最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第120號上 訴 人 詹德健訴訟代理人 詹順貴 律師
洪韶瑩 律師上 訴 人 廖明田
吳進貴上二人共同訴訟代理人 施淑貞 律師
張譽尹 律師上 訴 人 謝哲進訴訟代理人 蔡志揚 律師上 訴 人 許金水
陳欽全上二人共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師
陸詩薇 律師上六人共同訴訟代理人 林三加 律師（兼共同送達代收人）被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師被 上訴 人 行政院國家科學委員會代 表 人 朱敬一訴訟代理人 蔣大中律師（兼送達代收人）
莊郁沁律師林芝余律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國101年9月5日臺北高等行政法院100年度訴字第118號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣中部科學工業園區開發籌備處（民國96年3月15日成立中部科學工業園區管理局，即本案開發單位，下稱中科管理局）經由被上訴人行政院國家科學委員會（下稱國科會）提出中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分，下稱中科三期）開發計畫環境影響說明書（下稱環說書）送審，經被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）先後於95年3月17日辦理現場勘查、95年3月23日、95年4月12日及25日、95年6月2日及19日5次召開專案小組初審會議（含延續會議），及於95年6月30日召開環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第142次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告本開發計畫環說書審查結論（下稱95年審查結論）。上訴人不服，經行政院96年6月29日院臺訴字第0960087630號訴願決定駁回後，訴經原審法院96年度訴字第1117號判決撤銷原處分及訴願決定。被上訴人環保署不服，提起上訴，經本院99年度判字第30號判決，仍以被上訴人環保署於開發單位未提出健康風險評估報告之情形下，有條件通過環境影響評估審查，係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊之違法為由，駁回上訴。案經被上訴人環保署以99年2月4日環署綜字第0990012509號函請開發單位於原環說書內加入環境品質及現狀、健康風險評估及其他說明資料後，先後於99年4月12日及29日、99年5月27日、99年8月12日及25日5次召開專案小組初審會議（含延續會議），其間於99年7月5日、99年8月17日2次召開健康風險評估專家會議，嗣於99年8月31日召開環評委員會第197次會議，決議本案有條件通過環評審查，並於99年9月2日以環署綜字第0990080213號公告本開發計畫環說書審查結論（下稱99年審查結論）有條件通過環境影響評估，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法（下稱環評法）第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估（下稱二階環評）。被上訴人環保署亦於99年9月2日以環署綜字第0000000000B號函知被上訴人國科會，被上訴人國科會隨即於99年9月6日以臺會協字第0990064454號函（下稱99年開發許可）開發單位，以99年審查結論業經被上訴人環保署公告，依環評法相關規定，同意依審查結論及環保相關法規辦理後續相關事宜。上訴人不服被上訴人環保署99年審查結論及被上訴人國科會99年開發許可之行政處分，提起訴願，經行政院訴願決定駁回。上訴人不服，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人具當事人適格且環評法為保護規範。本件環評審查結論之作成，未依法表決、未釐清爭議即作成審查結論，有未附記理由及未附記綜合評述之違法，且本件環評審查結論係採取閉門會議作成，違反環評應公開審查之規定。另被上訴人環保署就中科三期95年審查結論遭法院撤銷後，並未依法重做環評，而以一邊施工、一邊環評之續審方式進行，致使99年審查結論之作成，有基於錯誤及不充足之資訊而作成之違法。㈡本案對環境有重大影響之虞，應進入二階環評，本件環評審查結論有條件通過第一階段環評，顯有違法。查本案相關判決已多次審認中科三期屬對環境有重大影響之開發行為，依法應繼續進入二階環評，且中科三期引進之光電產業，將產生具有毒性之廢水，對自然環境、農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等均將造成嚴重危害；而氯氣洩漏可能影響眾多居民及員工，對國民安全有顯著不利影響之虞，應進行第二階段環評。本案符合環評法施行細則第19條各款規定，后里地區農田約有四千公頃，從事農業人口約有一萬五千人，不應開發高污染產業，影響農民權益與國家糧食安全；且本案緊鄰軍事基地，長期排放高汙染廢氣危害官兵健康，影響國家安全；又本案位於農業區、旅遊觀光、文化資源、地震帶、水源不足，不宜開發高污染、高耗水產業；本案放流水入海後，將危害保育類野生動物中華白海豚之生存環境；后里當地既存健康風險已超過不可接受之健康風險，不應容許增加更多風險；本案基地周圍有大片農地，鄰近地區自來水普及率偏低，多仰賴地下水；光電業屬高污染產業，緊鄰農業生產環境，危害國民健康與糧食安全；本案基地緊鄰軍事基地與斷層，放置大量易燃、易爆氣體對國民安全有顯著不利之影響。是本案不進入二階環評，顯有違背一般價值判斷標準、違背公益原則與明確性原則。㈢99年審查過程中，開發單位仍未提出化學物質完整清單，致本件審查結論仍基於不充分、不正確資訊而做成；99年審查結論作成前所進行之健康風險評估審查，仍有基於錯誤及不充足之資訊而作成之違法，顯然再次構成原審法院96年度訴字第1117號判決及本院99年度判字第30號判決所建立之未審慎進行健康風險評估即有條件通過一階環評之濫用裁量權之違法情事；本件環評審查結論之作成，未就文化資產進行實質審查，顯有裁量權之濫用；99年審查結論作成前所進行之空氣污染、水污染及國民安全之評估審查，仍有基於錯誤及不充足之資訊而作成之違法；本件審查結論作成前所進行之海域及地下水之資料，均非送審前二年內資料，有違開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則）第6條規定之違法；本案之健康風險評估忽視於既存致癌風險增加本案之污染值已達不可接受之致癌風險值，顯有違背一般公認之價值判斷標準之違法；本件審查結論之作成，忽視上訴人及其他當地居民受兩公約保障之適當住居權、健康權、農業灌溉及民生用水權，顯有違我國於98年4月22日通過之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法。㈣99年審查結論之公告事項第二點，不但剝奪人民參與二階環評審查之權利，亦扭曲環評是否進入二階之明確標準，被上訴人主張對環境有重大影響之虞之中科三期開發案，會因99年審查結論所加附之負擔，而使該開發案成為對環境沒有重大影響之虞，該項認定顯有裁量權之濫用；本件審查結論准許本案進駐廠商持續排放廢水入牛稠坑溝，並得污染至該場址符合應宣告為污染控制場址之時為止，顯有裁量權濫用之違法；99年審查結論容許原處分公告後一年內始完成流行病學背景調查，將造成致病來源之混淆，益見99年審查結論之作成，確有裁量權濫用之違法；99年審查結論所附之負擔「（二）空氣污染排放之揮發性有機化合物質（VOC）排放量應降至500公噸/年以下，其中250公噸由協助區外廠商改善進行抵減」，乃無法執行之虛假條件，顯違依法行政原則；99年審查結論所附之負擔「（一）8、放流水專管沿線之污染容許值」為污染管制標準（即應公告為汙染控制場址之標準），顯然有裁量權濫用之違法；本件審查結論為不進入二階環評審查，做成附帶建議減少臺中地區既存污染源及新設污染源之空污量及空氣污染物六價鉻（Cr~[R;80;80];6+~[R;100;100];）排放，規避健康風險評估之致癌率已逾越可接受標準之解決方案，已逾越被上訴人環保署之法定判斷權限，而有違依法行政原則；依環評法第14條第1項規定，環評審查結論撤銷後，開發許可即失其合法性基礎等語，為此請求判決撤銷99年審查結論、99年開發許可及訴願決定。
三、被上訴人環保署答辯意旨略謂：㈠上訴人等並非處分相對人，且上訴人所主張之權利非屬法秩序保護之公權利（即環評法並非保護規範），又其是否均為處分相對人並未舉證以實其說，且其就該處分並無法律上利害關係。本案開發行為之環評係被上訴人遵照行政法院確定判決意旨重為審查，期間召開多次專案小組初審會及專家會議，程序嚴謹，討論專業，並兼顧當地居民及相關團體實質之資訊取得權及程序參與權，始提送環評委員會討論獲致有條件通過結論，且本院99年度判字第30號判決已非認定中科三期應繼續進入二階環評，遑論上訴人所引申爭點效理論之適用。而99年4月6日委員會大會第191次會議雖決議本案之後續處理採續行審查方式，惟實質上本案均為重行審查，99年審查結論相較於95年審查結論已有大幅修正，且此修正並非僅限於健康風險評估部分；並非如上訴人所陳本案審查僅限縮在健康風險評估部分，此觀諸歷次初審會會議紀錄及審查結論甚明。另由本院99年度裁字第2048號裁定亦可證本案並無上訴人所稱未公開審查，而有剝奪其資訊取得權及程序參與權或限制公民參與之情事。㈡本案有條件通過環評審查，已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行二階環評，並無裁量濫用之違法，亦無違背一般價值判斷標準、公益原則與明確性原則。且本案健康風險評估係依據完整及正確之資訊進行評估，並附加負擔以確保預防及減輕中科三期對環境及國民健康影響，尚無上訴人所稱基於錯誤及不充足之資訊而作成之違法；本案放流水之排放對地下水影響本即有限，且原處分亦已針對未來之放流水管制附加負擔，用以確保預防及減輕本開發計畫的環境（地下水）及國民健康影響；此外，關於本案化學物質資訊、文化資產、空氣污染評估、水污染評估及安全評估、增量評估方式等節，均業經開發單位詳予說明，環評委員會詳予審查始為決議有條件通過，上訴人所提裁量權濫用及基於錯誤及不充足之資訊而作成之違法，亦容有誤解；至於上訴人歷次書狀所提，多係上訴人錯誤解讀相關研究報告或片面摘取本案歷次審查會議與會人員片段發言內容，即指系爭開發行為將造成嚴重不良影響而環評結論是基於錯誤及不充足資訊而做成，顯與實情不符，應無上訴人所請傳訊證人之必要。㈢本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案已通過環評審查，本件訴訟案之訴訟標的乃為本件審查結論處分是否違法乃至侵害上訴人權利；至於開發單位於施工及營運各階段是否履行系爭審查結論各項負擔，與開發單位於環說書中所應列之預測開發行為可能引起之環境影響，及環境保護對策、替代方案，並無互斥關係，而係委員會經審查開發單位環說書初稿後，所認得以確信足以於預防及減輕本開發計畫的環境影響，使其不致有嚴重影響環境之虞，而要求開發單位切實執行之內容，亦係開發單位是否遵循環評法而被上訴人是否恪守執行職務之課題，是故上訴人所聲請調查之各項負擔之實際執行情形，實與本案無關，並無調查之必要。另本件審查結論之作成，所依據之環評法及相關程序規定，即憲法兼籌並顧條款及環境基本法環境優先原則之具體化，亦係上訴人所引述之經社文公約各項規定所保障之住居權等之體現，未有忽視上訴人及其他當地居民相關權利之情事，此觀諸本案附加諸項負擔用以確保預防及減輕本開發計畫的環境及國民健康影響甚明等語。
四、被上訴人國科會答辯意旨略謂：㈠上訴人並不具提起本件訴訟之當事人適格。且環評委員會第197次會議之決議符合相關法律規定，並無程序違法；依環評委員會組織規程第9條第1項並未規定決議應以表決為之，如以共識決議即得取得過半數之同意時，並無表決之必要；本件第197次審查會議中，出席之委員共16人，已超過委員總數21人之半數，出席委員16人並全數以共識決議之方式同意有條件通過本開發案，實已符合前述組織規程第9條之規定，故並無程序違法之情形。況環評審查涉及高度科技性之判斷，法院原則上應尊重被上訴人之判斷餘地，僅於主管機關有恣意濫用及其他違法情事時，始得介入審查。㈡99年審查結論並無裁量濫用之違法，蓋本開發計畫對於環境並無重大影響之虞，並無進入二階環評之必要，自無裁量濫用；是否屬對環境有重大影響之虞，應尊重專家之審查及決議所為判斷，尚不得以環○○○區○○○○段及第二階段環評，且環評結論屬附條件通過者，即率然推論其有違反判斷餘地或有濫用裁量；又99年審查結論關於放流水部分之負擔，符合水利法、放流水管理辦法及國家放流水標準等相關規定，並無裁量濫用；上訴人主張牛稠坑溝導電度飆升部分，亦顯有誤解。㈢關於上訴人所提之100年4月1日魚群死亡事件，係於后里園區首次將放流水排放於放流專管時發生，與本件中科三期七星園區無關；且后里園區初排之放流水水質，均符合后里園區環評審查結論，該魚群死亡事件係因放流水初次試排至大安溪導致水域一時環境變動，造成魚隻一時無法適應新環境變動，且本件七星園區及其相鄰之另案后里園區所排放之放流水均不具有生物急毒性，並無上訴人所稱將污染地下水及危害國民健康與安全之情形。另魚群死亡事件後，迄至七星園區之放流水亦排放至大安溪後，相關檢測均可顯示目前水質均符合環評審查結論，亦無任何生物急毒性，對於周遭居民不致產生任何不良影響；㈣被上訴人環保署另課與中科管理局應於公告後一年內完成流行病學背景調查，係為確保及落實環評審查結論保障環境及國民之目的，且關於健康風險評估部分，均已依據環評審查委員之意見辦理，認定本件開發之健康風險屬可接受，故准予通過環評，並無違法；另上訴人主張被上訴人環保署未評估水污染、空污等，亦均屬誤解。而就上訴人關於化學物質資訊錯誤、不充足，空氣污染評估基於錯誤及不充足之資訊，水污染評估基於錯誤及不充足之資訊，及安全評估未充分將應考量之資訊納入評估等主張，99年審查結論於作成過程中，充分蒐集充足之資訊並予以審查，並無任何基於錯誤及不充足資訊而作成之情形等語。
五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠實務上在判斷環境影響評估法是否為保護規範，進而賦予民眾訴訟權能時，係依據學者李建良之見解，以環境影響評估法第1條、第8條、第9條以下，肯定環境影響評估法具有保護規範之性質；進而以個案中原告是否屬於保護規範射程所及之人，判斷原告是否具備訴訟權能；上訴人等業於訴訟中提出土地所有權狀影本為證，足證上訴人均為中科三期發展區（后里基地-七星農場部分）所在地之臺中市后里區之農地所有權人，依上述之實務見解，應認渠等在本件訴訟具有原告之訴訟權能，而為當事人適格。㈡99年審查結論作成之程序是否違法。按環評委員會組織規程第9條第1項並未規定決議應以表決方式為之，如以共識決議即得取得過半數之同意時，並無表決之必要。本件99年審查結論之第197次審查會議中，出席之委員共16人，已超過委員總數21人之半數，出席委員16人並全數以共識決議之方式同意有條件通過本開發案，已符合組織規程第9條之規定，並無程序違法之情形。又環評法第3條第2項係規定專家學者於委員會之組成比例，與委員會出席人員之比例無關，上訴人主張出席之專家委員少於委員會總出席人數三分之二，違反該條規定，應屬對法規之誤解。另關於環評審查之程序，環境影響評估法並未嚴格規範其開始及進行，被上訴人環保署縱未明白宣示重新審查，只要其實質上已經審查，即不能認其審查程序違法。被上訴人環保署就本件環境影響評估之審查，於99年5月27日所召開之專案小組第6次初審會第2次延續會議，已公開審查，並依行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點第六點（二）規定，不開放列席團體及人員登記發言，但開放旁聽室供當地居民及相關團體到場旁聽並以書面表達意見，對於當地居民及相關團體實質之資訊取得權及程序參與權並無影響，為本院99年裁字第2048號裁定所認定。又環評法第4條第2款規定之環境影響評估應公開說明及審查，並未賦予任何人列席環評會之權利，自不能因上訴人未列席環評會，即認被上訴人環保署未公開說明及審查。再按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業，除係意思決定作成之基礎事實外，應限制公開或提供；被上訴人環保署依行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點第八點（六）規定，會議進行決議前，旁聽之當地居民、居民代表、相關團體均應離開會場，由委員進行表決，並未違反公開審查之原則。㈢原審法院96年度訴字第1117號判決及本院99年判字第30號判決撤銷中科三期95年審查結論，並未認定中科三期之環境影響評估應即進入二階環評。參照司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由，99年審查結論之作成具高度技術性，其判斷之決策過程，非由行政機關首長單獨為之，為原審法院審查時所應斟酌者。按環評法施行細則第19條規定所謂顯著不利之影響，係屬不確定法律概念，如何解釋，行政機關擁有判斷之餘地，僅在行政機關逾越權限或濫用權力，恣意為裁量時，行政法院始得予以審查，否則仍應尊重行政機關之判斷，尚不得以○○○區○○○○段及第二階段環評，99年審查結論未進入二階環評，且為附條件通過，即推測其違反判斷餘地或有濫用裁量等情。上訴人提出之各種對環境有重大影響之情形，其中關於牛稠坑溝導電度飆升部分，上訴人主張之導電度限值，係根據其提出之灌溉用水水質標準；惟依該標準附註1、農田水利會組織通則第14條、第15條及農田水利會灌溉排水管理要點第20條以下之規定，灌溉用水水質標準關於導電度限值之規定，係用於規範農田水利會事業區內之灌溉用水。中央主管機關即農業委員會（下稱農委會）依農田水利會組織通則第35條規定授權所制訂之農田水利會監督輔導辦法，並未就公告灌溉用水水質標準提供法源基礎；準此，農田水利會灌溉排水管理要點及灌溉用水水質標準，核屬農委會依中央法規標準法第7條所訂定之職權命令，依據行政程序法第174條之1之規定，此等職權命令於行政程序法施行後二年內（即91年12月31日前），未經以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，應屬無效；上訴人依據無效之職權命令，主張被上訴人違反規定，自非可採。至於牛稠坑溝排放水應符合之規範部分，因其原屬臺中縣管轄之區域排水，且臺中農田水利會並未在牛稠坑溝設置取水口引水灌溉，故牛稠坑溝為專用排水路應屬無疑；依水利法第78條之4及排水管理辦法第22條等相關規定，原則上應符合國家放流水標準（BOD≦30mg/L、COD≦100mg/L、SS≦30mg/L）。部分農民未依農田水利會組織通則之規定取得引用農田水利會所維護之灌溉用水之資格及權利，而另引用非屬農田水利會灌溉用水之牛稠坑溝水源灌溉農作，自不得另以灌溉用水之水質作為牛稠坑溝放流水之標準。此外，牛稠坑溝於七星基地放流水排放點之上游，已是當地諸多工廠排放廢水之溝渠；在上游有諸多污染源之情況下，且無證據足資佐證，尚不得遽認污染係七星基地所造成。再者，臺中市政府業已於100年6月10日核發七星園區污水處理廠水污染防治許可證，自100年7月4日經由專管由大安溪排放口排放，已無自臺中農田水利會灌溉取水口河段之下游排放之情形，並不影響農業灌溉取水；廠區放流水均納入七星基地污水處理廠，處理後改排大安溪，對於上訴人之住居地更無可能有任何影響。關於后里園區100年4月1日魚群死亡事件，依臺中市政府環境保護局提出之行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（后里基地污水處理廠）放流管排放口附近魚群死亡原因調查報告（下稱臺中市環保局調查報告）第2頁第（二）點魚體死亡原因初步研判中第1點所載，係初次排放時，瞬間造成河川泥沙擾動，導致魚類適應不良窒息而死。另七星園區於100年7月4日進行廢水排放，開發單位即採樣檢測總氮（TN）結果亦符合環評加嚴標準（50mg/L），並無如上訴人所稱排放有毒性之廢水，將對環境及國民健康造成嚴重危害之情形。依99年審查結論第一（一）點可知，99年審查結論針對毒性確有進行嚴格管制，上訴人所援引之新竹縣地區事業廢水生物毒性試驗研究報告係於90年間針對新竹縣地區工廠和鑫光電（該廠商位於新竹科學工業園區外）檢測放流水水質所作成之數據資料；高科技產業之重金屬排放及其影響-新竹科學園區為例之成果報告，則係於91年至92年間作成，與現今之管制內容已有重大差異，自難援引該等報告作為認定本件開發計畫之放流水是否具有毒性之參考。另中科管理局自營運迄今，均有對本件開發計畫進駐廠商之放流水，委託嘉義大學熊文俊教授持續進行放流水生物急毒性試驗，檢測結果均顯示進駐廠商之放流水不具有生物毒性，足證本件開發計畫進駐廠商之放流水在管制下並未對自然環境、農業生產及國民健康造成嚴重不利之影響。㈣99年審查結論之審查過程中，開發單位提出之化學物質清單是否完整。經查被上訴人雖不爭執於環評審查過程中，有部分委員提出化學物質清單不完整之質疑，惟環評審查大會最後作出環評審查結論之判斷基礎，為廠商實際提出之化學物質清單，廠商於實際使用之化學物質不得超過列於本案環說書者，如日後擬使用其他化學物質，則須重新進行環境影響評估及健康風險評估；故縱使其所提出之清單並不完整，本件環評所通過之效力範圍亦僅止於詳列清單部分，其他化學物質均不准使用。就此，99年8月25日專案小組第8次初審會議紀錄結論（一）4及七星園區環評審查結論第一（四）點均規制：「未來每年使用大於1公噸之已確認之危害性化學物質清單如有變更時，應重新進行健康風險評估，並依環境影響評估法規定申請變更。」以確保開發單位運作之危害性化學物質均在健康風險評估範圍內，並將此納為審查結論。本件環評效力範圍既僅及於通過時已知之化學物質清單，縱於健康風險評估之過程中，廠方無法即時提供部分化學藥品之組成成分，該等不明確之成分部分，均不得於廠中使用，自不影響環評審查結論或健康風險評估之效力。又上訴人主張之離子植入製程，係指半導體製造業製程，而本件七星基地進駐之產業均為光電業，並未使用該製程，亦無可能因此而使用離子植入製程所需之砷化氫。上訴人提出之專案小組初審會議審查意見回覆關於離子植入製程使用砷化氫之記載，係開發單位回應及說明離子植入製程與砷化氫間之關係，並非表示進駐廠商將使用砷化氫，與本件環說書及健康風險評估報告中未列砷化氫，並無任何不一致。㈤健康風險評估是否基於錯誤、不充足之資訊作成。經查上訴人歷次書狀所列學者專家意見，係片面摘取本案環說書相關審查會議之會議紀錄與會人員發言內容；在審查過程中，上訴人所列學者專家之意見，皆經環評委員會充分審查考量並有相關處理，上訴人僅摘列審查會議與會委員、專家學者及相關機關所提意見，即主張99年審查結論係基於錯誤及不充足之資訊而作成云云，尚非有據。另99年審查結論有無就文化資產進行審查；經查本案環說書就文化資產部分，業於第六章開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現狀之6.1.6文化資產單元，分別就⑴區域開發史、⑵七星農場園區及鄰近地區文化資產及⑶現地調查成果，說明其調查及資料查核結果，足見委員會已就文化資產部分予以審查；上訴人僅片段摘列審查會議與會委員、專家學者及相關機關所提意見，即主張99年審查結論未就文化資產進行審查，尚非可採。㈥空氣污染評估是否基於錯誤、不充足之資訊作成。經查TFT-LCD產業的世代別，係代表其投入玻璃基板的尺寸，並不表示8.5代製程較7.5代複雜或7.5代較6代複雜；開發單位辦理本件七星基地健康風險評估計畫時，係於97年3月至4月間進行煙道檢測，當時之所以選擇友達龍科廠（6代）進行煙道檢測，係由於該公司表示未來后里廠（
8.5代）的原物料、製程及空氣污染防制設備與龍科廠（6代）相同，空氣污染排放行為應該較相近；而本件基於6代廠之空氣污染物排放量乘以5.5倍（即友達后里廠未來的空污排放量為龍科廠的5.5倍），係考量投入玻璃基板的面積差異而算出來的倍數（表示后里廠每年使用玻璃基板總面積為龍科廠的5.5倍）；因為污染排放量與風險值有正相關，所以必須先將排放量做修正，才不致低估風險，此實為學理上的合理作法。此外，開發單位於第六次初審會第二延續會議結論及綜合討論意見處理說明中，亦已說明第7.5代廠與8代廠排放量推估為449.16公噸，而5代廠之排放量為450公噸，可見確實無明顯差異。依被上訴人環保署所公告實施之健康風險評估技術規範，健康風險評估必須採用連續五年之氣象資料進行模擬評估，實務上並無可能為進行開發而先自設氣象站五年後再進行健康風險評估，故合理作為均係採用空保處依被上訴人環保署空氣品質模擬評估技術規範，由模式支援中心所提供之長期氣象資料評估；故本件監測資料均係依據空保處之長期氣象資料進行評估，監測站與園區距離即受有資料來源之限制。因此，空保處乃於審查過程中，針對如有洩漏情況發生時之異常狀況表示意見，建議未來於基地附近增設氣象站或空氣品質監測站，以因應異常洩漏之緊急應變需求。而本件環評審查結論並已規定，開發單位於工業區盛行風下風處完成設置至少一個空氣品質監測設施，就此開發單位並已於環說書定稿本第8-35頁監測計畫中列入該監測設施之增設，該監測項目有風速、風向、溫度及濕度，故能反映實際園區之氣象狀況。另該監測站主要用意為平時監測及發生空氣污染突發事件，並非於開發前空氣污染評估使用。在后里區既有大型污染源（豐興鋼鐵廠、后里焚化廠、正隆紙廠）排放之污染物中，以戴奧辛毒性最高且最為外界關注，故中科管理局依被上訴人環保署執行之大型垃圾焚化廠周界空氣、植物及土壤中戴奧辛含量調查計畫，推估前述污染源之戴奧辛年排放量，分析出豐興鋼鐵廠佔94.41%、后里焚化廠佔5.41%，而正隆紙廠僅佔0.18%，並查詢相關文獻指出造紙工業主要污染來源為廢水，故於評估以空氣污染物為主之既存風險時，將影響程度相對輕微之正隆紙廠排除，係學理上合理之方法，並非刻意忽略特定污染源。此外，按化學元素週期表所列元素種類，單純金屬類就有80餘種，但實務上不可能所有物種都檢測，學理上通常視行業別、製程別、污染防治技術、原物料使用等資料，判斷特徵物質後加以檢測，上訴人未說明鉀、鋁二項金屬有何非檢測不可之原因，或說明該二項金屬有何特別之毒性，僅以未檢測為理由，主張99年審查結論低估風險，顯屬無據。㈦水污染評估是否基於錯誤、不充足之資訊作成。查卓蘭水文站位於大安溪流域，與后里園區承受水體屬同一水系，水文站資料以流域觀點及上、下游關係作考量，無涉其所在行政轄區；水利署於大安溪由下游至中游共設有大安溪橋、日南、義里、七塊厝、卓蘭等五處流量測站，其中大安溪橋未有監測資料，日南測站記錄年代為30至41年間，七塊厝測站記錄年代為29至48年間，故有資料不足且年代久遠之情形，另義里站則於93年全年無紀錄資料；因此，於94年間進行環評作業時，乃引用當時有持續量測資料之卓蘭站月平均流量資料，推估后里園區長期放流點處之大安溪流量（包括枯水期、豐水期、全年平均），同時並以卓蘭站日流量資料推估更為保守情況之Q75流量（此係指百分之七十五時間可達到此流量以上）。至於士林攔河堰於91年完工，由大安溪主流引水至鯉魚潭水庫使用，鯉魚潭水庫位於大安溪支流景山溪，景山溪於苗栗火炎山附近匯入大安溪主流（位於后里園區長期放流管排放點上游），故大安溪經士林攔河堰引水至鯉魚潭水庫後，其剩餘水量仍匯入大安溪。依臺灣電力公司之鯉魚潭水庫士林水力發電工程佈置第二次局部修訂後環境說明（84年2月），士林攔河堰為確保大安溪下游河川流量及涵容能力已規劃保留環保基流量(2.7立方公尺/秒)。環評階段以卓蘭站62至93年日流量資料推估后里園區長期放流點處之大安溪流量約為
7.53立方公尺/秒，如考量士林攔河堰興建之影響，引用卓蘭站92至96年日流量資料推估后里園區長期放流點處之大安溪下游流量約為5.83立方公尺/秒，經河川水質模擬結果顯示混合後水質BOD及SS亦可符合丙類河川水體水質標準。另外由於卓蘭站於96年5月後即無水文統計資料，而水文資料宜以長期資料進行統計分析，若僅以士林攔河堰91年興建後至96年間4至5年資料分析，可能將有所偏差。因此，若改以更下游之義里水文站推估大安溪流量，自士林攔河堰興建後，92至98年日流量推估后里園區長期放流點處之大安溪流量約為12.59立方公尺/秒，亦為Q75流量，相較原估算之7.53立方公尺/秒為大，故原估算實為相對保守，高於原先本案環評採卓蘭水文站所推估之流量，顯見環評階段採用之流量資料已為保守推估數據，故環說書所評估后里園區對大安溪水質之影響實屬相對較為保守之評估結果。㈧安全評估是否基於錯誤、不充足之資訊作成。經查本件安全評估統計之光電產業重大事故，係指火災、爆炸或洩漏等重大災害；安全評估結果並非在說明光電產業不會發生意外事故（意外事故之控管實係各該進駐廠商依據勞工環境安全相關法規所應盡之管理職責），安全評估實係以環境影響評估之角度切入，針對廠商所提供的原物料使用情形及廠房配置等，以及搜集歷史事故資料，歸納出七星基地的進駐廠商如果發生火災、爆炸或洩漏等意外，化學物質的影響範圍會侷限在園區內，不致影響到園區外的環境。上訴人所舉兩例，其中2009年友達臺中廠雖曾發生二死工安意外，該事故原因為工人清洗桶槽，在桶槽內因缺氧意外死亡，非屬火災、爆炸或洩漏等重大災害。至於帝蒙科技公司意外事故部分，該公司為PCB（印刷電路板）代工業，其製程與光電產業完全不同，並無參考之價值；自不得以此兩例，為安全評估資訊不足之依據。關於混爆風險部分，則於99年8月17日經健康風險評估專家會議延續會議討論，認為這些物質的存量係以47公升的鋼瓶存放，其影響的範圍仍侷限在廠區內部，足見被上訴人之安全評估並非漏未考量混爆安全。另本件安全評估已評估廠商所使用之氣體及化學品於發生最惡劣之事故時（不預設事故發生之原因，僅假設發生儲槽、管線破裂且防護措施均失效的最糟情況），因大規模外洩所導致之影響範圍，換言之，不論區位有無活動斷層，均假設地震會造成事故。由於經評估的影響範圍均在園區內，所以不會影響鄰近軍事基地。99年審查結論之安全評估針對學者專家關於斷層及軍事基地之安全質疑，認為屯子腳斷層及三義斷層等活動斷層，位於基地外分別至少1.6公里及155公尺以上，故重要結構層之距離皆已超過建築技術規則規定之退縮距離以上，已可避免因斷層引致地表錯動而對基地產生危害。至於后里基地之軍事用地，據軍方表示為平、戰時結合營區，於平時結合國軍精進案戰力組建，營區以訓練為主，故七星農場附近並無軍事禁限建管制，此軍事基地平時僅限於演訓使用，且廠商距離營區皆有超過百公尺之距離，其間並有30公尺主要出入道路，除進出之貨車或軍事演習需要管制交通影響外，營區與廠房互相之間可能引致之安全風險頗低，該說明應屬合理可信。再者，七星基地旁之營區及靶場，並無證據證明有彈藥庫存在，自無因化學物質洩漏導致軍火彈藥爆炸之情況發生。㈨開發單位送審之海域及地下水監測資料，是否違反作業準則第6條之規定。經查本件開發單位係於94年間檢具本件環說書向被上訴人國科會提出環評之申請，再由被上訴人國科會轉送被上訴人環保署，依開發行為環境影響評估作業準則第51條規定，應適用93年12月22日之開發行為環境影響評估作業準則，而不適用99年2月26日修正之作業準則。又縱使適用99年修正之作業準則第6條第1項附件三附表六規定，開發單位既係用94年間環境影響評估提出申請時（即送審時）二年內之資料，亦符合作業準則之規定。開發單位於提出環境影響評估申請時，所提出之海域及地下水監測資料，符合93年及99年作業準則之規定，並無違法之處。㈩99年審查結論之健康風險評估，是否忽略本案之污染值已達不可接受之致癌風險值。經查關於致癌風險值增量之評估，雖有專家質疑未呈現基地鄰近的基本風險值，依採樣推估值係現階段增加之風險，而非目前之總風險，亦非將來量產後之總風險值。經健康風險評估專家會議延續會議討論，認為以目前之評估技術並無法評估基地鄰近的基本風險值，健康風險評估係評估新增加污染源造成之增量風險；本評估於排放量推估時，已考量量產後之排放情形，並將評估過程中將暴露期間設定為30年；已對依據健康風險評估技術規範之增量評估方式加以認可，對既存之風險開發單位則已提供既存風險之分析結果供委員參酌；此一對增量評估之作法符合一般國內外通用之方法學，並無不合理，故專家會議亦決議接受本案評估結果。健康風險評估係評估特定場址的增量風險，參考標準為，若致癌風險值小於，即表示可接受，此有健康風險評估技術規範為據。有關某一地區（或範圍）現存所有污染源所造成的總風險，在現有方法學上並未發展出此種評估模式，亦無判斷可否接受之參考標準。上訴人將～做為判斷既存風險可否接受之基準，顯非有據。即使有上述方法學之限制，由於外界對於后里地區既有污染源對當地影響之程度迭有疑慮，開發單位為能儘量呈現當地既存風險的量化程度，仍進行土壤及周界空氣中重金屬及戴奧辛之檢測，作為評估之參考。在重金屬鉻的檢測上，係檢測總鉻，未區分三價鉻（無致癌性）及六價鉻（有致癌性），所以假設二種最極端之情況（即總鉻中之六價鉻為0或100%）進行評估。僅有當100%為六價鉻時，致癌風險才有可能達到，但因總鉻不可能100%為六價鉻，故此實係最保守情境之評估。而依據被上訴人環保署環檢所於99年8月檢測后里地區土壤之結果，六價鉻測值均為N.D（未偵測到），顯示后里地區總鉻之組成係以三價鉻（無致癌性）為主，故相對致癌風險應較接近以100%三價鉻評估之數據（即1.94×），即可接受。縱使依據前述最保守之方式進行評估仍得出目前后里地區既存風險為可接受，被上訴人環保署專案小組第8次初審會議仍作成附帶決議，為有效管制及削減既存污染源所排放的空氣污染物中重金屬含量，被上訴人環保署將持續督導並協助臺中市政府對既存污染源及新設污染源加強管制，以減少有害空氣污染物量，確保民眾健康。上訴人援引之土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第7條所載致癌與非致癌風險之標準值，係適用於增量風險，即中科管理局所評估之以下結果：1.空污增量致癌風險2.74×；2.空污增量非致癌風險0.16；3.放流水增量致癌風險1.16×；4.放流水增量非致癌風險：0.00361。由以上評估結果顯示，不論是空氣污染物或放流水，致癌風險均小於，非致癌風險均小於1，皆屬可接受範圍。上訴人主張致癌風險已過量云云，為不可採。99年審查結論是否違反兩公約。我國雖通過兩公約施行法，各級政府機關行使職權，應符合兩公約有關人權保障之規定。惟兩公約須由本國憲法及相關法規使之具體化，有關環境保護之問題則有賴環境基本法等法規予以規範；本件有關99年審查結論是否合法，仍須視有無違反環評法之規定，亦即應以本國法審視其違法性。上訴人以99年審查結論有條件通過第一階段環評，未進入二階環評，不論其有無違反環評法，即認為係屬忽視上訴人及其他當地居民受兩公約保障之適當住居權、健康權、農業灌溉及民生用水權，自非可採。又99年審查結論允許進駐廠商將廢水排入牛稠坑溝，至宣告為污染控制場址，是否違法。經查被上訴人環保署於87年6月24日修正發布地面水體分類及水質標準第4條規定，雖將國內陸域地面水體分類分為甲、乙、丙、丁、戊等五類予以管制，惟因牛稠坑溝屬臺中縣（現改制為臺中市）管轄之區域排水，非屬該標準所規範之水體，故無相關地面水體水質標準得供參考。故就牛稠坑溝排放水應符合之規範，應依據水利法第78條之4及排水管理辦法第22條等相關規定，亦即應符合國家放流水標準（BOD≦30mg/L、COD≦100mg/L、SS≦30mg/L）。99年審查結論一（一）2、3、4點，並進一步採取加嚴標準（BOD≦10mg/L、SS≦10mg/L、COD≦60mg/L），較國家放流水標準更為嚴格，符合相關法律之規定。又99年審查結論一（一）10點已明確說明：「放流水專管未完成前，同意放流水短期排放於牛稠坑溝。」可知該審查結論並非無限期准許放流水排放於牛稠坑溝，且本開發案已於100年7月3日起將放流水改排放至七星基地污水處理廠，並於100年7月4日正式由大安溪排放口排放。至於99年審查結論一
（一）10點後段所述：「應持續進行土壤及地下水監測，不得超過土壤及地下水污染管制標準。」係被上訴人環保署為責成中科管理局應確保符合相關管制標準，而非容任污染，上訴人以此為被上訴人環保署容任污染之理由，顯有誤解。另99年審查結論容許公告後一年內始完成流行病學背景調查，有無違法。經查關於流行病學調查，係為評估既有污染對附近居民健康之影響；環評之健康風險評估，係評估新增開發案未來對附近居民之健康影響；故在過去環評要求之項目，並未要求進行開發區域之背景流行病學調查。本件開發案中已要求進行開發案所排放污染物對當地居民可能造成之健康風險進行評估，評估結果認為影響風險小於可忽略風險（百萬分之一），被上訴人機關為持續監督其影響，進而要求審查結論公告後一年內應針對影響區域居民完成流行病學背景調查，且營運後應每五年進行一次流行病學追蹤調查，並與健康風險評估結果進行比對；其中審查結論公告後一年內應針對影響區域居民完成流行病學背景調查，係為建立新開發案未運作前之背景資料；至於營運後應每五年進行一次流行病學追蹤調查，並與健康風險評估結果進行比對，則係為監督、管控開發單位運作後之管理措施，屬於後續追蹤之做法，並無裁量權濫用之情形。99年審查結論關於空氣污染排放抵減之負擔，是否違法。經查本案開發單位曾以100年9月2日中環字第1000022524號函檢送中科三期后里園區（七星農場部分）揮發性化學物質（VOCs）核配及實際排放說明予被上訴人環保署，略以該局已由中科一、二期尚未使用之排放量移撥250公噸至七星農場使用，核配量為205.57公噸，100年第一、二季實際排放量僅14.663公噸；足證99年審查結論一、（二）關於空氣污染排放之揮發性化學物質（VOCs）排放量控制之負擔，的確可監督查核，且實際排放量亦遠低於上開負擔，對環境影響相當有限，並未違反依法行政原則。另由99年審查結論所附負擔之實際執行情形，可否判斷該處分為違法。就99年審查結論所附負擔觀之，其內容包括由開發單位設置空氣品質監測設施、完成流行病學背景調查、責成進駐廠商每年執行環境會計帳、建立環境及健康保險基金及對放流水重金屬濃度最大限量所管制的重金屬進行檢驗等項，係為有效達成環評法第1條之立法目的，對環境及鄰近居民予以保障，而責成開發單位於施工及營運階段應履行各項負擔；由上述各項負擔觀之，均非有難以履行之情形，若開發單位有未履行之情事，亦應由主管機關依法監督、懲處，並非所附條件未成就，而使行政處分不發生效力；亦無從以開發單位有無履行99年審查結論所附各項負擔，判斷行政處分是否違法。是上訴人聲請調查開發單位有無於審查結論公告後一年內，於工業區盛行風下風處完成設置至少一個空氣品質監測設施；有無於審查結論公告後一年內完成流行病學背景調查；有無責成進駐廠商每年執行環境會計帳；有無建立環境及健康保險基金，並有監督及協商機制；放流水重金屬濃度最大限量所管制的重金屬，有無就鋅、銀、銦、鉬、鎵、錫進行檢驗，均非必要等語。
六、上訴意旨略謂：㈠原審判決認定被上訴人環保署未重新開啟審查程序，以續審方式作成原處分並非違法，消極未適用行政程序法第118條規定，未考量同法第4條正當法律程序規定，更有判決不備理由之違法。95年環評審查結論與程序已因遭撤銷而溯及失效，99年審查結論自應全面續審評估，非僅限於受撤銷事由（即健康風險評估），此亦為被上訴人所不爭執；然被上訴人環保署係以續審形式，延續已不存在之95年環評，且將審查標的不當限縮於健康風險評估，完全未及於其他項目，審查當時即已遭學者批評；惟原審就上訴人此部分主張，未為任何論理說明，逕認原處分並無違誤，實屬判決不備理由，亦有消極不適用法規之違法。㈡原處分係依據94年間之調查資料作成，違反環評法第6條第2項第6款與99年版開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項規定，原判決之認定顯有消極不適用法規與不備理由之違法。原判決認本件得依94年資料作成，無須重新送審；惟本件原處分既係一全新之環評審查程序，自應於99年間令開發單位重新為評估、送審，方為適法。原處分以94年資料為審查依據，無從了解環境現況，亦斷無可能就各面向均重新進行完整之續審，非基於正確充分資料作成；且被上訴人環保署於99年進行之審查，竟以開發單位94年之海域及地下水量測資料為據，審查委員既係依據5年前所作之量測資料，豈有可能如被上訴人國科會所稱「將所有面向均進行完整之續審」？豈有可能進行有效之風險預防與溝通？此已嚴重架空環評法第6條第2項第6款、第7條第2項、開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項附件三附表六等規範對於審查資料時效性及有效性之要求，更證明99年環評結論內容草率，並非依據充分正確之資料作成。㈢環評過程中，開發單位未曾停止開發行為，破壞環評制度的預防功能，無從呈現環境現況、無從正確評估風險，原判決此部份之認定，有違環評法第1條、第6條及第14條規定。原判決認為「邊環評邊施工」僅為被上訴人是否遵守判決問題，與原處分之合法性無涉；惟預防原則為環評制度之核心，開發行為與環評審查同步進行，會使風險成為既成實害，喪失環評審查基礎而有嚴重瑕疵；是原判決之認定，無視環評法第1條、第14條所揭示的預防原則精神，消極不適用法規，且就上訴人等上述主張何以不可採，亦無一字交待，有判決不備理由之嫌。㈣原判決認定原處分為一般處分，無須附記理由，適用行政程序法第92條第2項前段、第96條第1項第2款及第97條第4款顯有錯誤。蓋原處分相對人係屬特定，不符一般處分之定義，依行政程序法第96條第1項第2款規定自應附記理由；然原處分僅記載環評審查結論，相對人與利害關係人均無從得知其作成之理由，且本院近年見解（100年度判字第1040號判決）亦認為，環評審查結論依法應有綜合評述，且不得以審查結論取代綜合評述；是原處分非一般處分，應附記理由與綜合評述而未為之，原判決就上訴人上開主張未有任何論述，即率爾認定本件係屬一般處分，無須附記理由，適用行政程序法第92條第2項、第97條第4款規定顯有違誤，又消極未適用行政程序法第96條第1項第2款，顯屬判決違背法令。㈤被上訴人作成原處分違反合議制精神，有諸多爭議未決即逕為決定，原判決就此部分未有任何說明，實屬判決不備理由。原判決認上訴人所列之委員意見，已於審查程序中獲得完整討論與解決，故原處分並未基於錯誤及不充足之資訊而作成；惟依本院100年度判字第1022號判決見解，審查過程中委員與專家所提質疑，應再為開會、討論與審議，方符環評法第3條合議制之精神；然99年8月17日健康風險評估會議中諸多疑問，未再進行實質討論，截至作成結論為止均未處理，甚至於第197次大會仍受質疑；且最後一次健康風險評估專家會議中，有諸多針對評估調查範圍與評估項目不足之質疑，惟上開質疑於第8次專案小組會議中並未討論，提出質疑之專家亦未受邀出席，開發單位更未重新檢討評估範圍與項目；另開發單位於健康風險評估定稿本中，已明白承認渠等並未將曾受質疑之項目（孕婦與嬰兒等敏感族群）納入評估；甚且，於作成原處分之第197次會議中，仍有委員認為開發單位就爭議問題「均未回答」，亦證結論作成時，仍有爭議未決。原判決就此部分完全無論理，顯屬判決不備理由等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷99年審查結論、99年開發許可及訴願決定。
七、本院查：㈠行政訴訟法第42條第1項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之
結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」所謂「撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害」，係指撤銷訴訟的判決結果，使當事人以外第三人之權利或法律上利益直接受損害者而言。故將會因撤銷或變更原處分或決定之判決，致其權利或法律上利益受有損害之第三人，即得據此規定，於訴訟繫屬中獨立參加訴訟。如果行政法院未依職權或聲請，裁定命其參加，該第三人固得依行政訴訟法第284條規定，對於確定終局判決聲請重新審理，但畢竟有損於法之安定性，故解釋上，如撤銷訴訟的結果，可能撤銷或變更原處分或決定時，行政法院的裁量權即萎縮至零，而應依職權命其獨立參加訴訟，或因該第三人之聲請，裁定允許其參加。本案開發單位中科管理局，經由被上訴人行政院國家科學委員會提出中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書送審，經被上訴人行政院環境保護署召開專案小組初審會議（含延續會議），決議本案有條件通過環境影響評估審查；被上訴人行政院國家科學委員會隨即函開發單位，同意依審查結論及環保相關法規辦理後續相關事宜；上訴人不服，循序提起本件撤銷訴訟。其訴訟之結果如係撤銷或變更原處分或決定者，開發單位之權利或法律上利益即會受有損害，揆諸前揭說明，縱使開發單位未聲請參加本件訴訟，原審仍應依職權命其獨立參加訴訟。詎原判決徒以本案開發單位，係屬被上訴人行政院國家科學委員會之下級機關，關於被上訴人行政院環境保護署有條件通過環境影響評估審查，及被上訴人行政院國家科學委員會同意開發之行政處分是否違法，其利害與被上訴人行政院環境保護署及行政院國家科學委員會相一致，並非另有一與上訴人利害相對立之第三人，因原處分撤銷之結果，致其權利或法律上利益將受損害等語為由，認無庸依行政訴訟法第42條第1項規定，命本案開發單位獨立參加訴訟，已有未洽。
㈡次按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在
直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會(以下簡稱委員會)。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」行為時環評法第2條、第3條第1項、第5條第1項、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項、第12條第1項、第13條第1項、第2項、第14條第1項、第2項及第18條分別定有明文。復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。
六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」行為時環評法施行細則第19條及第43條亦定有明文。足見依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，及記載其他規定之事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「對環境有重大影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才由開發單位舉行「公開說明會」（同法第7條第3項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8條第1項第2款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8條第2項），使當地居民在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9條）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的事業主管機關會同主管機關、委員會委員、其他有關機關、專家、學者、團體及當地居民進行現場勘察及舉行公聽會，並作成紀錄（同法第12條第1項）；最後，由主管機關作成審查結論（同法第13條第2項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可的審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形。又環評法第8條第1項既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條第1項所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之；且環評法第8條第1項所謂「對環境有重大影響之虞」，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否可以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，此對照環評法第5條第1項規定文義及同法第6條第2項第7款、第8款、第10款、第18條規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解「對環境有重大影響之虞」者，不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護對策可以化解「對環境有重大影響之虞」，即不須進行第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響評估的程序，豈不是成為具文？㈢系爭99年審查結論二謂：「本案經環境影響評估審查委員會
審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估」等語，似不否認本件開發行為（即中科三期開發計畫）可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。等語（參見原審卷一第211頁），顯係以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，於論理上倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨；又開發單位既尚待於未來於施工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔，如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為「已無」對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成效）？上開結論顯亦違反經驗法則。且依系爭中科三期開發計畫健康風險評估報告（摘要）所載「有關空氣污染物的危害性鑑定，採用『健康風險評估技術規範』的直接量測法，至七星農場A廠商龍科廠及已營運之B廠商進行煙道檢測。為瞭解採樣是否有異常情形，分析A廠商97年3月與4月煙道自動連續監測資料。結果顯示採樣當日的資料約為該兩個月歷史資料的中位數，可說明煙道檢測的代表性。另依據分析共檢出4種國際癌症研究機構分類屬於2B（人類可能致癌物質）以上的致癌物質：苯、二氯甲烷、乙苯及硝甲烷」、「有關放流水的危害性鑑定，亦應用健康風險評估技術規範建議的直接量測法，至A廠商龍科廠、已營運之B廠商及后里基地污水處理廠進行放流水的採樣與檢測。本計畫蒐集后里基地污水處理廠歷史連續監測資料（如pH值、導電度等、BOD、COD、SS），來說明放流水檢測的代表性及水質穩定性。分析結果共檢出6種國際癌症研究署分類屬於2B（人類可能致癌物質）以上的致癌物質:砷、鎘、鉛、鎳、乙苯及三氯甲烷」；雖然「評估中科廠商排放空氣污染物所致之兩種狀況的健康風險：第一種為七星農場基地兩家進駐廠商在最大產能的排放條件狀態下，非致癌風險的部分，保守式不考慮污染物質對於不同標的器官的影響下，加總之總非致癌風險危害指數為0.085；另總終身增量致癌風險值為2.62x；第二種情境為中科第三期后里基地及七星基地兩地廠商同時營運且在最大產能排放的情況下，在非致癌風險部分，同樣保守式不考慮危害物質對於人體健康影響之不同標的器官情況下，總非致癌風險之危害指數為0.16；另總終身增量致癌風險值為2.74x。兩種情境的評估結果均屬可接受的風險範圍」、「有關放流水長期排放至大安溪之健康風險評估結果，在非致癌風險部分，距離放流口O公尺、200公尺、400公尺和600公尺處，成人總非致癌風險危害指數分別為0.00361、0.00183、0.00153、0.00123；而小孩分別為0.00126、0.000673、0.000564和0.000454。另外在致癌風險部分，成人總終身增量致癌風險值分別為
1.16x、7.19x、6.04x、和4.88x；而小孩則分別為
5.13x、3.25x、2.74x和2.22x。目前七星及后里基地總進駐廠商家數及其行業別比我國其他主要科學園區都較單純，為了進一步確保風險評估的保守性，我們參考行政院環保署委託財團法人中興工程顧問社『高科技產業廢水水質特性分析及管制標準探討計畫』調查之結果，增加在其他科學園區污水處理廠曾檢測出之化學物質，包括氯甲院、丙酮、異丙醇、氯仿、鄰苯二甲酸乙己酯和甲醛等6個物種。如外加此6種物質評估的結果，則成人之總終身增量致癌風險值為4.74x，小孩之總終身增量致癌風險值為2.91x。而非致癌風險的部分，成人之總增量非致癌風險危害指數值為
0.0735，小孩為0.0449。表示兩種放流水情境的增量風險均在可接受的範圍」，但由於「各界關切之后里鄉既存健康風險議題，雖然方法學上有其侷限性，本評估特別採用環境採樣的方式，以涵蓋后里鄉既存的固定污染排放源、交通污染源、長程傳輸等因子綜合影響下，后里地區既存環境污染的現況。本評估在后里設置10個採樣點，進行周界大氣、土壤及農作物之戴奧辛及8種重金屬（砷、鎘、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅）的檢測分析，並透過多介質傳輸模式評估此種環境背景下所致之健康風險。評估結果假設六價鉻於環境介質的含量範圍為0～100%，10個採樣點之既存總終身增量致癌風險值範圍為1.94x～2.10x。本項評估結果顯示后里地區的既存風險有較高的現象」（參見原審卷二第203頁至第205頁），可見在系爭開發行為坐落地區有既存較高健康風險的環境現況下，如再進行系爭開發行為，勢必加重當地環境負擔，提高當地居民健康風險，其是否有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力，並對當地眾多居民之健康，有顯著不利之影響，而構成「對環境有重大影響之虞」？尚非無研求之餘地，詎被上訴人環保署未加細究，遽認系爭開發行為不須進行第二階段環境影響評估，原審法院對上開重要事證亦漏未審酌，遽予維持，自嫌速斷。
㈣開發行為環境影響評估作業準則第51條規定：「本準則施行
前受理審查中之說明書或評估書之處理，得依開發單位提出申請時所依據各該原適用準則之規定辦理。」僅係規範該準則施行前受理審查中之環境影響說明書或評估書，於施行後之處理作業程序準據，對於該準則施行後修正前受理審查之環評案件，基於程序從新原則，於該準則修正後自應適用新的作業準則。又環評法第6條第2項第6款之所以將「環境現況」規定為環境影響說明書應記載事項，實因呈現即時、正確之環境「現況」，係環評委員進行環境影響評估的前提，也唯有忠實、正確呈現環境現況，方能達到環評法第1條所揭示之「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的。此亦為99年2月26日修正發布之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項附件三附表六要求開發單位提出「送審前二年內資料」之原因。蓋若無法具體掌握開發行為可能影響範圍內之環境現況，自難以評估系爭開發行為對環境將造成何種影響。且依據環評法第7條第2項規定，立法者預設主管機關至遲應於收受環說書後50日內作成審查結論（有特殊情形者，其審查期限之延長，以50日為限，至多100日），搭配上開作業準則第6條第1項各項附表所訂之資料時效要求，即可確保審查依據資料之即時與正確性。查95年審查結論既已遭撤銷而自始不存在，被上訴人環保署即應重啟環境影響評估審查程序，為忠實呈現母法所要求記載的「環境現況」，所謂「送審前二年內資料」自應指重新審查前二年內資料。然被上訴人環保署於99年4月至8月間進行之審查，竟仍以開發單位所提94年度之海域及地下水量測資料為據，而未要求其更新水質檢測資料，自與環評法第6條第2項第6款、環評法第7條第2項之規範意旨有違，原判決未予糾正，遽認「開發單位既係將（似係「以」字之誤植）94年間環境影響評估提出申請時（即送審時）二年內之資料，亦符合作業準則之規定。開發單位於提出環境影響評估申請時，所提出之海域及地下水監測資料，符合93年及99年作業準則之規定，並無違法之處」等語，容有未洽。又原判決既認為「被上訴人95年審查結論遭撤銷後，已不得再執行該行政處分」，則開發單位是否停止開發行為，除攸關被上訴人有無遵守判決效力之問題外，尚涉及原應受評估的「對環境有不良影響之虞」是否已成為「既有實害」，自應於重新審查時將此「環境現況」一併納入評估範疇，始能研擬出正確的環境保護對策；然原判決僅認「開發單位是否停止開發行為，係被上訴人有無遵守判決效力之問題，而非99年審查結論合法與否之前提」，就上訴人此部分之主張，未加探究，亦嫌速斷。㈤前揭環評法施行細則第43條規定意旨，係指審查結論內容應
涵括綜合評述，而非綜合評述即係審查結論，至條文所稱其分類係指審查結論之分類，綜合評述係指作成審查結論之理由說明，依理並無分類之必要。系爭99年審查結論除記載「有條件通過環境影響評估審查」及其條件要旨（即開發單位於施工及營運階段應履行之負擔）外，綜合評述部分僅簡略記載「本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即已通過環境影響評估審查，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔」，僅有「綜合」，而無「評述」，尚難謂符合環評法施行細則第43條規定之程式要件。又依環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9條規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。」，可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。揆諸本案，由於作成99年審查結論之環保署環評委員會第197次會議中仍有多位委員對系爭環境影響說明書及健康風險評估報告提出質疑，並要求補充及修正諸多事項（參見原審卷一第212頁至第214頁），被上訴人環保署本應俟開發單位補充及修正完畢，再提會討論決議，詎其於該次會議即作成通過環境影響評估審查，對於委員提出的諸多質疑及要求補正的事項，僅決議「請開發單位依委員確認意見補充、說明，經本署轉送確認後，納入定稿，送本署核備」（參見原審卷一第211頁），而事後究竟開發單位有無依委員意見補充、說明？委員閱覽後是否同意？均屬不明。如果開發單位未依委員意見補充、說明，或委員閱覽後不同意，則其送核備之環境影響說明書定稿本內容即有欠缺或其部分效力堪疑；縱使開發單位已依委員意見補充、說明，委員閱覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭環境影響說明書定稿本之程序容有瑕疵。且參諸陳鎮東委員於99年8月25日第8次專案小組會議中，所提出質疑：「長期放流導管規劃放流點靠近海邊，對海域水質、生態必然造成影響。而開發單位對胡委員興華：『…確保排放至出海口之水質對當地海洋生態不致造成影響』之意見卻無隻字回應，再度顯示開發單位對環境影響評估工作之虛應故事。請（問）放流水影響之模擬評估項目不應僅包括DO、BOD，是否有進行模擬驗證？」（參原審卷一原證21，第8頁），及於99年8月31日作成審查結論之第197次委員會議，仍質疑「（一）回答應具體、明確，本人問的海域影響模擬評估不應僅包括DO、BOD，是否有進行模擬驗證？均未回答；亦未承諾不減少農業與民生用水量；對污染物入海後經海域魚蝦或其他途徑進入人體，是否造成健康風險影響、為何河川用平均流量，非真實流量等等，均未回答。（二）有關水理水質模擬部分，開發單位承認原用控制方程式不完整…但然後呢？有用正確的方程式算嗎？（三）臺灣海峽中部不會有34.7的鹽度及8.43的PH，開發單位數據品質有問題。」等語，顯示開發單位對於當地海洋生態環境的影響評估工作尚未臻完備；再參照開發單位於99年10月提出之健康風險評估報告定稿本附錄「99年8月17日健康風險評估專家會議審查意見回覆表」記載，針對「孕婦及嬰兒健康在健康風險均未提及」之質疑，主管機關係回覆「建議開發單位未來進行流行病學追蹤調查時列為調查項目之一，以了解孕婦及嬰兒等敏感族群的健康狀況及變化」（參原審卷五原證89，第106頁），顯示系爭環評審查結論作成前，並未將孕婦與嬰兒納入健康風險評估。由上可知開發單位遲至審查結論作成時仍未就系爭開發行為所可能造成的環境影響及健康風險，提出完整的說明及評估，被上訴人環保署卻倉促通過環境影響評估審查，容有未洽。原審法院對於系爭環評審查結論之作成有如前述之程序及實體瑕疵，均未查究，遽予維持，亦有未洽。
㈥末按大安鄉公所於99年8月17日的健康風險評估專家會議、
同年8月25日第8次專案小組會議均質疑，大安海水浴場距離大安溪僅約3公里，一旦廢水排放大安溪，當流向大安海水浴場，卻未被納入環境影響評估範圍，並質疑縱使於出海口三村裝設自來水管線，由於大安鄉全鄉均為大安溪流域，且民眾飲用地下水，不應排除口服吸收以外的暴露途徑，故主張整個大安鄉範圍、所有可能的暴露途徑都應納入評估，並應全鄉專案裝設自來水設施等語（參見原審卷一第187頁、第199頁至第200頁），然被上訴人環保署於99年8月31日作成審查結論之第197次委員會議就此問題僅附帶決議：「中科管理局基於敦親睦鄰原則，已承諾協助頂安村、永安村、福住村爭取增設自來水供水幹管，請評估是否分期分區協助臺中縣大安鄉其餘9個村增設自來水供水幹管事宜」等語，除益加顯示開發單位遲至審查結論作成時仍未就系爭開發行為所可能造成的環境影響及健康風險，提出完整的說明及評估外，被上訴人環保署對於此攸關系爭開發行為是否「對環境有重大影響之虞」的事項，竟未加以釐清，並要求開發單位提出積極有效的預防對策，遽然作成通過環境影響評估審查及不須進行第二階段環境影響評估之結論，容有未洽；原審法院對於上訴人此部分之主張，亦恝置不論，其判決理由尚嫌不備。
㈦綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理
由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
書記官 邱 彰 德