最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第129號上 訴 人 宏洲礦業股份有限公司代 表 人 何瑞祥訴訟代理人 吳瑞堯 律師
周思傑 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫被 上訴 人 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然共 同訴訟代理人 陳峰富 律師
林宗憲 律師
參 加 人 經濟部代 表 人 張家祝上列當事人間礦業法事件，上訴人對於中華民國101年10月30日臺北高等行政法院101年度訴字第365 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人原領有參加人臺濟採字第4906號採礦執照，礦區所在地為原臺北縣萬里鄉（現改制為新北市萬里區）烏塗炭西南、基隆市七堵區七分寮西北地方，採礦權有效期間為民國73年12月24日起至96年12月23日止。上訴人於96年5月21日依礦業法規定申請礦業權展限，前經參加人所屬礦務局函詢被上訴人新北市政府環境保護局（下稱被上訴人新北市政府環保局），經該局以97年10月31日北環水字第0970088428號函復後，參加人所屬礦務局乃以97年12月29日經授務字第09720122660號函駁回上訴人展限申請，理由略以：本件申請礦業權展限開採地區，大部分位於被上訴人新北市政府88年8月3日88北府環三字第227387號公告劃定之瑪鋉溪飲用水水源水質保護區內，依據被上訴人新北市政府環保局前揭函文內容，認上訴人於瑪鋉溪飲用水水源水質保護區從事探礦、採礦行為，依飲用水管理條例第5條第2項規定，為污染水源水質之行為，且非屬同條第3項規定居民生活所必要者，應回歸同條第1項之管制，為完全禁止之行為，於飲用水管理條例施行後即予禁止，故重複該保護區範圍內礦業權展限案之申請，已構成礦業法第31條第1項第3款規定情形，依法應予駁回等語。上訴人乃以其於原核准期限內已投入之財產，因申請礦業權展限經駁回致受有經濟部所訂「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」第2條之損失，爰依礦業法第31條第2項、第3項規定，提起一般給付訴訟，經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）關於程序事項部分：⒈ 本件係依據礦業法第31條第2項規定，請求限制探、採者
即被上訴人給付補償，核屬因公法上原因發生財產上之給付，且並無實體法規定請求前尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權。是上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定，對被上訴人提起給付訴訟，程序上並無違誤。
⒉被上訴人引據參加人96年9月26日經授務字第09620117080
號行政處分書，其個案事實係向參加人聲請退還已收取具有使用對價性之規費，與本件係依據礦業法第31條規定請求損失補償之項目有所不同。本件因為是礦業權展限申請遭駁回之案件，自應以礦業法第31條規定為適用依據，由限制探、採者即被上訴人負補償責任，被上訴人一再推稱應由自來水事業或相關事業補償云云，為卸責之詞。
（二）關於實體事項部分：依參加人依據礦業法第31條第3項授權規定訂定之「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」第3條第2項規定，採礦設施、礦業廠庫、機械設備、電力設備、選煉及輸送設備、交通及運輸設備等應依固定資產耐用年數表之耐用年數規定計算折舊及預估轉售所得後予以補償；如有拆遷之必要者，補償義務人應發給拆遷費用。上訴人依此規定，已提出第三人威盛礦業技師事務所及尹靜蘭記帳及稅務代理業務人事務所出具之損失統計表及殘餘價值表，被上訴人自應給付補償等語，併求為判決被上訴人各應給付上訴人新臺幣（下同）17,716,660元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人新北市政府及新北市政府環保局則以：
（一）關於程序事項部分：⒈本件上訴人如欲依礦業法第27條、第31條第1項第3款、第
2項向被上訴人請求損失補償，邏輯上自須被上訴人有依飲用水管理條例第5條第3項規定，駁回上訴人欲於瑪鋉溪飲用水水源水質保護區採礦之申請，方有可能。然上訴人未曾向被上訴人為上開申請，被上訴人亦無以行政處分否准上訴人採礦申請之情事，被上訴人顯非礦業法第31條第2項所稱「限制探、採者」，上訴人主張被上訴人應依礦業法第27條與第31條第1項第3款、第2項負補償責任，其顯屬無據。再者，被上訴人僅就參加人所屬礦務局函詢之相關主管法規、事項為一觀念通知、事實陳述，並請參加人依法辦理，該函不得作為否准上訴人採礦行為之依據，或逕認被上訴人屬於礦業法第31條第2項所稱「限制探、採者」。
⒉參加人及臺灣自來水股份有限公司既表示已將涵蓋上訴人
採礦範圍之瑪鋉溪、鹿寮溪公告為「自來水水質水量保護區」，並禁止於保護區為探礦、採礦之行為，是其公告禁止之行為核屬礦業法第31條第2項所稱「限制探、採者」。上訴人縱有因礦業權展限案駁回處分而受有實質損失，亦應由參加人及臺灣自來水股份有限公司負補償責任。
⒊參加人曾就與本件相同之基礎事實，以96年9月26日經授
務字第09620111080號行政處分書表示礦業權者若有損失，應依飲用水管理條例第5條第5項之規定，向自來水事業單位請求補償，故被上訴人於本件當事人不適格。因此，上訴人未依法向自來水事業、有關事業或參加人申請補償程序、訴願及課予義務訴訟程序，反遽向被上訴人提起本訴，除有訴訟要件不備、欠缺權利保護必要之虞外，亦有當事人不適格之違誤。
（二）關於實體事項部分：⒈上訴人係遭參加人以97年12月29日經授務字第0972012266
0號函否准申請礦業權展限之行政作為而喪失採礦權，其相關損失之認定與救濟，礦業法均有明定，此為該法主管機關（即參加人）之權責至為明確；另依行政院環境保護署100年8月23日環署毒字第1000073104號函說明二敘明，有關礦業權展限申請案駁回，致礦業權者受有損失者，礦業權者得就核准礦業權期限內已發生之損失，請求補償一事，應回歸礦業法相關規定辦理。
⒉退步言，本件存有上訴人並無繳交97年度礦業權費用之紀
錄、部分項目法未明定得予以請求，且上訴人「礦場、選礦場之建築物、選礦機器等各項設備損失統計表」暨威盛礦業技師事務所101年3月24日證明書、福億機械企業社證明書2紙暨工程明細表，因皆未有相關支出單據或相關進、銷項報表、會計財務報表可資證明確有上訴人盧列各項費用之支出，甚者迄今亦未見上訴人提出機械、設備之變賣單據，自不足以證明上訴人確受有損失，其主張顯無理由。
⒊本件上訴人礦業權展限案駁回之主因，係因其「自行評估
刪除」重複水源保護區之礦區後所重為之展限案申請，業經參加人認上訴人之重為申請已構成礦業法第7條第1項關於礦區不足2公頃之規定而駁回，核與礦業法第31條第2項之規定不符，故上訴人請求顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：
（一）關於程序事項部分：⒈礦業法第31條第2項立法意旨係基於憲法對於人民權利之
保障，依司法院釋字第525號解釋所宣示之「信賴保護原則」，有關因礦業法第31條第2項第3款之情形致礦業權展限申請案遭駁回者，因其責任並不可歸責於礦業權者，故明定礦業權者得向依礦業法第27條限制礦區探、採（展限）之主管機關（即限制探、採者）或其他應負補償責任者，請求相當之補償。立法設計之補償機關為限制探、採礦者或其他應負補償責任者，並非礦業法主管機關，法意明確。
⒉本件因礦區重複瑪鋉溪飲用水水源水質保護區，且未經該
管機關（即被上訴人新北市政府）核准，故參加人依礦業法第31條第1項第3款規定駁回其展限申請，則該飲用水水源水質保護區之劃設機關被上訴人新北市政府，即為礦業法第31條第2項所稱之限制探、採者；本件如有其他應負補償責任者，請被上訴人新北市政府自行與其他應負補償責任者協議後，給予上訴人相當之補償。至於飲用水管理條例第5條第5項所指「自來水事業或相關事業」，宜由其法令主管機關釋示，並請飲用水管理條例直轄市主管機關即被上訴人新北市政府自行與其他應負補償責任者協調後，給予礦業權者相當之補償。
⒊上訴人如未向被上訴人新北市政府、被上訴人新北市政府
環保局請求補償及經參加人調處，即逕向原審法院提起給付訴訟，核與礦業法第31條第2項規定所設計之補償程序未合。
（二）關於實體事項部分：⒈參加人已依礦業法第31條第3項授權規定，訂定「礦業權
展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」，作為限制探、採者（或其他應負補償責任者）與礦業權者協議補償之參據，又依以往礦業權損失補償之案例，相關補償事宜係由兩造自行協議，參加人不予介入，協議補償之結果亦無須經參加人認定，故參加人尚無協議補償案例可提供。至於前開「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」第3條第2項所稱「固定資產耐用年數表」，係指財政部依所得稅法所定「固定資產耐用年數表」。
⒉本件礦業權因重複瑪鋉溪飲用水源水質保護區，並經刪減
重複區域後構成礦業法第7條第1項規定，致全部礦業權展限駁回，其請求補償範圍適用全礦區，尚無比例問題。
⒊有關參加人96年9月26日經授務字第09620117080號行政處
分書所退規費，因案件已辦結故返還其未發生之費用，非屬礦業法第31條第2項所稱之損失項目等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）按行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。
（二）依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。亦即，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請、或怠為處分時，申請人須循序提起訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起一般給付訴訟。
（三）揆諸礦業法第31條第3項規定內容，礦業權者得請求補償損失之範圍及認定基準，既由主管機關定之，則礦業權者係礦業法第31條第2項規定，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償，理應先由行政機關進行裁量判斷，利益衡量，以確認補償是否合法適當；況礦業法第31條規定，亦無如行政程序法第120條第3項得向行政法院提起給付訴訟之明文，故尚難認該條項規定之構成要件與法律效果，係屬得逕以訴請給付之實體法上給付請求權依據，故礦業權者依礦業法第31條第2項規定，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償，自應由限制探、採者或其他應負補償責任者作成行政處分，礦業權者如不服該行政處分，再循訴願、行政訴訟程序尋求救濟。本件上訴人依礦業法第31條第2項規定，請求被上訴人新北巿政府及新北巿政府環保局補償，起訴前並未就補償事宜，向該2被上訴人提出申請。是上訴人逕提給付訴訟而為本件請求，於法未合。
（四）綜上所述，本件應以課予義務訴訟為之，上訴人誤提一般給付訴訟，有誤用訴訟類型之欠缺權利保護情形，是上訴人請求被上訴人各應給付上訴人17,716,660元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件上訴人之訴，既因上訴人訴訟種類錯誤而遭駁回，故兩造關於依礦業法第31條第2項規定請求補償之陳述及舉證，原審法院即無再予論述之必要，併此敘明等語，資為其判斷之論據。
六、本院查：
（一）按提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。次按「於下列各地域申請設定礦業權者，不予核准：……三、保安林地、水庫集水區、風景特定區及國家公園區內，未經該管機關同意。……」「（第1項）礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：……三、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一。……（第2項）依前項第3款規定將礦業權展限申請案駁回，致礦業權者受有損失者，礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償。（第3項）前項損失之範圍及認定基準，由主管機關定之。」為礦業法第27條、第31條所規定。經濟部本於前開第31條第3項授權，於93年6月23日以經礦字第09302710630號令訂定發布有「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」，作為此類損失補償範圍及認定之基準。則人民依據礦業法第31條第2項規定就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償者，同條第3項既已規定其損失之範圍及認定基準，由主管機關定之。足見就損失範圍及相當補償金額之認定，應經行政機關調查核定後方得補償之，苟行政機關拒絕其請求，則請求權人應循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，並不得直接提起給付訴訟甚明。
（二）本件原審已依其調查審認之事實論明上訴人所請求給付之否准展限損失補償費係須經行政機關作成行政處分，始得給付之事項，因上訴人於起訴前，未向被上訴人申請，亦未經被上訴人為准駁補償之處分，即逕提本件給付訴訟，欠缺權利保護必要，為無理由，並對於上訴人之主張何以不足採取，分別予指駁甚明，亦已敘明兩造其餘實體上主張，無論述必要之理由，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、證據法則或判決不適用法規、適用不當之違法情事。而本院93年度裁字第523號裁定理由雖載有「人民因公法上原因發生財產上之給付，而得依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟者，係指基於法律規定而生之請求（例如，公保、勞保給付、公務員俸給或退休金請求、損失補償請求）、或基於公法契約、不當得利、無因管理等公法上原因而生之請求而言」等詞，然該案係屬國家賠償性質之爭訟，其事實與本件不同，無從援引，且非屬判例，亦無拘束本件可言。上訴人執詞主張⑴礦業法第31條第2項規定，屬本件實體法上之給付請求權依據，原判決認應由限制探、採者或其他應負補償責任者作成行政處分，礦業權者如不服該行政處分，再循訴願、行政訴訟程序尋求救濟之法律解釋，增加法律所無之限制，且與礦業法第31條第2項、行政訴訟法第8條及本院93年度裁字第523號裁定意旨有違。⑵經濟部所訂「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」，其內容已就損失項目及範圍列舉認定之標準，至本件上訴人請求之項目及金額是否合於上開認定標準，應屬行政法院實體審酌上訴人請求有無理由之問題等節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審認定事實、適用法律之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
（三）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 3 月 15 日
書記官 邱 彰 德