鄉○○段○○○○○號面積1722.80平方公尺土地，作成准依臺灣屏東地方法院99年度訴字第727號民事確定判決辦理共有土地分割登記之行政處分。」之判決，揆諸前揭規定及說明，即有判決不適用法規之違背法令。
㈤綜上所述，原判決既有上述可議之處，上訴意旨據以指摘原
判決違背法令，求予廢棄，即為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並自為判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
書記官 彭 秀 玲