最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第125號上 訴 人 亞太學校財團法人亞太創意技術學院代 表 人 李金桐被 上訴 人 教育部代 表 人 蔣偉寧上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國101年4月24日臺北高等行政法院101年度訴字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人（原名親民技術學院，民國99年8月12日更名亞太創意技術學院）以其通識教育中心教師評審委員會（下稱通識中心教評會）及上訴人教師評審委員會（下稱校教評會），審議其通識教育中心副教授陳瑞嘉自81年起至87年間止，兼任上訴人總務處事務組組長期間，與前董事長合謀，藉發包興建各項工程機會，共同勾結廠商簽訂不實合約及開立超額發票，以浮報核銷款項，經臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢察官認陳瑞嘉有行使業務登載不實之偽造文書犯行，為緩起訴處分，並定3年之緩起訴期間，其行為屬行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，乃決議依行為時教師法第14條第1項第6款規定予以解聘，並於99年4月23日檢陳專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案作業流程檢覈表（下稱解聘檢覈表）、教師解聘、停聘或不續聘事實表（下稱解聘事實表）等，報請被上訴人核准。惟經被上訴人以審議程序瑕疵為由退回。其後經上訴人多次補正送核，被上訴人再於100年6月20日以臺人㈡字第0000000000A號函復（下稱原處分），略以：上訴人於93年至94年間即知悉陳瑞嘉因偽造文書遭檢察官起訴，卻未於知悉時即時處理，並於陳瑞嘉聘期屆滿後仍多次續聘，是上訴人以陳瑞嘉多年前偽造文書經檢察官緩起訴處分，屬行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實為由，擬予解聘，不無恣意作為及違反比例原則之虞，請上訴人查明後另為適法處理等語，仍未准上訴人所請。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，循序提起行政訴訟，又經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、其解聘教師陳瑞嘉，應經被上訴人核准，而受其監督，則被上訴人以原處分表示就本件解聘案應另為適法之處理，即不予核准，自係就該公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之行政處分。㈡、教師法第14條第1項第6款規定之教師有違師道之不檢行為，重在經「有關機關查證屬實」，而無時間之限制。是原處分對於究竟何種事實使被上訴人認定上訴人「恣意作為」？且如何違反「比例原則」？暨以該理由認定之法令依據為何等？未予載明，難謂已符「明確性原則」及行政程序法第96條第1項第2款規定。㈢、又上訴人之所以迄至98年間方處理，實因檢察官為緩起訴處分當時，上訴人並不知情，無從就緩起訴處分表示意見，為求慎重計，爰依緩起訴處分書之認定，據以對陳瑞嘉提起民事求償，獲勝訴判決確定後，始為處置。至上訴人於93年度至98年度之間續發聘書予陳瑞嘉，乃因教師法第14條第1項規定，教師除非有該條項所列各款情事，否則學校不得任意解聘、不續聘或停聘，誠難以此反推上訴人事後擬為解聘，係屬「恣意作為」等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：被上訴人對於專科以上學校所報教師解聘案件所為核准與否行為，性質上僅為主管教育行政機關對學校之事前行政監督作用之行使，尚難視為行政處分，並無行政程序法第96條第1項規定之適用。縱認係行政處分，上訴人亦於原處分中向被上訴人明確表示其於93年知悉時，未即時處理，並於陳瑞嘉聘期屆滿後仍多次予以續聘，迄至98年始以陳瑞嘉多年前偽造文書經檢察官緩起訴處分，屬行為不檢有損師道經有關機關查證屬實為由，擬予解聘，不無恣意作為及違反比例原則之虞，請上訴人查明後另為適法之處理，尚無上訴人主張之法令依據不明及未明確表示受處分之原因事實情事等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、依教師法第14條及第14條之1規定，可知教師係採聘任制，教師與學校間基於聘任所形成之法律關係，為契約關係。該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約則為私法關係。對於學校解聘、停聘或不續聘行為是否合法有效若有爭議，固應視該學校為公立或私立學校而定其為公法爭議或私法爭議，分別循行政訴訟或民事訴訟途徑尋求救濟。惟為保障教師工作權，不分公、私立學校教師之解聘、停聘或不續聘，學校教師評審委員會（下稱教評會）依第14條規定作成決議後，學校應於10日內報請主管教育行政機關，於核准後始得為之，俾使主管教育行政機關得以介入、監督，審查學校教評會之決議是否合法妥適，據以作出核准與否之決定，且對照同法第14條之1第2項規定，教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應暫時續聘之規定，主管教育行政機關核准前，其聘任契約不因屆期而失效，學校猶應暫時繼續聘任，足見主管教育行政機關對於學校為解聘、停聘或不續聘教師之行為有監督之權限，且主管教育行政機關就私立學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准，得使私立學校對教師為解聘、停聘或不續聘行為發生效力，性質上為形成私法效果之行政處分。㈡、查上訴人解聘其教師陳瑞嘉，報請被上訴人核准，經被上訴人以原處分函覆略以：上訴人擬予解聘陳瑞嘉，不無恣意作為及違反比例原則之虞，請上訴人查明後另為適法之處理等語，核係被上訴人就系爭解聘案表示不予核准，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，乃屬行政處分。被上訴人抗辯：其核准與否僅係對上訴人之行政管理措施，非屬行政處分云云，尚非可採。㈢、又行政程序法第96條第1項第2款規定之書面行政處分應記載之「理由」，除指認定事實所憑之理由及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分尚包括裁量理由。而同法及第114條第1項第2款、第2項關於事後補記必須記明理由之方式，法無明文規定，處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。而觀諸訴願卷內所附被上訴人於訴願程序提出之訴願答辯書所載內容，足見其已補記原處分應記明之理由（該理由是否成立係另一問題），依前揭規定，視為已補正。是上訴人主張：究竟何種事實使被上訴人認定上訴人「恣意作為」？且如何違反「比例原則」？暨上開理由認定之法令依據為何等？原處分均付之闕如，難謂已符合「明確性原則」及行政程序法第96條第1項第2款、第6款規定云云，洵非可採。㈣、再陳瑞嘉所為是否構成教師法第14條第1項第6款之「行為不檢有損師道」，乃不確定之法律概念。對於上訴人校教評會有無依行政程序法相關規定、正當法律程序、比例原則，以及有無充分斟酌相關事證，或有無以無關聯之因素為考量，或者有無判斷係基於不正確之事實關係等等，主管教育行政機關即被上訴人於上訴人報核解聘案審查時，應予審究。查上訴人係以其通識教育中心副教授陳瑞嘉自81年起至87年間止，兼任上訴人總務處事務組組長期間，與前董事長合謀，就發包興建各項工程機會，共同勾結廠商簽訂不實合約及開立超額發票，以浮報核銷款項，經苗栗地檢署檢察官以陳瑞嘉因偽造文書案件經偵查終結，處以緩起訴處分3年，提經上訴人通識中心教評會及校教評會審議，以陳瑞嘉該行為屬行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，決議依教師法第14條第1項第6款規定予以解聘後，於99年4月23日檢陳解聘檢覈表、解聘事實表等，報請被上訴人核准。其間因被上訴人疑教評會決議有瑕疵，屢請上訴人查報說明。嗣上訴人於100年4月29日以該案係被上訴人委派會計師查核發現，而向苗栗地檢署檢舉，上訴人經被上訴人轉知相關涉案情節，據向前董事長提起民事訴訟，因閱覽相關卷證始知陳瑞嘉涉案情事，並對之提起侵權行為損害賠償訴訟，經最高法院於98年3月間判決確定後始處理。又教師法或教育人員任用條例並無處理時效之規定，且學校裁罰亦無行政罰法3年裁處權時效之適用，縱陳瑞嘉經緩起訴處分期間屆滿，並不影響通識中心教評會及校教評會對陳瑞嘉有行為不檢及無法勝任教師之認定，況其所為擬解聘陳瑞嘉之判斷，係專屬之權利，既無逾越行政裁量、恣意濫用或其他違法情事，被上訴人即應予尊重云云，向被上訴人提出說明。核上訴人既於93年間即知悉系爭解聘事實，卻未認陳瑞嘉具有教師法第14條第1項第6款情事，並據以辦理解聘事宜，期間尚且多次續聘陳瑞嘉，迄至99年4月間，於同一事實未變更且未有新事實、新證據之情況下，以考量陳瑞嘉繼續於上訴人任職勢必引發其他教職員不滿等因素，始以陳瑞嘉偽造文書遭檢察官緩起訴之行為，係屬不檢且有損師道為由，擬依教師法第14條第1項第6款之規定予以解聘，則原處分認不無恣意作為及違反比例原則之虞，請上訴人查明後另為適法之處理，揆之上揭說明，尚無違誤。至臺中高等行政法院99年度訴字第380號判決案情與本件顯不相同，無得為上訴人比附援引。又本件教師解聘案，被上訴人尚未就陳瑞嘉偽造文書遭檢察官緩起訴究否合屬「行為不檢有損師道」，及上訴人於選擇解聘是否該當等實體認定部分予以論處，故上訴人主張被上訴人未尊重上訴人權責與判斷餘地，介入審查實體部分，亦非可採。訴願決定以原處分非行政處分而為不受理決定，未能實質審查，其理由雖有未洽，但結論並無二致等語，因將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠、學校教評會對於教師所涉行為不檢案，綜觀教師法、教育人員任用條例及被上訴人96年6月11日台人㈡字第0960083267號書函，並未就處理時效設有規定；且因檢察官並未對陳瑞嘉提起公訴，而係為緩起訴處分，故上訴人於93年年底知悉陳瑞嘉行為不檢情事，為求慎重，乃依該緩起訴處分書之認定，據以對陳瑞嘉提起民事求償，俟民事判決上訴人勝訴確定後，始為解聘。被上訴人於原處分並未說明究竟基於何事實認定上訴人恣意作為，且如何違反比例原則暨其認定之法令依據等，原判決未予詳察，概稱上訴人於原審所為之上開主張不足採，逕駁回上訴人之訴，顯有判決不備理由之違法。㈡、教師進入大學任教，應維持如何之教師品德、有如何之行為規範，涉及大學對教師之評價、校譽暨學術水準之維護，與大學之學術地位及教學有直接關係，影響大學之學術發展與經營特性，屬大學自治之範圍，自應由上訴人學校內部秉其專業自為決定。且陳瑞嘉之行為，涉及刑事及民事責任，損及學校及學生利益，上訴人予以解聘，得以督促教師嚴守為人師表之分寸及符合社會對教師道德之期許。被上訴人徒以「歷時數年」為由，認上訴人啟動教評會機制有恣意作為及違反比例原則，顯已介入審查實體問題。原判決認原處分並無違誤，難謂無適用法規不當之違法等語。
六、本院查：
㈠、按「教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」、「本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用之。」、「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。…（第2項）有前項第6款、第8款情形者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員半數以上之決議。（第3項）有第1項第1款至第7款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第7款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」、「（第1項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」；「本法第14條第1項所稱解聘、停聘或不續聘，其定義如下：一、解聘：係指教師在聘約存續期間，具有本法第14條第1項各款情事之一，經服務學校教師評審委員會決議，除有第7款情形者依規定辦理退休或資遣外，並報經主管教育行政機關核准後，解除聘約者。」92年1月15日修正公布教師法第2條、第3條、第14條第1項第6款（現行教師法將該款規定移列同條項第7款，並於同條第2項、第3項為修正前相同意旨之規定）、第2項、第3項、第14條之1暨行為時同法施行細則第16條第1項第1款分別定有明文。是教師經聘任後，除有教師法第14條第1項各款事由者外，乃不得解聘、停聘或不續聘；且其解聘、停聘或不續聘之決定，應於報請主管教育行政機關核准始生效力，俾以保障教師之工作權。至行為時教師法第14條第1項第6款規定：「行為不檢有損師道」，雖屬不確定法律概念，然其構成要件事實之認定，既非主管教育行政機關秉其專業知識及社會通念所不能審查及判斷，則主管教育行政機關自得為合法性之全面監督，而不僅限於程序方面，始能貫徹教師法保障教師工作之立法目的（教師法第1條規定參照）。上訴人認被上訴人審查系爭教師解聘案，及於實體事項，原判決未認違誤，係有適用法規不當之違法云云，顯有誤解，洵無可採，合先敘明。
㈡、次按「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」、「本法所稱大學，指依本法設立並授予學士以上學位之高等教育機構。」、「本法之主管機關為教育部。」、「大學分為國立、直轄市立、縣(市)立(以下簡稱公立)及私立。」、「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」；「本法第2條所定大學，含獨立學院。」大學法第1條、第2條、第3條、第4條第1項、第19條及同法施行細則第2條第1項前段定有明文。是大學法所稱之大學包含獨立學院。大學就其教師之聘任（解聘、停聘、不續聘），基於大學追求研究發展，應受學術自由保障，其固享有自治權限。惟依憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」及司法院釋字第380號解釋：「…國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第23條規定之法律保留原則。…」國家就大學自治事項，仍得於法律規定範圍內，行使監督權。故大學教師之解聘、停聘、不續聘，雖屬大學自治範疇，然依教師法第14條第3項規定，仍應受教育主管機關監督，此與公私立高級中等以下學校所受之監督，並無不同。
㈢、復按憲法第158條宣示之教育文化目的，包括發展國民之「自治精神」及「國民道德」，其意無非以教育為國家百年大計，為改善國民整體素質，提升國家文化水準之所繫，影響既深且遠。上開教師法規定教師「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」，即可剝奪其教職，係為確保學生良好之受教權及實現上開憲法規定之教育目的等重要公益（司法院釋字第702號解釋理由書參照）。查行為時教師法第14條第1項列舉9款解聘、停聘及不續聘教師之事由，其中第6款規定「行為不檢有損師道」，並非單以教師「行為不檢」作為解聘、停聘、不續聘其之事由；換言之，教師「行為不檢」，並非當然即「有損師道」，須其「行為不檢」達「有損師道」之程度，始足該當該解聘、停聘、不續聘教師之要件。又所謂「有損師道」，具有倫理價值判斷內涵；鑑於教師之解聘、停聘及不續聘，涉及學生良好受教權及保障教師工作權之利益衡量，則教師「行為不檢」之情節，自應已達教師法第14條第1項其他各款規定（例如第1款規定：「受有期徒刑1年以上判決確定，未獲宣告緩刑。」）相當之嚴重程度者，始得構成「有損師道」之評價。至教師「行為不檢有損師道」，依現行教師法規定，不僅係學校得為解聘、停聘或不續聘教師之事由，且係擔任教師之消極資格，準此，學校依該事由解聘教師，固無期間之限制。惟教師與私立學校間基於聘任形成私法契約關係，有關教師之解聘、停聘或不續聘，基於公益之維護，其事由及程序既受上述教師法規定之限制，且應報請主管教育行政機關核准，始生效力，已如前述，則主管教育行政機關自應實質審查其適法性，始得為核准之決定。
㈣、再按刑事訴訟法為配合由職權主義調整為改良式當事人進行主義，乃採行起訴猶豫制度，於同法增訂第253條之1，許由檢察官對於被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪之案件，得參酌刑法第57條所列事項及公共利益之維護，認為適當者，予以緩起訴處分，期間為1年以上3年以下，以觀察犯罪行為人有無施以刑法所定刑事處罰之必要。是經檢察官為緩起訴處分確定者，其犯行乃經檢察官確認在案。查上訴人係私立獨立學院。其於93年年底即知悉訴外人陳瑞嘉自81年起至87年間止，偽造文書以助訴外人即上訴人前董事長陳勻岳侵占挪用學校工程款使學校受有重大損害，且於訴外人陳瑞嘉聘期屆滿後多次予以續聘，事隔多年後，於同一事實未變更且未有新事實、新證據之情況下，以考量陳瑞嘉繼續於上訴人任職勢必引發其他教職員不滿等因素，方以陳瑞嘉上開行為具有教師法第14條第1項第6款所定之情事，經上訴人校教評會審議決議予以解聘等情，乃原審依法確定之事實，且為上訴人所不爭。又陳瑞嘉因上述偽造文書犯行，係於92年5月9日經苗栗地檢署檢察官為緩起訴處分，並於同年月13日經臺灣高等法院臺中分院檢察署（下稱臺中高分檢）駁回再議，而告確定，復有苗栗地檢署檢察官91年度偵字第3622號、92年度偵字第1348號緩起訴處分書、臺中高分檢92年度上職議字第770號處分書影本在卷可憑（見原審卷第27-34頁）。核上訴人於93年間既已知悉其教師陳瑞嘉經檢察官證實有上開犯行，苟認其行為不檢，已達有損師道程度，即應依上述教師法規定，予以解聘（當時聘期自93年8月1日至95年7月31日止，其後每2年續聘─見原處分卷第28頁聘書影本），或於聘約期滿，不予續聘，詎均未據上訴人採行，猶於聘約期滿，多次續聘陳瑞嘉，復執無關判斷解聘事由存否，又與學生受教權利益衡量無關之「恐引發其他教職員不滿」乙情，作為系爭解聘考量之因素。是原審認被上訴人以上訴人系爭解聘案，不無恣意作為及違反比例原則之虞，而請上訴人查明後另為適法處理，並無違誤，揆之上開規定及說明，尚無不合。至上訴人於95年間對陳瑞嘉提起侵權行為損害賠償訴訟，則無涉陳瑞嘉上開犯行之確認，此參上訴人於起訴時，引據上述苗栗地檢署檢察官緩起訴處分書內容益明（見原審卷第35-42頁臺灣苗栗地方法院95年度訴字第396號民事判決影本）。而上訴人於原審主張原處分並未說明究竟基於何事實認定上訴人恣意作為，且如何違反比例原則暨其認定之法令依據云云，亦據原判決引述被上訴人於訴願答辯書內容，敘明：被上訴人係以上訴人於93年即知悉陳瑞嘉偽造文書以助陳勻岳侵占挪用學校工程款使學校受有重大損害並影響學生受教權時，未認渠是項行為具有教師法第14條第1項第6款所定之情事，且於陳瑞嘉聘期屆滿後多次予以續聘，事隔多年後，上訴人於同一事實未變更且未有新事實、新證據之情況下，以考量陳瑞嘉繼續於學校任職勢必引發其他教職員不滿等因素，主張陳瑞嘉上開行為具有教師法第14條第1項第6款所定之情事，經學校教評會審議決議予以解聘，因認系爭解聘不無恣意作為及違反比例原則之虞，請上訴人查明後另為適法之處理等語，指駁上訴人該主張如何無可憑採。上訴意旨復泛言原判決未詳察被上訴人並未說明究竟基於何事實認定上訴人恣意作為，且如何違反比例原則暨其認定之法令依據等，即駁回其訴，係有判決不備理由之違法云云，洵無足取。
㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩