最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第199號上 訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 凃嘉益 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國100年12月30日高雄高等行政法院100年度訴字第271號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為開發農業區（部分保護區）辦理臺南市南臺南站○○○區段徵收（下稱系爭區段徵收），於民國99年3月10日以南市地權字第09914506950號函檢附98年3月4日南市地劃字第09814504330號函附件臺南市98年第1次市○○○○區段徵收委員會（下稱區段徵收委員會）會議紀錄、臺南市南臺南站副都心區段徵收（第1期）財務計畫（下稱系爭財務計畫）及區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40.45％，報經內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函復，以本件符合相關法令規定，准予辦理。嗣被上訴人申經內政部99年8月18日內授中辦地字第0990725231號函准○○○區段徵收臺南市○區○○○段（下稱○○○段）3736地號等89筆土地，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，交由被上訴人以99年9月1日南市地權字第09914524500號公告（下稱系爭公告），公告期間自99年9月3日至99年10月4日止，並以99年9月1日南市地權字第09914524502號函知上訴人。上訴人於99年9月28日以南仁資字第0990003596號函，向被上訴人申請調高抵價地總面積比例為43％，經被上訴人以99年11月5日南市地權字第09914530620號函復上訴人略以，領回40.45％抵價地已充分保障上訴人應有之權益，而否准上訴人申請。上訴人不服，向被上訴人提起訴願，經被上訴人以99年12月8日南市地權字第09901343280號函移送內政部，該部復又以99年12月4日臺內訴字第0990250437號函移請行政院審酌後決定駁回，上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依土地徵收條例第39條第1項、第2項規定，被上訴人將本件區段徵收抵價地總面積定為徵收總面積
40.45％，被上訴人自應就本案有何特殊情況之具體理由予以說明。㈡參酌平均地權條例施行細則第79條之1規定意旨，政府實施區段徵收，除公共設施用地及用以支付開發成本之標售土地外，其餘可供建築之土地，自應盡量發還原土地所有人，以減少人民因區段徵收所造成之損失，方符合憲法保障人民財產權之意旨。㈢依被上訴人系爭財務計畫所載，本件之抵價地分配比例若訂為42％時，依內部報酬率（IRR為3.19％）及財務淨現值（NPV為252,575,589元）判斷，均屬可行。㈣被上訴人之財務評估係以開發後地價新臺幣（下同）31,750元/平方公尺作為估算標準，然參諸內政部地政司所公布與本件區段徵收區鄰近之土地交易價格，土地單價約有36,000元/平方公尺以上，另前臺南縣政府於95年11月間標售緊鄰本區段○○區○○○○○段○○○○○○○號等土地，其成交單價為45,735元/平方公尺，故被上訴人之估算標準，似屬偏低。㈤本件若以上訴人主張之抵價地分配比例43％、開發後地價35,000元/平方公尺計算，扣除開發總費用後，尚有盈餘淨值283,657,260元，亦符合財務自償性及平衡原則。㈥從區段徵收自償性原則考量，因本區之土地價值較高，將來用於標售以抵充支應開發費用之土地面積自應較少，惟本件所定之抵價地比例卻反較地區條件較差之德高保護區區段徵收案（抵價地比例45％）為低，實不合理。㈦上訴人所有位於本區段○○區○○○○段○○○○○號土地，原為農業區建地目土地，該土地面積29,404平方公尺，區段徵收前之容積率180％，區段徵收後若依被上訴人所定之抵價地分配比例40.45％及容積率200％計算，可建築之樓地板總面積反減少約29,139平方公尺，此部分實有調高抵價地比例，以減少上訴人因區段徵收所受損失之必要。㈧本件除臨崇德路旁係規劃為小街廓外，其餘均為2公頃以上大街廓，未來開發時，需再留設內部道路及負擔自行開闢道路之工程費用，若再加上使用分區管制退縮建築及設計準則等限制，地主實際領回抵價地權益勢將縮水，故本件實有酌予提高抵價地比例之必要等情，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應依上訴人99年9月28日之申請，作成調高抵價地總面積比例為徵收私有土地總面積43％之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠本件區段徵收抵價地面積比例之核定處分機關係內政部，依行政訴訟法第24條規定，被上訴人既非原處分機關，是本件上訴人對被上訴人提起之撤銷訴訟，自有違誤。㈡被上訴人將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/平方公尺，係依土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關臺南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格而核算所得。況依平均地權條例施行細則第80條之規定，是以本件之地價收入若有盈餘依法全部撥充實施平均地權基金，亦非被上訴人之所得。而系爭財務計畫評估係以全領地測試抵價地比例及抵價地40.45％測試領取現金之情形，在抵價地為40.45％比例配回土地之情況下，即使有地主願意領取現金補償，財務仍為可行，是以本件之抵價地分配比例乃訂為40.45％。另本件若依上訴人主張之抵價地分配比例43％且地主全領地時，經分年貼現加總試算後，淨現值僅餘16,425,455元，且內部報酬率為0.22％，小於期望報酬率2.0％，為不可行。㈢本件區段徵收抵價地面積比例40.45％係依上訴人所提出之建議，並參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審議核定，今上訴人主張提高比例為43％
，顯係與其過去所提建議相異，且推翻其之前與被上訴人就本件區段徵收抵價地面積比例40.45％所達成之協議，顯有違誠信等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序部分：經查，系爭區段徵收係經內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函核准辦理，而該函並未向上訴人即得申請發給抵價地資格之人民為送達，核該內政部函文係對於被上訴人報請核示事項本於職權所為之職務上指示，自非直接對上訴人所為之行政處分（本院93年度判字第1016號判決參照）。而抵價地係折算抵付補償費，其救濟程序自應與補償費相同，同以縣市政府為被上訴人。又上訴人係至99年9月1日系爭公告及被上訴人另於同日以南市地權字第09914524502號函通知上訴人後，始知悉系爭區段徵收所訂定之抵價地分配比例為40.45％，故上訴人依土地徵收條例第22條第1項及系爭公告之規定提出異議，並對被上訴人循序提起行政救濟，自無違誤。又上訴人已於法定期間向被上訴人提起訴願，被上訴人誤以內政部為原處分機關予以移送，內政部再誤送非管轄機關，致管轄訴願機關內政部逾期未能作成訴願決定，則上訴人於提起訴願3個月未獲決定後之100年5月17日提起課予義務訴訟，揆諸行政訴訟法第5條第2項規定，應屬合法。㈡實體部分：⒈經查，本件上訴人於系爭區段徵收範圍內土地面積約68.146914公頃，應領補償費為5,140,926,676元，依核定之抵價地比例計算結果，上訴人將來約可領回抵價地27.565427公頃，依被上訴人系爭財務計畫評估之開發後地價31,750元/平方公尺估算，上訴人領回抵價地之價值約為8,752,022,980元，遠大於其應領之補償費數額，依土地徵收條例第39條第1項規定，尚無違法。⒉上訴人以開發成本分析取得抵價地比例概念，主張區段徵收除公共設施用地及用以支付開發成本之標售土地外，其餘可供建築之土地，應盡量發還原土地所有權人之主張，應與平均地權條例第60條第1項關於市地重劃之規定較為相近。本件○○○區段徵收方式開發，則上訴人上開主張以開發成本分析取得抵價地比例之計算方式，即難逕予比附援引。⒊再查，上訴人所舉與本件鄰近地區之土地交易價格約36,000元/平方公尺以上，然觀之位於崇德路、生產路與前臺南縣界之間住宅區，最低交易價格僅21,200元/平方公尺，且○○○段4071-4地號等土地因該區域開發之程度與本件區段徵收範圍之土地有別，土地標售價格亦異。再查，被上訴人估算本件區段徵收後，可標售土地之平均單價係依據土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關臺南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格，將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/平方公尺等情，經核尚無過低情事。又上訴人主張本件區段徵收後之平均地價為35,000元/平方公尺，其計算之參考依據均未見上訴人提出說明，故上訴人以上開金額作為計算本件之盈餘，並不可採。⒋再按平均地權條例施行細則第80條規定，本件之地價收入縱有盈餘，亦須全部撥充實施平均地權基金，非屬被上訴人之所得。而本件系爭財務計畫評估（財務敏感度分析表）中，在抵價地為40.45％比例配回土地情形，可以看出無論地主願意領取現金補償之比例為30％、40％、50％、100％時，其財務淨現值及內部報酬率均屬正數，表示被上訴人財務均為可行，是以本件抵價地分配比例訂為40.45％，尚屬有據。且本件若依上訴人主張之抵價地分配比例43％，且地主全領地時，內部報酬率為0.22％小於期望報酬率2％（40.45％比例為7.16％），淨現值為-115,975,184元，（40.45％比例為382,264,109元）等情，故被上訴人主張將抵價地總面積比例調高為43％，為不可行。⒌再查，本件抵價地分配比例40.45％既係上訴人經概算後所提出，經被上訴人審認可行後於系爭區段徵收前第2次說明會中提出，上訴人於會後並未就不服上開比例提出陳述意見，且於被上訴人嗣再就系爭區段徵收協議價購事項於99年5月27日召開會議，會中被上訴人仍重申抵價地比例為40.45％，上訴人於會中亦未就該比例提出不同意見，是以本件區段徵收抵價地分配比例40.45％既係依上訴人之建議，經被上訴人參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審議核定，上訴人卻遲至系爭公告後始就該分配比例提出異議，顯與誠信原則有違。況依土地徵收條例第30條及第40條規定，參加區段徵收之土地所有權人有選擇領取現金或領回抵價地之權利，故若上訴人於系爭公告後，認本件被上訴人核定之抵價地分配比例太低，恐影響其權益，自可選擇領取現金，而非再就抵價地之分配比例予以爭執等語，因將上訴人之訴予以駁回。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠被上訴人將區段徵收抵價地總面積定為徵收總面積40.45％，已低於土地徵收條例第39條所定50％之比例，則被上訴人針對本案究有何特殊情況自負有證明之義務，惟被上訴人並未就此說明，原判決亦未調查敘明，有行政訴訟法第243條第2項第6款規定判決不備理由之違法。㈡依系爭財務計畫所載內容，被上訴人於評估方案可行性時，亦係以開發費用及土地處分收入等成本分析資料作為評估依據，故原判決認上訴人主張以開發成本分析取得抵價地比例之計算方式，與平均地權條例第60條第1項關於市地重劃之規定較為接近，不能比附援引適用於本件區段徵收，實有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法。㈢依系爭財務計畫，本案之抵價地比例若訂為42％時，淨現值為252,575,589元，內部報酬率為3.19％，亦屬可行，被上訴人卻僅將本件抵價地比例訂為40.45％，有違行政程序法第7條第2款規定意旨，原判決未詳審酌，亦有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違法。㈣上訴人於原審提出之內政部地政司土地交易價格資料（臺南市/東區/92年第4季至100年第1季），其上已載明交易所屬年度及季別，故原判決認為上訴人所提出之前開資料，其買賣價格之發生年度為何無從得知，似有違誤。再者，由上開土地交易價格資料，25筆中僅2筆「裡地」之土地價格較低，為21,200、27,200元/平方公尺，且最高者達90,800元/平方公尺，故被上訴人以31,750元/平方公尺作為估算標準，似有偏低之虞，誠非無據。另本案與鄰近之德高保護區區段徵收案之比較部分，原判決未詳審酌，亦有行政程序法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。㈤上訴人前雖曾建議就抵價地比例訂為40.45％，事後亦未就此比例即時提出意見，惟此實因上訴人先前考慮之因素有所疏漏使然。原判決未詳審酌，遽認上訴人於公告後始就分配比例提出異議有違誠信原則，容有違誤，求為判決廢棄原判決，發回原審法院。
六、本院查：㈠「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私
人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例○○○區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」「本條例第39條第2項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積百分之50時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。……」「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。前項抵價地總面積應先經當地直轄市○縣○市○區段徵收委員會審議通過。」土地徵收條例第1條、第39條、土地徵收條例施行細則第40條第1項及區段徵收實施辦法第16條分別定有明文。是以實施土地徵收除為保障私人財產，尚兼具促進土地利用及增進公共利益等公益目的，且區段徵收之財務風險係由政府自行負擔，因此，倘政府進行區段徵收時已符合正當法定程序，且其所擬定之補償計畫，已充分補償被徵收土地所有權人於司法院釋字第440號解釋所揭櫫之特別犧牲時，原則上即應予尊重而認其為適法，不得僅以所擬定之補償計畫未滿足被徵收土地所有權人之最大利益即逕認該區段徵收為違法或不當。經查，本件內政部於99年3月29日以內授中辦地字第0990724094號函，核准被上訴人所報辦理本案區段徵收抵價地總面積為徵收總面積40.45％，嗣據被上訴人擬具徵收計畫書圖等資料，於99年8月18日以內授中辦地字第0990725231號函，核准本案區段徵收，有各該函文附卷可稽。又原判決審酌系爭財務計畫，而認系爭抵價地比例之核定，被上訴人已就本案地區特性、開發目的、總費用、公共設施、土地比例、土地使用強度及土地所有權人受益程度與實際發展狀況做考量，且經區段徵收委員會審議通過，並報經內政部核准辦理，經核尚符合區段徵收實施辦法第16條及土地徵收條例施行細則第40條第1項規定之程序，與土地徵收條例第39條第2項規定因情況特殊，得不為50％而不少於40%之內容無違，是足認系爭抵價地比例之核定已符合正當法律程序，上訴意旨主張被上訴人對於情況特殊之處未予舉證，且原判決未調查敘明，要難憑採。
㈡次按「（第1項）各級主管機關依本條例規定施行區段徵收
時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。……（第2項）被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」「出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之。」平均地權條例第54條第1項後段、第2項及平均地權條例施行細則第80條分別定有明文。實施區段徵收係為達成區域開發建設之重大公益，且由政府負擔開發所生之財務風險，非以謀求被徵收土地所有權人之最大利益為其主要目的，已如前所述。是倘政府實施區段徵收符合法定程序，且從其徵收計畫足認被徵收土地所有權人得受合理適當之補償時，即應認該區段徵收之實施為適法。經查，本件上訴人於系爭區段徵收範圍內土地面積約68.146914公頃，應領補償費為5,140,926,676元，為兩造所不爭執，因上訴人於系爭公告期間提出抵價地申請，且經被上訴人核准，則依核定之抵價地比例計算結果，上訴人將來約可領回抵價地27.565427公頃，依被上訴人系爭財務計畫評估之開發後地價每平方公尺31,750元估算，上訴人領回抵價地之價值約為8,752,022,980元，大於其應領之補償費數額，足認上訴人可得受合理之補償；被上訴人估算本件區段徵收後，可標售土地之平均單價係依據土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關臺南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格，商業區最低區塊地價為30,300元/每平方公尺、最高區塊地價為39,300元/每平方公尺，住宅區最低區塊地價為24,200元/每平方公尺、最高區塊地價為37,000元/每平方公尺，將本件區段徵收後之平均地價定為31,750元/每平方公尺等情，經核尚為合理之範圍；倘依上訴人主張系爭抵價地比例為徵收總面積43％，依系爭財務計畫所示，半年IRR值小於期望報酬率2％，半年NPV值為負值，應不可行等，皆為原判決調查且詳述其得心證之理由，經核並無不合。上訴人主張如系爭抵價地徵收比例定為徵收總面積42％，依系爭財務計畫所示亦為可行，被上訴人定為40.45％有違行政程序法第7條第2款規定，原判決未予審酌有判決適用法規不當之違法云云。惟查，區段徵收之主要目的非謀求被徵收土地所有權人之最大利益，是徵收計畫以補償被徵收人之特別犧牲即為已足，已如前述，且系爭區段徵收之財務風險既由被上訴人承擔，則應許被上訴人評估風險與成本後，核定系爭抵價地之合理比例，準此，只要上訴人能因之受有合理補償，被上訴人所為之核定，即屬適法。再者，實施區段徵收並非侵害上訴人之權利，而係上訴人因區段徵收而有特別犧牲（司法院釋字第440號解釋意旨參照），故實施區段徵收應「補償」上訴人因此所受之「損失」，並非「賠償」其所受之「損害」。經查，系爭抵價地比例之核定，既已給予上訴人充分之補償，已滿足上訴人因區段徵收之特別犧牲所受之損失，上訴人既無損失，殊難想像有何對上訴人權益損害最少之方法可採，是上訴意旨主張被上訴人未採行對其權益損害最少之方法而違反比例原則，要難憑採。
㈢再查，原判決以本件抵價地分配比例40.45％，係上訴人經
概算後所提出，經被上訴人審認可行後於南臺南站副都心（原○○○區○○○○區段徵收前第二次說明會中提出，上訴人於會後並未就不服上開比例提出陳述意見，且於被上訴人嗣再就系爭區段徵收協議價購事項於99年5月27日召開會議，會中被上訴人仍重申抵價地比例為40.45％，上訴人於會中亦未就該比例提出不同意見，有該次會議紀錄附原處分卷第74頁-第93頁可稽，是以本件區段徵收抵價地分配比例40.45％既係依上訴人之建議，經被上訴人參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審議核定，經核並無不合。況被上訴人既已依法召開說明會，上訴人陳述意見之機會已得到保障，且系爭抵價地比例之核定，已經過區段徵收委員會審議，且經內政部核准，符合法定程序，應認此核定為適法，上訴人不得以其先前考慮之因素有所疏漏，而遽指該核定為違法或不當，是上訴人之主張，委無足採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無不合，上訴
論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 12 日
書記官 莊 子 誼