最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第104號上 訴 人 黃煙評
謝永陽共 同訴訟代理人 施延勳 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源上列當事人間未依核定事業擴展計畫使用事件，上訴人對於中華民國100年11月10日臺中高等行政法院100年度訴更一字第41號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）以工廠需設置污染防治設施為由，向經濟部工業局（下稱工業局）申請使用訴外人林春木所有鄰坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號毗連之農牧用地（面積4,573平方公尺，下稱原2439號土地），經該局以民國89年1月11日工中字第560021號函（下稱系爭核准函）准予發給工業用地證明書，林春木即於89年6月3日申請將該土地變更使用地類別為丁種建築用地，並於89年8月2日將該土地分割為同段2439、2439-1及2439-2地號等3筆土地，其中2439地號土地於89年9月1日售予勝泰公司；另2439-1、2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣由訴外人林宇俊拍定取得後，合併為2439-1地號，再分割為8筆土地，分別於95年3月至同年10月間，將其中2349-1、2349-3至2349-5地號分別出售予訴外人黃宗賢，2439-6及2439-7地號出售予訴外人葉雅雪，另2349-8地號土地出售予上訴人黃煙評，2349-9地號土地售予上訴人謝永陽（以上2筆土地合稱系爭土地）。嗣被上訴人以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14日以府建工字第0970412222號函（原判決誤植為同日府建工字第0970412222號函，下稱原處分）廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並通知彰化縣和美地政事務所（下稱和美地政所）恢復原2439地號土地原編定使用地類別。上訴人等不服，循序提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第95號判決（原審前判決）訴願決定及原處分均撤銷，及命被上訴人應通知和美地政所將系爭土地之使用地類別回復登記為丁種建築用地。被上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1119號判決（本院前判決）廢棄，發回原審法院。經原審法院以100年度訴更一字第41號判決（原判決）駁回上訴人等之訴，上訴人等不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠本件經濟部核發之工業用地證明書已載明毗連地預定完工日期為89年12月31日，而被上訴人於93年8月24日會勘時即發現勝泰公司有未依原核定計畫使用之事實，即得依非都市土地使用管制規則第31條第5項規定廢止原授益處分。再者，原2439地號土地經原土地所有權人林春木變更使用地類別及分割後，除2439地號售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地，並分別出售予訴外人葉雅雪、黃宗賢及上訴人等4人。足見土地所有權人已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能按原核定計畫使用。按行政程序法第124條除斥期間之起算時點既係以事實上「廢止原因發生」為準，故不論以93年8月24日會勘知悉時，或於95年1月11日經法院拍賣時起算，被上訴人所為原處分，均已逾2年之除斥期間。㈡系爭核准函上「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」與「不得移作他用」兩項文字僅不過係被上訴人於文件上作正、反列舉之示意，並非因此即可認屬兩項不同之負擔。雖本院前判決認「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法（下稱毗連地審查辦法）」第17條第1項、第2項之規定係於97年7月11日方修正增訂，然被上訴人於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，即可依非都市土地使用管制規則第31條規定廢止原授益處分，且此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被上訴人，並非無法可循。又勝泰公司自行擬定89年12月31日為完工日期，且未曾向被上訴人提出任何關於展期完成之申請，是本院前判決理由所稱「均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更」，難合本件爭訟事實。㈢系爭土地經由訴外人林宇俊自法院強制執行程序拍定取得所有權後，訴外人黃宗賢、葉雅雪及上訴人等4人各別因信賴土地登記「丁種建築用地」，因而花費鉅資購地及興建廠房等，可證上訴人等具有信賴表現之行為，且上訴人等之信賴利益顯然大於被上訴人廢止原授益處分所欲維護之公益，且無不值得保護之情形，上訴人等自得主張信賴系爭土地登記之記載而應受保護等語。
三、被上訴人則以：㈠經濟部於89年核准本擴展計畫時，並無法令依據需在辦理土地變更編定時，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」之規定。㈡按毗連地審查辦法於97年7月11日修正始有第17條關於限期完成使用之規定。本件應自96年3月7日被上訴人會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用，開始計算2年期間。93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。洵至95年間因未見改善或重新申請，因此函示將廢止，退步言，若自95年8月15日會勘後起算2年期間，亦未逾期。㈢土地法第43條規定係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。㈣本件被上訴人以原處分所欲維護之利益，乃涉及：⒈行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性。⒉土地登記與核定用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益性質，上訴人等之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益。又影響上訴人等之「利益」者，係和美地政所97年8月5日和地二字第0970004494號函，上訴人等如有不服，應就和美地政所之行政處分為標的，進行行政救濟程序。㈤本案是涉及廢止合法行政處分，係適用同法第123條第3款之規定，應無同法第117條信賴保護之適用。不論是原處分或原處分所廢止之系爭核准函，該2行政處分之相對人均為勝泰公司，系爭土地變更為丁種建築用地後，經輾轉移轉後由上訴人等取得，如認上訴人等取得「丁種建築用地」是「利益」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，而主張其信賴應受保護等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人等之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按上訴人等之系爭土地係自原2439地號土地分割而來，則被上訴人原處分已限制上訴人等本於所有權對於系爭土地之使用收益，上訴人等對於原處分自有法律上之利害關係，自得提起訴願及行政訴訟請求救濟之。㈡次按，系爭核准函雖係工業局於89年1月11日核發給勝泰公司，被上訴人非作成系爭核准函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則勝泰公司是否未履行系爭核准函課予之負擔，被上訴人自有審認及廢止系爭核准函之權限。㈢查依工業局核發之系爭核准函，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭核准函為附負擔之授益行政處分。準此，勝泰公司就系爭核准函應履行之負擔，包括原2439地號土地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。勝泰公司在該土地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行不得將原2439地號移作他用之負擔而言，即未逾2年除斥期間。㈣又按，毗連地審查辦法第17條第1項、第2項規定，係於97年7月11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文，且本件系爭核准函亦並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔。復參以興辦工業人依促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施，非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予報准延期或改善期間，實有必要。核被上訴人於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，並未逾2年之除斥期間。㈤本件被上訴人係依行政程序法第123條第3款規定，廢止授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件上訴人等並非該工業用地證明書之核發對象，自非系爭核准函之受益人，故上訴人等亦不得依行政程序法126條規定，主張信賴保護之損失補償。㈥本件固無行政程序法第117條、第119條及第126條之適用，但參酌司法院釋字第525號解釋意旨，上訴人等之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而核准勝泰公司申請原2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫該土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以上訴人等之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。㈦至於土地法第43條規定，係指依該法之規定所為之各項權利登記，乃私法上之土地權利登記而言，並不包括行政機關所為土地用途之編定。綜上所述，原處分認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人等之訴。
五、按「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條定有明文。本件原判決以依工業局核發之系爭核准函，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭核准函為附負擔之授益行政處分。準此，勝泰公司就系爭核准函應履行之負擔，包括原2439地號土地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔。勝泰公司在該土地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行不得將原2439地號移作他用之負擔而言，即未逾2年除斥期間。而毗連地審查辦法第17條第1項、第2項之規定，係於97年7月11日修正增訂之規定，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文，且本件系爭核准函亦並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔。參以興辦工業人依促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施，非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予報准延期或改善期間，實有必要。核被上訴人於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，自未逾2年之除斥期間為由，駁回上訴人之訴，係以本院100年度判字第1119號判決所為廢棄理由之法律上判斷，為其判決基礎，依首開法律之規定，原審就此部分之判決固無不合。
六、惟查本院100年度判字第1119號判決理由指明：上訴人主張應有信賴保護原則之適用一節，原審法院更為審理時，對於上訴人有無值得保護之信賴基礎？其信賴基礎為何？及原處分廢止系爭准許函所欲維護之公益是否大於上訴人之信賴利益？應予調查審認之。原判決就此部分，認本件被上訴人係依行政程序法第123條第3款規定，廢止授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。工業局係基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而核准勝泰公司申請原2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫該土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，上訴人等之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，參酌司法院釋字第525號解釋意旨，並無信賴保護之問題。且上訴人並非該工業用地證明書之核發對象，自非系爭核准函之受益人，故上訴人等亦不得依行政程序法第126條規定，主張信賴保護之損失補償。至於土地法第43條規定，係指依該法之規定所為之各項權利登記，乃私法上之土地權利登記而言，並不包括行政機關所為土地用途之編定等語，而駁回上訴人之訴，固非無見。
七、然經查本件原判決先敘明上訴人等之系爭土地，係自原2439地號土地分割而來，被上訴人原處分已限制上訴人等本於所有權對於系爭土地之使用收益，上訴人等對於原處分有法律上之利害關係，得提起訴願及行政訴訟請求救濟。惟又認為上訴人並非該工業用地證明書之核發對象，自非系爭核准函之受益人，不得依行政程序法第126條規定，主張信賴保護之損失補償等語，其判決理由前後似有相互矛盾之可議。次查行政程序法第123條第5款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……其他為防止或除去對公益之重大危害者。」同法第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」是依上開規定，為防止或除去對公益之重大危害，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。本件原判決既認定工業局係基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而核准勝泰公司申請原2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫該土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性，以上訴人等之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形，而廢止工業局系爭核准函，則依前述行政程序法第126條第1項所定，原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償之適用。本件依原判決之認定，上訴人並非向工業局申請以系爭土地設置污染防治設施之申請人，被上訴人通知地政機關准予辦理系爭土地為丁種建築用地時，亦未通知地政機關附記登記系爭土地辦理地目變更後限於設置污染防治設施使用，被上訴人於查明勝泰公司未依工業局核准，將系爭土地設置污染防治設施使用，以該府96年5月29日府建工字第0960105805號函報請工業局廢止原核准函時，即稱：「……查本案興辦工業人利用促進產業升級條例第53條取得工業用地證明書後將土地變更為丁種建築用地，未依核定計畫作為污染防治設施使用，擅自將面積2,542平方公尺作為該公司廠房、倉庫及辦公室等用途使用外，其餘面積2,031平方公尺歷經查封、法拍、分割再出售，對於新承受之購買人無法從土地登記簿謄本判斷本案係列管土地，應可歸屬善意第3人，基於信賴保護原則，建請貴局惠予協助處理，以維公平正義原則。……」嗣工業局96年7月9日工地字第09600481170號函復被上訴人亦稱：「…………本案勝泰公司依促進產業升級條例第53條規定取得工業用地證明書，將土地變更為丁種建築用地後，未依核定計畫作為污染防治設施使用，因貴府尚未依法回復原編定，旨揭地號土地於分割後，售予第三者（彰化縣○○鎮○○段2349-1、2349-2、2349-3、2349-4、2349-5、2439-6、2439-7、2349-8、2349-9地號共8筆）；信賴者因單純相信該等土地為丁種建築用地，為信賴之基礎，進而花費貲材承購、築屋，是為信賴之表現；倘信賴者因信賴該等土地公示登記，卻因土地回復原編定，致受可能之損害，似宜依信賴保護之法理，維持其權益。惟本案具體事證，仍應由貴府本於職權認定裁奪。……。」有上開二函附原審98年度訴字第95號卷可稽（該卷第196頁至第199頁）。足徵原處分機關亦認系爭土地於分割後承購之人，似有信賴保護之適用。本件實情如何，原審仍未予調查，遽為駁回上訴人此部分之訴，實嫌率斷，應由本院將原判決廢棄，著由原審就上訴人購買系爭土地，是否知悉工業局原核定係作設置污染防治設施之用，其有無信賴保護之適用，詳為調查後，另為適法之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩